崔健 衛(wèi)建國(guó)

摘? ?要? ? 基于多源流理論公共政策工具分析中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則政策，研究認(rèn)為：師德現(xiàn)狀與國(guó)民師德期待的矛盾及焦點(diǎn)事件構(gòu)成了問(wèn)題流，改革開(kāi)放以來(lái)歷年的中小學(xué)師德政策條目與專家學(xué)者關(guān)于師德觀、師德邊界的研究提供了政策源流，政黨意識(shí)形態(tài)與公眾輿論形成了政治源流。在政策共同體的催化下，三源流交互耦合開(kāi)啟“政策之窗”，政策議程形成。

關(guān)鍵詞? ? 中小學(xué)教師職業(yè)? 行為準(zhǔn)則? 多源流理論? 政策議程

改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)師德的國(guó)家政策經(jīng)歷了萌生、發(fā)展的階段。1984年《中小學(xué)教師職業(yè)道德要求（試行草案）》開(kāi)啟了師德建設(shè)的歷程，此后中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范經(jīng)過(guò)兩次修訂形成了《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范（2008年修訂）》。新時(shí)期教師隊(duì)伍中出現(xiàn)的違反師德的行為與傳統(tǒng)觀念下的崇高師德期待相悖，人民群眾對(duì)受教育條件的更高要求也督促加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，《新時(shí)期中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》是對(duì)師德規(guī)范政策的繼承和發(fā)展，教師職業(yè)行為囊括了教師職業(yè)道德，極力避免師德概念的學(xué)術(shù)紛爭(zhēng)。本文試圖通過(guò)多源流理論的公共政策分析工具探尋中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則的生成過(guò)程。

一、多源流理論用于中小學(xué)教師職業(yè)行為政策分析的適切性

多源流理論是美國(guó)學(xué)者約翰·金登在20世紀(jì)八九十年代對(duì)全面理性決策模式、漸進(jìn)主義決策模式、垃圾桶決策模式批判吸收的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府政策實(shí)踐的反思提出的一種決策過(guò)程理論。多源流理論認(rèn)為，政策制定過(guò)程受到問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的影響，三條源流在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)耦合從而開(kāi)啟“政策之窗”。問(wèn)題源流由能夠反映問(wèn)題的指標(biāo)或者焦點(diǎn)事件、項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋等構(gòu)成;政策源流是指在政策場(chǎng)域中針對(duì)政策制定的思想建議，由專家學(xué)者、政府官員等成員構(gòu)成政策共同體;政治源流對(duì)政治議程具有強(qiáng)大的作用，由公眾情緒、政黨意識(shí)形態(tài)、政治變更等因素構(gòu)成。“政策之窗”是指政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法，或者是促使特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)[1]。當(dāng)三條源流耦合，“政策之窗”便會(huì)開(kāi)啟，政策議程就可能形成。

多源流理論首先強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的識(shí)別，即師德問(wèn)題是以什么為依托、如何進(jìn)入決策者的視野并被識(shí)別的;其次重視各影響因素的綜合效應(yīng)，政策初期的各影響因素所營(yíng)造的客觀環(huán)境與政策共同體的主觀思想的結(jié)合是分析政策議程走向的不可忽視的環(huán)節(jié)[2]。本文旨在分析政策議程的活動(dòng)過(guò)程，多源流理論能為分析政策生成過(guò)程提供較好的分析工具。

二、基于多源流理論框架的政策議程分析

1.問(wèn)題流分析

問(wèn)題流是社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入決策者視野的途徑，公眾和政府的反饋信息揭示了師德應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)的矛盾，焦點(diǎn)事件的曝光加速了決策者對(duì)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注。

（1）師德現(xiàn)狀與國(guó)民師德期待的矛盾

“教育的最高目的是道德”，高尚的師德是保證教師能夠以道德的言行對(duì)學(xué)生進(jìn)行道德的教育。中國(guó)古代強(qiáng)調(diào)教師身教重于言教，“善為師者，既美其道，又慎其行”，師者正己才能正人。中國(guó)近代師范教育出現(xiàn)后非常重視師德教育，陶行知先生認(rèn)為教師要有獻(xiàn)身精神，以身作則，為人師表。新中國(guó)成立后在各發(fā)展階段出臺(tái)了一系列的文件對(duì)師德做出了一定的要求，當(dāng)然“文革”時(shí)期將師德教育政治化、簡(jiǎn)單化除外。新時(shí)期師德建設(shè)愈發(fā)重要，國(guó)家及公眾對(duì)師德同樣有較高要求。一項(xiàng)公眾對(duì)中小學(xué)師德的社會(huì)期望調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾對(duì)中小學(xué)教師師德有較高期望，尤其表現(xiàn)在嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)和關(guān)愛(ài)學(xué)生兩個(gè)方面[3]。

自黨的十八大報(bào)告將“立德樹(shù)人”作為新時(shí)期教育的根本任務(wù)以來(lái)，教育行政部門出臺(tái)了一系列旨在提升教師師德的文件，要求把師德擺在教師隊(duì)伍建設(shè)的重要位置，弘揚(yáng)高尚師德，建立健全師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。2018年教育部對(duì)各級(jí)教育部門和大中小學(xué)校的師德建設(shè)專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)，師德建設(shè)存在著主體責(zé)任意識(shí)不牢固、師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制過(guò)于空泛、師德工作進(jìn)展不平衡、重點(diǎn)問(wèn)題治理需要進(jìn)一步加強(qiáng)等問(wèn)題[4]。

師德實(shí)地抽查的結(jié)果與黨和政府對(duì)高尚師德的期待存在著一定的差距，同時(shí)，教師自身對(duì)教師群體的道德現(xiàn)狀存在著一定的擔(dān)憂。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的騰飛帶動(dòng)各行各業(yè)從業(yè)者收益的增加，教師付出和回報(bào)的差距也導(dǎo)致教師隊(duì)伍中存在著違背師德準(zhǔn)則的現(xiàn)象。一項(xiàng)以教師群體為對(duì)象的師德調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)年輕教師對(duì)師德現(xiàn)狀持消極態(tài)度。“教師的道德?tīng)顩r嚴(yán)重滑坡，很多教師將學(xué)校作為與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)掛鉤”，“敬業(yè)精神比較差，拜金主義太嚴(yán)重”[5]。教師群體出于自身及家庭生存、發(fā)展?fàn)顩r的考慮，推動(dòng)這一行業(yè)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洪流，師德也同樣受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不良影響，師德發(fā)展的不良趨勢(shì)對(duì)學(xué)生道德品質(zhì)及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

自古以來(lái)師德的重要性不言而喻，且在公眾調(diào)查中顯示民眾對(duì)師德的期待較高，然而在教育部門的師德實(shí)地抽查結(jié)果以及其他單位對(duì)師德的調(diào)查中呈現(xiàn)著師德整體發(fā)展不盡如人意的事實(shí)。

（2）焦點(diǎn)事件

多元化的信息傳遞方式為事件的擴(kuò)大化提供了傳播平臺(tái)，部分教師的師德失范行為被以偏概全，媒體的負(fù)面報(bào)道使公眾對(duì)教師隊(duì)伍的道德水平持有一種懷疑態(tài)度，教育行政部門對(duì)違背師德案例的處理同樣是對(duì)教師整體道德敗壞這一理念的強(qiáng)化。

2017年6月到2017年12月期間，安徽、河北、山東、黑龍江、四川、福建6省共通報(bào)了50起違反師德的案例，案例涉及論文造假、體罰學(xué)生、收受禮品、有償補(bǔ)課、違規(guī)使用辦公用房、公款吃喝、違規(guī)報(bào)銷車票等問(wèn)題。2018年1月到11月期間黑龍江省哈爾濱市、陜西省洛南縣、甘肅省定西市、黑龍江省綏化市、陜西省西安市、江蘇省通報(bào)了共涉及86余名老師的師德失范案例，其中涉及收受禮品、有償補(bǔ)課、性侵學(xué)生、體罰學(xué)生、參與賭博、故意不完成教學(xué)任務(wù)、酗酒駕車、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上侮辱公安等問(wèn)題。

大量師德失范行為的累積、發(fā)酵，或者性質(zhì)嚴(yán)重惡劣的個(gè)別行為都會(huì)成為師德政策議程開(kāi)啟的焦點(diǎn)事件。

《2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示義務(wù)教育階段有專任教師949.36萬(wàn)人，經(jīng)媒體及教育部門曝光的教師占比不足萬(wàn)分之一，但是不能否認(rèn)存在著大量的師德不作為卻無(wú)外顯失范行為，從而能夠躲避行政部門抽查的教師，教育部門的師德建設(shè)督查及各高校研究部門的調(diào)查研究結(jié)果均可以證明這一點(diǎn)。被曝光的教師對(duì)學(xué)生的傷害可能是永久性的，而師德不作為的教師同樣會(huì)對(duì)學(xué)生的終生發(fā)展產(chǎn)生不良影響。國(guó)民對(duì)師德表現(xiàn)的高期待與師德實(shí)存狀態(tài)的反差，多起極其惡劣的師德失范事件的曝光催促師德問(wèn)題進(jìn)入政策共同體的視野，政策議程開(kāi)始提上日程。

2.政策流分析

政策流是針對(duì)問(wèn)題解決的政策集合，以政府官員為代表的決策者、專家學(xué)者、行業(yè)組織及一線教師等組成的政策共同體，基于各自的價(jià)值偏好對(duì)政策制定闡述不同的觀點(diǎn)，政府的政策偏好以及專家學(xué)者對(duì)歷來(lái)政策的評(píng)價(jià)影響著政策議程的走向。

（1）專家學(xué)者的討論

①師德觀的轉(zhuǎn)變提供了政策修訂的動(dòng)力

20世紀(jì)90年代王蒙通過(guò)《躲避崇高》發(fā)聲，他將政治文化中人為制造的假崇高與知識(shí)分子所倡導(dǎo)的人文精神相提并論，知識(shí)分子對(duì)其進(jìn)行討論，但是社會(huì)大眾可能并不具備人文精神論者對(duì)國(guó)家政治的關(guān)懷敏感性，因而社會(huì)大眾在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中選擇拋棄崇高[6]。這種觀念的形成對(duì)崇高師德觀的影響是顯而易見(jiàn)的，在普遍的恥言理想的社會(huì)環(huán)境下，師德是否要迎合大眾的需求拋棄崇高成為了教育領(lǐng)域關(guān)注的問(wèn)題?！暗拙€”成為了師德研究領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)的一詞。有學(xué)者提出“師德底線”的概念，意在通過(guò)對(duì)師德體系進(jìn)行分層指出一個(gè)不可跨越的師德的最低標(biāo)準(zhǔn);有學(xué)者提出了“底線師德”的概念，認(rèn)為師德研究乃至倫理研究都應(yīng)該立足于底線，意在對(duì)抗崇高師德觀強(qiáng)加給教師的高標(biāo)要求。

師德研究領(lǐng)域“底線”思想對(duì)于師德政策來(lái)說(shuō)是一種預(yù)警，意味著師德政策的制定要考慮到對(duì)底線行為的界定以及規(guī)范，同時(shí)也昭示了教育領(lǐng)域教師們的道德表現(xiàn)可能愈發(fā)突破以往的崇高師德要求的下限，趨向于更加需要政策規(guī)范來(lái)指導(dǎo)師德行為，以避免更多的失范行為。

②師德邊界束縛了政策的實(shí)效性

師德政策在中小學(xué)師德建設(shè)中，面臨的首要問(wèn)題便是師德的具體內(nèi)涵，將教師私人生活行為界定為師德的現(xiàn)象引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)于師德內(nèi)涵的思考。在宏觀視野下認(rèn)為，師德是教師道德，教師職業(yè)道德，教師專業(yè)道德或者教師專業(yè)倫理的簡(jiǎn)稱[7]。但無(wú)論是哪種認(rèn)知，對(duì)于師德具體內(nèi)涵的辨析都涉及到教師個(gè)人私德、職業(yè)道德與社會(huì)公德的辨析。

教師道德是一種教師個(gè)體道德的呈現(xiàn)，不區(qū)分職業(yè)道德與個(gè)人私德，同樣不區(qū)分公德與私德，它更傾向于各個(gè)道德概念的統(tǒng)一。有學(xué)者從黃向陽(yáng)對(duì)師德層次的劃分出發(fā)，借助于師德理想、師德原則、師德規(guī)則提出《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》中存在著雜糅公德和私德，師德的理想和原則沒(méi)有具體到規(guī)則層面等問(wèn)題[8]。有學(xué)者提出教師專業(yè)道德與教師職業(yè)道德在具體內(nèi)容上并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是對(duì)原有師德要求的簡(jiǎn)單累加[9]。教師專業(yè)道德并沒(méi)有解決教師私人生活與職業(yè)活動(dòng)的邊界區(qū)分。對(duì)于師德邊界的討論更多地出于自由主義視域下公域與私域之分，將教師公德、職業(yè)道德與私德做出區(qū)分。

師德政策內(nèi)容范圍的劃定要考慮到學(xué)術(shù)界師德概念的界定，從師德概念的辨析中可以發(fā)現(xiàn)，師德政策在學(xué)術(shù)討論的范圍內(nèi)，尤以高校知識(shí)分子為主體的討論中總是避免不了政策之于師德建設(shè)束縛的探討。教師職業(yè)的特殊性決定了教師道德不可能和普通職業(yè)一般不違反行業(yè)基本規(guī)范即可，師德政策的制定與修改具有復(fù)雜性，所以在師德框架內(nèi)考慮政策是一種艱難的選擇。

（2）師德政策的歷史催動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)隨著中小學(xué)教育逐漸普及，中小學(xué)教師道德表現(xiàn)吸引了國(guó)家和人民關(guān)注，相關(guān)的師德法律與政策逐漸走向成熟。本文梳理了1984-2018年關(guān)于中小學(xué)師德建設(shè)的政策（見(jiàn)表1）?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》是我國(guó)教育法的法源，中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則要在法律允許的范圍內(nèi)設(shè)定內(nèi)容，關(guān)于中小學(xué)教師職業(yè)道德的相關(guān)政策推動(dòng)了中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則的形成。

中小學(xué)師德政策歷史源長(zhǎng)，結(jié)合政策的內(nèi)容分析，1984-1996年的師德政策表現(xiàn)出鮮明的政治導(dǎo)向，教師是社會(huì)主義祖國(guó)的教師，師德表現(xiàn)需要體現(xiàn)出國(guó)家意識(shí)形態(tài);1997-2009年師德政策的修訂以《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》為法律淵源，強(qiáng)調(diào)師德表現(xiàn)要合乎法律規(guī)定;2010-2018年師德政策內(nèi)含有教師專業(yè)性的特點(diǎn)，師德政策傾向于從行業(yè)從業(yè)者行為要求的角度考慮政策的制定。師德政策在特定的時(shí)期蘊(yùn)含著特定的教師觀、師德觀，政策之間接續(xù)發(fā)展的同時(shí)加以改革，為中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則的形成提供了歷史借鑒。

表1? 中小學(xué)師德建設(shè)的相關(guān)政策

3.政治流分析

政治流包括政黨意識(shí)形態(tài)、公眾情緒或者利益集團(tuán)等因素。中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度背景下的政黨意識(shí)形態(tài)以及公共輿論持有的制度邏輯，形成了政治源流。

（1）政黨意識(shí)形態(tài)

政黨意識(shí)形態(tài)在政策制定過(guò)程起主導(dǎo)性作用。黨的十八大將“立德樹(shù)人”作為新時(shí)期教育的根本任務(wù)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高師德水平;黨的十九大提出要全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人的根本任務(wù)，更加重視教師隊(duì)伍建設(shè)，健全大中小學(xué)師德體系;《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》提出全面加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，建立健全師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，弘揚(yáng)高尚師德;習(xí)近平總書(shū)記的“四有好老師”“四個(gè)相統(tǒng)一”“四個(gè)引路人”論述，以及在北京大學(xué)師生座談會(huì)、全國(guó)教育大會(huì)等多種場(chǎng)合關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的論述無(wú)一不是對(duì)教師師德培養(yǎng)的強(qiáng)調(diào)。黨和政府對(duì)師德建設(shè)的重視為政策的制定提供了有力的政治環(huán)境。

（2）公共輿論

公共政策的制定與變更涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政策的制定和調(diào)整要考慮到多數(shù)公民的意見(jiàn)，公眾輿論對(duì)政策議程和結(jié)果有重要的影響，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是我國(guó)傳統(tǒng)的崇高師德觀在公眾心中根深蒂固，教師是學(xué)生的榜樣和楷模，為了孩子的健康成長(zhǎng)，家長(zhǎng)和社會(huì)對(duì)教師的道德要求近乎嚴(yán)苛。同時(shí)國(guó)家出于促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展和培養(yǎng)人才的考慮，對(duì)教師師德提出高要求，在《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》中規(guī)定，教師要甘為人梯，樂(lè)于奉獻(xiàn)。在教育情境中個(gè)別教師的違背師德行為經(jīng)過(guò)媒體的蓄意放大，從而引起公眾對(duì)師德的懷疑和教育行業(yè)的不滿。二是教師群體本身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的刺激下，工資水平滿足不了生活開(kāi)支的情況下，教師的職業(yè)操守出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，如出現(xiàn)有償補(bǔ)課、推銷輔導(dǎo)書(shū)目等利用職務(wù)之便謀私利的行為;教師在教育場(chǎng)域之外的私人行為往往也被視為師德表現(xiàn)，教師的私人生活與職業(yè)生活邊界模糊，私人領(lǐng)域被侵犯，引起了教師群體對(duì)師德規(guī)定的反感，教師的職業(yè)道德敏感性降低，職業(yè)責(zé)任感不足。

教師職業(yè)行為的道德性關(guān)乎學(xué)生的人生發(fā)展及社會(huì)建設(shè)，國(guó)家和民眾對(duì)教師職業(yè)行為的表現(xiàn)會(huì)做出不同程度的要求，政治環(huán)境的穩(wěn)定支持著政策議程。

4.多源流耦合

約翰·金登認(rèn)為，“政策之窗”開(kāi)啟首先需要一個(gè)觸發(fā)機(jī)制，一個(gè)或者一些重大事件的發(fā)生引起政治領(lǐng)袖的關(guān)注，從而進(jìn)入到?jīng)Q策者的視線中。教師違背師德的事件不斷地被媒體曝光，各級(jí)教育部門對(duì)師德失范行為的處理等，引起了社會(huì)對(duì)師德的關(guān)注與討論，政府和民眾對(duì)高尚師德的要求與師德現(xiàn)狀的不吻合，師德失范現(xiàn)象的地域范圍擴(kuò)大、頻次增多，引起了政策制定者的關(guān)注。從根本上講，政策之窗的開(kāi)啟很大程度上決定于政治源流，即政黨和公眾對(duì)師德的密切關(guān)注。教師隊(duì)伍建設(shè)是黨和國(guó)家一直關(guān)注的焦點(diǎn)，師德師風(fēng)影響到受教育者的德智體各方面發(fā)展，一位德行高尚、學(xué)識(shí)淵博的教師能夠培養(yǎng)出一批優(yōu)秀的人才，社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展需要大批這樣的好老師。黨和國(guó)家對(duì)教育事業(yè)和教師隊(duì)伍的關(guān)注和推動(dòng)，在一定程度上主導(dǎo)了政策的制定。而政策源流則為政策制定提供了政策淵源和政策建議。如《教育法》《義務(wù)教育法》和《教師法》是師德政策的法源，《中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則》是各個(gè)年份修訂版的《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》的繼承和發(fā)展，師德觀的歷史發(fā)展以及學(xué)術(shù)界對(duì)師德邊界的討論約束了師德政策的名稱、范圍及條目等。

多源流理論是研究模糊狀態(tài)下政策制定的公共政策分析理論，“問(wèn)題流”“政策流”“政治流”三流彼此獨(dú)立發(fā)展且彼此交互作用，政策議程得以最終發(fā)生。在政策決策中，問(wèn)題流中師德的應(yīng)然和實(shí)然狀態(tài)的矛盾及焦點(diǎn)事件的發(fā)生能夠引起決策者的注意，各方學(xué)者及政府人員在針對(duì)師德問(wèn)題的研究與反思中提供了政策來(lái)源，黨和政府的政治導(dǎo)向引導(dǎo)更多的研究者為師德問(wèn)題建言獻(xiàn)策，政府官員、專家學(xué)者、一線教師等構(gòu)成的政策共同體在三源流的互動(dòng)中推動(dòng)了政策之窗的開(kāi)啟。對(duì)中小學(xué)教師職業(yè)行為準(zhǔn)則政策的分析可以看出，在政策議程中，決策者要安撫民眾的質(zhì)疑和不滿，回應(yīng)各利益相關(guān)者的發(fā)聲，通過(guò)公開(kāi)透明的座談會(huì)等方式征求意見(jiàn)，這也進(jìn)一步說(shuō)明了政策制定的民主化。應(yīng)說(shuō)明的是，金登的多源流理論是在西方多元政治背景下提出的，政治源流的分析中包含著政黨的換屆選舉因素，在我國(guó)實(shí)行中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度的背景下分析政治源流需要對(duì)金登的多源流理論進(jìn)一步修正。

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[作者：崔?。?994-），女，山西和順人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，碩士生;衛(wèi)建國(guó)（1960-），男，山西平陸人，山西師范大學(xué)，黨委書(shū)記，教授，博士生導(dǎo)師。]

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