朱利艷

摘要：優(yōu)化資源配置，更客觀地分析科研事業(yè)單位科研投入資金形成的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是當(dāng)前科研機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任和時(shí)代要求。本文從基層科研單位的現(xiàn)狀及其存在的問題出發(fā)，探索全面實(shí)施績效管理的相關(guān)措施，目的是為基層單位全面實(shí)施績效管理的工作目標(biāo)提供一些有意義的參考，以真正提高科研事業(yè)單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：績效管理;績效指標(biāo)體系;績效驗(yàn)收;績效管理平臺(tái)

一、研究背景與意義

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”[1]。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出：“以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評(píng)價(jià)為手段，以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為保障。力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”[2]。

科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展有利于增強(qiáng)我國綜合國力，當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)也充分說明了科技創(chuàng)新的重要性和必要性。我國財(cái)政壓力雖大，但科研投入力度仍持續(xù)加大，因此優(yōu)化財(cái)政預(yù)算配置，可緩解財(cái)政收支矛盾?？蒲惺聵I(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理可有效地提高管理效果和資源分配，對于釋放科技創(chuàng)新活力和潛力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)雖已實(shí)施多年，預(yù)算管理也逐步由“投入型”向“績效型”轉(zhuǎn)變。但從總體上看，我國基層科研單位預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，實(shí)施全面績效管理工作任重道遠(yuǎn)。本文旨在從基層科研事業(yè)單位的現(xiàn)狀及問題出發(fā)，探索基層科研事業(yè)單位全面實(shí)施績效管理的有效措施。

二、基層科研單位績效管理現(xiàn)狀及問題-以S研究所為例

S研究所為公益二類科研事業(yè)單位。研究所規(guī)模較大，對外承擔(dān)項(xiàng)目有近千個(gè)，且其項(xiàng)目來源廣。以某一年收入為例，其經(jīng)費(fèi)來源及構(gòu)成如圖1，其中，財(cái)政撥款35662萬元，約占單位總收入的28%，包括項(xiàng)目支出撥款、基本支出撥款。非財(cái)政縱向撥款為76925萬元，約占單位總收入的59%，橫向經(jīng)費(fèi)17515萬元，約占單位收入的13%。

在實(shí)踐中因科研活動(dòng)的探索性、社會(huì)公益性等特點(diǎn)影響著基層單位全面實(shí)施績效管理工作的開展。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）績效管理理念薄弱，管理力量不足

一方面，績效管理重視程度不夠，對“編制有目標(biāo)、細(xì)化有指標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用、低效有問責(zé)”[3]的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，績效管理的積極性、主動(dòng)性不夠。

另一方面，績效管理的有效實(shí)施和從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分。然而，在實(shí)際工作中，由于事業(yè)單位的編制限制、職責(zé)不明、績效管理人才稀缺等問題，無法滿足全面實(shí)施績效管理的工作要求。

（二）績效管理范圍未覆蓋全部財(cái)政資金，管理方式不能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)圖1所示，目前僅財(cái)政項(xiàng)目資金在預(yù)算系統(tǒng)填報(bào)績效指標(biāo)，基本支出撥款未參與績效評(píng)價(jià);非財(cái)政項(xiàng)目來源為科技部、科工局等國家相關(guān)部門，從資金性質(zhì)來看，其撥款仍屬于大財(cái)政資金，但并未在預(yù)算系統(tǒng)申報(bào)績效指標(biāo);同時(shí)，基本支出撥款無法按照項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方式評(píng)價(jià)其績效成果，也未參與績效管理。此外，因各單位特點(diǎn)和承擔(dān)的社會(huì)職能不同，也較難設(shè)定可衡量的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)體系。

（三）績效指標(biāo)設(shè)置具有局限性，目標(biāo)與資金未實(shí)現(xiàn)匹配

合理設(shè)置績效指標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，應(yīng)能充分體現(xiàn)科研項(xiàng)目的產(chǎn)出效益。一方面，由于科研項(xiàng)目的特殊性、復(fù)雜性和探索性，項(xiàng)目成果的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等產(chǎn)出效果較難衡量?？蒲腥藛T更傾向根據(jù)已實(shí)現(xiàn)或易實(shí)現(xiàn)的科研結(jié)果，設(shè)定較為容易統(tǒng)計(jì)的數(shù)量績效目標(biāo)，而非根據(jù)科研的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況分析設(shè)定。這是導(dǎo)致基層科研單位目標(biāo)與結(jié)果倒掛、沒有體現(xiàn)從重?cái)?shù)量到重質(zhì)量理念轉(zhuǎn)變的真正原因。另一方面，績效目標(biāo)設(shè)定的約束性不強(qiáng)，基層單位在“二上”預(yù)算編制時(shí)只是根據(jù)科研人員填報(bào)的績效指標(biāo)進(jìn)行匯總，對其填報(bào)的科學(xué)性、合理性評(píng)價(jià)不足，目標(biāo)和資金投入并未完全掛鉤。[4]

（四）績效評(píng)價(jià)體系不夠完善，衡量標(biāo)準(zhǔn)較難確定

績效管理的核心是科學(xué)合理地評(píng)價(jià)科研效益及效果的實(shí)現(xiàn)程度。然而，目前項(xiàng)目績效多以科研人員自評(píng)價(jià)為主，無法客觀反映科研成果。同時(shí)，績效考核缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和尺度因人而異，可能會(huì)出現(xiàn)相似或相同的科研項(xiàng)目其考核結(jié)果差異較大的現(xiàn)象。[5]另外，對于財(cái)政基本支出來說，每個(gè)科研性質(zhì)不同的研究所其投入與產(chǎn)出效益的配比結(jié)構(gòu)也不具有可比性，較難建立規(guī)范統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系。此外，有些特殊項(xiàng)目的社會(huì)效益需要較長的過程和時(shí)間驗(yàn)證，短期內(nèi)很難產(chǎn)生績效。若選擇在項(xiàng)目完成后即刻進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，則部分社會(huì)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等無法充分體現(xiàn);如果選擇滯后評(píng)價(jià)，也就無法做到及時(shí)調(diào)整預(yù)算[6]。

（五）約束考核機(jī)制不健全，績效管理應(yīng)用較差

績效管理目標(biāo)是對科研成果完成程度的約束和考核，執(zhí)行過程的“雙監(jiān)控”旨在發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正與目標(biāo)偏離較大的重大問題。然而日常管理中因缺乏專業(yè)績效管理團(tuán)隊(duì)，執(zhí)行過程跟蹤并沒有很好地實(shí)施，往往存在重申請審批、輕使用、少監(jiān)督的問題，致使資金的使用進(jìn)度難以與績效執(zhí)行掛鉤，出現(xiàn)績效管理與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)“兩張皮”的現(xiàn)象。另外，如果建立在績效評(píng)價(jià)結(jié)果之上的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制功效得不到充分發(fā)揮，同樣也不利于科研工作的開展。

三、對案例單位提高績效管理的措施和建議

（一）加強(qiáng)績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，重視專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

一方面，通過建立完善預(yù)算制度，樹立績效管理理念。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，將基層單位的預(yù)算績效結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的重要參考，提高單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理工作的重視。

另一方面，加強(qiáng)績效管理人才的培養(yǎng)?；鶎訂挝粦?yīng)加強(qiáng)績效管理力量，在預(yù)算工作小組下設(shè)高素質(zhì)的績效管理小組，成員至少包括財(cái)務(wù)人員、項(xiàng)目管理人員。同時(shí)可以臨時(shí)聘用的方式引入行業(yè)內(nèi)專家、績效管理評(píng)價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)分工明確、互促互進(jìn)的人才隊(duì)伍工作格局。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)多組織績效管理方面培訓(xùn)，提高基層單位績效管理人員的工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。