吳陽熙

摘 要：“單獨(dú)二胎”政策的出臺(tái)是我國進(jìn)入21世紀(jì)以來生育政策的重大調(diào)整和完善，也是國家人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。本文采用多源流理論模型，對(duì)政策議程過程中的問題源流、政策源流、政治源流分別進(jìn)行歸類梳理，對(duì)政策之窗的開啟及三源流的耦合進(jìn)行分析，解釋“單獨(dú)二胎”出臺(tái)的政策過程，并檢驗(yàn)多源流理論在分析中國政策過程中的適用性與局限性。

關(guān)鍵詞： 單獨(dú)二胎；政策議程；多源流理論

中圖分類號(hào)：C92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2014）04-0030-07

一、引言——政策的出臺(tái)及問題的提出

2013年11月15日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。”備受社會(huì)關(guān)注的“單獨(dú)二胎”終于正式走上政策層面。這是我國進(jìn)入21世紀(jì)以來生育政策的重大調(diào)整和完善，也是我國人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。中國“單獨(dú)二胎”政策從根本上改變了獨(dú)生子女和“一胎化”生育政策的導(dǎo)向和趨勢(shì)，是中國生育政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

作為一項(xiàng)影響13億人的基本國策，計(jì)劃生育政策的調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此政府對(duì)于計(jì)劃生育政策的調(diào)整一直持有謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度。歷經(jīng)十年醞釀，無數(shù)次專家調(diào)研、討論和測(cè)算，“單獨(dú)二胎”政策才得以出臺(tái)。那么，“單獨(dú)二胎”政策何以出臺(tái)？其中，“單獨(dú)二胎”政策議程是如何構(gòu)建的？推動(dòng)“單獨(dú)二胎”進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些？筆者擬從多源流模型的視角切入，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。

二、多源流模型分析框架及其在中國的適用性

多源流理論最早是由美國政治學(xué)家約翰·W·金登在1995年提出來的，該理論試圖解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意，在議事日程上出現(xiàn)，而另一些則被忽略了。多源流理論認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。所謂問題源流，指的是問題如何被確認(rèn)與界定，焦點(diǎn)事件、系統(tǒng)性的指標(biāo)、對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)行的反饋等都有可能引起政府對(duì)某一個(gè)問題的關(guān)注。政策源流是專家提出政策方案和政策主張的過程。政治源流主要包括國民情緒的變化、民意的反常、選舉結(jié)果、政府或國會(huì)的變動(dòng)、利益集團(tuán)的壓力運(yùn)動(dòng)等。這三條源流之間是彼此獨(dú)立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他的源流。但在某一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，三大源流就耦合到了一起，問題就會(huì)被提上政策議程，這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”?！罢咧啊敝粫?huì)短暫開啟，稍縱即逝，需要“政策企業(yè)家”在政策之窗打開之時(shí)成功地將彼此獨(dú)立流淌的三大源流結(jié)合起來，那么該問題上升到政策議程的概率會(huì)增加。這就是金登教授所描述的“多源流模型”，是當(dāng)代公共政策過程分析中應(yīng)用廣泛的理論工具。[1]

在中國，政策過程逐漸成為一種分析中國政治改革的中層理論。[2]多源流理論作為西方公共政策過程分析中應(yīng)用較為廣泛的工具，對(duì)我國公共政策過程分析的解釋力究竟如何呢？多源流模型的運(yùn)用前提是具備一定開放性和多樣性的政治系統(tǒng)，經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)與政治體制改革，中國的民主化程度有了較大的提升，特別是新媒體的普及極大地活躍了公眾政策參與，使得當(dāng)下中國的公共政策過程不再純粹是“精英主導(dǎo)”模式，政策過程已呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)拈_放性，這使得以多源流模型為理論基礎(chǔ)剖析中國政策過程具有一定的基礎(chǔ)。近年來國內(nèi)已有的研究成果表明，多源流模型總體上在中國具備適用性，其關(guān)鍵的區(qū)別無非在于識(shí)別和控制上述理論模型與中國政治體制規(guī)則不一致的因素，以提高理論模型對(duì)特定政策經(jīng)驗(yàn)的解釋能力。[3]多源流模型具備方法論的動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性之特點(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)在于更全面和歷史地看待議程設(shè)置發(fā)生的原因、過程和后果。[3]（130）因此，本文采用多源流理論模型，分析計(jì)劃生育政策調(diào)整的舉措，試圖按照多源流理論的問題源流、政策源流、政治源流分別進(jìn)行歸類梳理，對(duì)政策之窗的開啟及三源流的耦合進(jìn)行分析，試圖解釋“單獨(dú)二胎”出臺(tái)的政策過程，并檢驗(yàn)多源流理論在分析中國政策過程中的適用性與局限性。

三、“單獨(dú)二胎”政策過程的多源流模型分析

從政策制定的角度來看，關(guān)于計(jì)劃生育政策調(diào)整的政策訴求很多，但是最終進(jìn)入決策過程的是“單獨(dú)二胎”，這既取決于客觀事實(shí)的性質(zhì)或嚴(yán)重程度，也取決于公共權(quán)力主體確認(rèn)問題的標(biāo)準(zhǔn)和程序?！皢为?dú)二胎”能夠進(jìn)入決策過程，依據(jù)多源流理論的解釋，它是問題源流、政策源流和政治源流三者耦合及政策之窗開啟的結(jié)果。具體分析如下：

（一）“單獨(dú)二胎”政策過程的問題源流

問題源流是人們?cè)谡呋顒?dòng)中對(duì)客觀存在的、已經(jīng)被覺察到的社會(huì)公共問題的辨認(rèn)與理解的過程。社會(huì)公共問題不會(huì)天然地成為政策議題，重要指標(biāo)、重大突發(fā)事件或現(xiàn)有政策的反饋等有助于將一些狀況選擇性地被界定為問題。在“單獨(dú)二胎”政策出臺(tái)這一案例中，問題源流主要源于嚴(yán)格控制生育的人口政策全方面的負(fù)面效應(yīng)以及人口形勢(shì)的變化，主要是由存在問題、重要指標(biāo)以及焦點(diǎn)事件構(gòu)成。

1.存在問題及數(shù)據(jù)指標(biāo)

第一，老齡化問題凸顯。自上世紀(jì)70年代末中國實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，中國人口生育率和死亡率水平同時(shí)下降，人口年齡結(jié)構(gòu)由年輕型向成年型轉(zhuǎn)變。到2000年時(shí)65歲及以上老年人口達(dá)8838萬人，占總?cè)丝诘?.0%，標(biāo)志著中國正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上人口為11883萬人，占總?cè)丝诒戎氐?.87%，同時(shí)老年人撫養(yǎng)系數(shù)也已經(jīng)提高到11.9%，[4]據(jù)聯(lián)合國2010年估計(jì)和預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，2020年中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.6%，2030年將提高到18.7%，2040年是26.8%，2050年則高達(dá)30.8%。[5]中國老齡化問題凸顯及較快的發(fā)展速度受到計(jì)劃生育政策的強(qiáng)烈影響，將給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及養(yǎng)老保障體制帶來沉重的負(fù)擔(dān)和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，勞動(dòng)力資源萎縮。中國國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2012年12月底，中國在15至59歲之間的勞動(dòng)年齡人口為93727萬人，較2011年減少了345萬人。勞動(dòng)年齡人口的下降標(biāo)志著中國人口結(jié)構(gòu)變化新趨勢(shì)的開端，并且這一趨勢(shì)在今后二十年中還將加速推進(jìn)。預(yù)測(cè)表明，18-64歲勞動(dòng)年齡人口從2030年9.1億快速萎縮到2050年的7.3億，然后繼續(xù)加速萎縮到2080年的4.7億；2030年后平均每十年減少勞力0.9億，[6]如此之快的下降將造成勞力嚴(yán)重短缺，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，人口性別比例失調(diào)。根據(jù)自然規(guī)律，男女出生的正常比值應(yīng)該在103-107之間。歷次人口普查和1%人口抽樣調(diào)查資料的數(shù)據(jù)顯示，1981年我國的出生性別比為108.5，1986年上升為110.9，1989年達(dá)到111.3%，1995、2000、2002年更分別高達(dá)115.6、116.9、119.9。[7]根據(jù)2010年第六次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，總?cè)丝谛詣e比為118.06。[8]出生人口性別比例失調(diào)是嚴(yán)格計(jì)劃生育政策下的生育空間狹小與人們生育上強(qiáng)烈男性偏好雙重?cái)D壓的結(jié)果。

第四，獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)中國的生命表和生育年齡分布，母親在40至65歲之間孩子夭亡的概率是1/100左右，這樣二胎家庭孩子都夭亡的概率就只有萬分之一。相對(duì)于二胎家庭，“一胎化”把這個(gè)比例提高了一百倍，達(dá)到1/100左右。[9]計(jì)劃生育政策使得獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)成為中國家庭結(jié)構(gòu)的主流，客觀上加大了其潛在風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者估計(jì)，目前中國的“失獨(dú)”家庭已逾百萬，引起了社會(huì)的普遍不安。

2.焦點(diǎn)事件

問題通常并不是因這些指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動(dòng)力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注，這些推動(dòng)力就是由焦點(diǎn)事件所提供的。焦點(diǎn)事件可以強(qiáng)化對(duì)某一問題的某種預(yù)先存在的知覺，使人們的注意力集中到一個(gè)已經(jīng)“被人們忘到腦勺后邊去了”的問題上。同時(shí)，焦點(diǎn)事件可以與其他的類似事件配合起來影響政策問題的界定。某類焦點(diǎn)事件數(shù)次緊挨著一起發(fā)生則可能會(huì)使人們意識(shí)到某一普遍問題的存在。[10]嚴(yán)格控制的計(jì)劃生育政策一直飽受詬病，近年來，相關(guān)焦點(diǎn)事件一直層出不窮，如2010年“法學(xué)教授楊支柱二胎抗?fàn)幹贰薄?012年“陜西鎮(zhèn)坪強(qiáng)制流產(chǎn)事件”、“《一個(gè)計(jì)生委主任的失獨(dú)之痛》的報(bào)道”以及2013年“張藝謀超生門事件”都暴露了計(jì)劃生育政策推行中基層政策執(zhí)行者簡(jiǎn)單粗暴的工作方法，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)去向成謎，以及選擇性執(zhí)行計(jì)劃生育政策的特權(quán)問題。

（二）“單獨(dú)二胎”出臺(tái)過程中的政策源流：政策建議如何漂進(jìn)與漂出

當(dāng)問題被識(shí)別并得到社會(huì)中一部分人的關(guān)注時(shí)，圍繞這個(gè)問題的解決就會(huì)產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。從人員的構(gòu)成情況看，單獨(dú)二胎的政策共同體的構(gòu)成人員主要是學(xué)者，相關(guān)的政策建議最早也是由學(xué)者發(fā)起的。從時(shí)間上看，關(guān)于“單獨(dú)二胎”的政策建議早在2004年就被提出，卻到2014年才進(jìn)入政策議程，十年的時(shí)間里政策建議在政策制定系統(tǒng)中歷經(jīng)了漂進(jìn)與漂出的過程。

1.“單獨(dú)二胎”的政策方案的提出

2004年4月，18位人口專家歷時(shí)兩年完成了一份調(diào)研報(bào)告《關(guān)于調(diào)整我國生育政策的建議》，上書國家計(jì)生委。建議先放開“單獨(dú)二胎”，然后再逐漸過渡到“全面二胎”。這是首次提出單獨(dú)二胎的政策建議，關(guān)于政策方案形成的建議如田雪原的“三種‘著陸方案”、[11]陳友華的分“四步走”、[12]曾毅的“二胎軟著陸”、[13]桂世勛的“雙軌制”、[14]翟振武的“三步走”等。[15]雖然不同政策領(lǐng)域的政策共同體在人員構(gòu)成與分布上表現(xiàn)出差異性，但政策共同體中的成員都會(huì)圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。

2.政策方案的選擇歷程

衛(wèi)計(jì)委啟動(dòng)調(diào)整生育的政策始于2009年，人口專家和學(xué)者（王豐、顧寶昌、翟振武等）、法學(xué)專家（湛中樂等）、經(jīng)濟(jì)學(xué)家（梁建章、茅于軾、許小年等）、政協(xié)委員（葉廷芳、李崴、王名、劉大鈞等）、人大代表（賀優(yōu)琳、陳佳貴等）不斷通過上書國家計(jì)生委、黨中央、國務(wù)院、全國人大、中國共產(chǎn)黨第十八屆政治局常委，在“兩會(huì)”提交議案等方式來呼吁放開“單獨(dú)二胎”政策。在政策企業(yè)家的持續(xù)努力下，2009年衛(wèi)計(jì)委啟動(dòng)調(diào)整生育的政策，并在2010年初的全國人口計(jì)生工作會(huì)議上獲得了突破，國家人口計(jì)生委下發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見稿）》提到要穩(wěn)妥開展實(shí)行“夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個(gè)孩子”的政策試點(diǎn)工作，這一方案曾得到原國家人口計(jì)生委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，在2010年底經(jīng)過修改微調(diào)后曾提交國務(wù)院。但之后一直沒有進(jìn)展，“單獨(dú)二胎”漂出了決策者的視野。2011年“單獨(dú)二胎”政策的醞釀接近成熟，國家人口計(jì)生委主任工作會(huì)議通過新的“單獨(dú)二胎”方案并上報(bào)國務(wù)院，然而政府內(nèi)外都出現(xiàn)了反對(duì)放寬人口政策的聲音，如中國社科院馬克思主義研究院院長(zhǎng)程恩富等人認(rèn)為，中國應(yīng)該推行更為嚴(yán)厲的“獨(dú)生子女政策”；政府機(jī)構(gòu)中的反對(duì)者擔(dān)心生育政策放寬會(huì)導(dǎo)致人口突然增加，造成較為嚴(yán)重的社會(huì)問題?！皢为?dú)二胎”政策還遭到了幾個(gè)省份省委書記的反對(duì)。反對(duì)聲音一度占上風(fēng)，加上之后計(jì)生系統(tǒng)重要人事的連續(xù)變更，以及2012年十八大召開和隨后的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革眾多因素，致使“單獨(dú)二胎”政策被擱置下來，[16] “單獨(dú)二胎”又一次漂出。2012年眾多學(xué)者再次施壓，但由于某些政府部門和學(xué)界一部分人的反對(duì)，生育政策的完善再次停滯不前。2013年兩會(huì)上，許多代表委員再次提議分省放開二胎，并最終在十八屆三中全會(huì)上迎來了“單獨(dú)二胎”政策的出臺(tái)。

3.政策方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)

政策方案的選擇歷程呈現(xiàn)出“思想在政策源流中四處漂浮的畫面”，[10]（164）思想并不是簡(jiǎn)單的漂浮，政策思想幸存的標(biāo)準(zhǔn)——技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性、可承受的費(fèi)用、預(yù)期的公眾默認(rèn)以及在決策者中被接受的合理機(jī)會(huì)等標(biāo)準(zhǔn)極為相似，“如果一項(xiàng)政策建議一開始不能滿足這其中一個(gè)或更多個(gè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的話，那么它可能需要重新擬定或者與別的東西結(jié)合起來，然后再漂浮。一項(xiàng)幸存下來的政策建議通常都可以滿足這些標(biāo)準(zhǔn)”。[10]（165）在“單獨(dú)二胎”的政策過程中，技術(shù)可行性和價(jià)值判斷的共識(shí)是政策出臺(tái)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)可行性建立在對(duì)政策方案慎重的調(diào)研和科學(xué)的測(cè)算上，包括對(duì)生育成本、生育意愿、生育率、人口總量和結(jié)構(gòu)、人口變動(dòng)趨勢(shì)、以及政策試點(diǎn)結(jié)果的判斷和測(cè)算。但是僅在技術(shù)上具備可行性是不夠的，隱藏在技術(shù)可行性背后對(duì)政策出臺(tái)起著關(guān)鍵因素的是價(jià)值的可接受性。價(jià)值判斷的共識(shí)表現(xiàn)在生育政策的適當(dāng)與適度，不能長(zhǎng)期從宏觀人口控制出發(fā)就決定微觀生育政策的選擇，要考慮到對(duì)家庭發(fā)展的長(zhǎng)久影響；其次是對(duì)人的權(quán)利與尊嚴(yán)的保護(hù)，允許人們?cè)谏嫌幸欢ǖ倪x擇自由；再次是社會(huì)公平，生育政策不能在生育權(quán)利上制造不公平。

（三）政治源流：政治環(huán)境有何變化

政治源流是政策議程中的重要組成部分，由諸如公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國會(huì)中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成。[10]（184）“單獨(dú)二胎”政策議程的政治源流主要由國民情緒和管理權(quán)限劃分構(gòu)成。

1.國民情緒

金登教授認(rèn)為“在一個(gè)國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對(duì)政策議程和政策具有重要的影響”。[10]（186）國民情緒可以被視作一種較為普遍的價(jià)值取向與利益訴求，通常是以公眾輿論的形式表現(xiàn)出來。強(qiáng)大的公眾輿論會(huì)對(duì)政府公共決策外部形成強(qiáng)大的壓力群體，迫使政府不斷地關(guān)注輿論和民情，尋找解決問題的新路徑。事實(shí)上，關(guān)于中國的生育政策是否應(yīng)該松動(dòng)一直是媒體和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)話題，已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，適度放開二胎政策是很多民眾的呼聲。

2011年3月8日，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“二胎放開”排在兩會(huì)話題熱榜第二位，紀(jì)寶成“調(diào)整獨(dú)生子女政策已經(jīng)刻不容緩”成為兩會(huì)代表話題熱榜的第一名。2013年1月15日，國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)主任王俠在工作會(huì)議上“必須長(zhǎng)期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策不動(dòng)搖的言論”引發(fā)的公眾關(guān)注度也逼近“爆表”，統(tǒng)計(jì)顯示，21萬網(wǎng)友參與討論和超過2.5萬條網(wǎng)友評(píng)論。2013年8月媒體“單獨(dú)二胎”政策有望近期重啟的報(bào)道引起廣泛關(guān)注。而10月底，“衛(wèi)計(jì)委否認(rèn)全面放開單獨(dú)二胎”的消息再次推動(dòng)相關(guān)輿情熱度快速升溫?！皢为?dú)二胎”相關(guān)話題一直是媒體和公眾比較關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

我國執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，所以黨的意識(shí)形態(tài)對(duì)公共政策影響是關(guān)鍵性的甚至是決定性的。無論是黨的“三個(gè)代表”重要思想還是“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”、“中國夢(mèng)”都力圖通過建立以人為本、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，使得大多數(shù)人能夠分享改革發(fā)展帶來的成果。這種執(zhí)政理念必然要求在今后的政策制定過程中更重視社會(huì)公平、重視維護(hù)弱勢(shì)群體的利益和遵循法治原則。過去數(shù)年間，社會(huì)各界一直在呼吁中央政府反思調(diào)整這項(xiàng)政策，而中央政府俯聽民情，在政策表述上已經(jīng)有了明顯改變，預(yù)示未來政策的調(diào)整方向。“單獨(dú)二胎”的出臺(tái)，并不是政府向群眾“想多生孩子”的意愿妥協(xié)，而是秉持以人為本的理念采取的政策措施，反映了我國在調(diào)整人口結(jié)構(gòu)上的努力和與時(shí)俱進(jìn)。

3.管理權(quán)限的變更：政策調(diào)整的主導(dǎo)職能的歸屬調(diào)整

2013年3月，國務(wù)院進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，國家人口計(jì)生委與衛(wèi)生部合并成立國家衛(wèi)計(jì)委。新華社授權(quán)發(fā)布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，有“將國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會(huì)”的表述。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的國家衛(wèi)計(jì)委“三定”方案中，明確“負(fù)責(zé)完善生育政策”屬于衛(wèi)計(jì)委的重要職能之一。中國人口學(xué)者何亞福表示：“在部門重組之后，計(jì)劃生育部門的權(quán)力會(huì)被削弱。它將不再有制定政策的能力，在中國人口戰(zhàn)略上的發(fā)言權(quán)也會(huì)降低”。 [17]傳遞出的信息透露出政府進(jìn)行計(jì)劃生育調(diào)整的信號(hào)和契機(jī)。

（四）三源流耦合的實(shí)現(xiàn)

從以上分析來看，問題、政策和政治三大源流都發(fā)生了顯著變化，然而三流并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)匯合，匯合的實(shí)現(xiàn)還需要適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和政策行動(dòng)者的推動(dòng)。

1.政策窗口的開啟：十八屆三中全會(huì)

金登認(rèn)為在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會(huì)被提上議事日程，這樣的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)就是政策之窗。政策之窗之所以開啟是因?yàn)榫o迫的問題或政治源流中的重大事件，于是就有了問題之窗和政治之窗的區(qū)別。[18]通常來說，問題之窗不可預(yù)測(cè)，例如地震等突發(fā)事件等；政治之窗大部分可以預(yù)測(cè)，例如年度預(yù)算安排、常規(guī)例會(huì)等。我們認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)政治之窗的開啟實(shí)現(xiàn)了“單獨(dú)二胎”政策議程問題源流、政策源流和政治源流的匯合。從1978年的十一屆三中全會(huì)到2013年的十八屆三中全會(huì)，在這35年的改革歷程中，每一屆三中全會(huì)都是非常重要的歷史節(jié)點(diǎn)，是構(gòu)建改革框架，做出全面部署的會(huì)議，為“單獨(dú)二胎”的出臺(tái)提供了契合點(diǎn)。

2.政策企業(yè)家與三流耦合

在多源流模型中，三源流的耦合對(duì)于政策議程的重要性是不言而喻的，“如果這三種因素中缺少一種，即如果得不到一個(gè)解決辦法，不能夠發(fā)現(xiàn)問題或問題不太緊迫，或者缺少來自政治源流的支持，那么該主題在決策議程中的位置就會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝。盡管政策之窗可以短暫地敞開一段時(shí)間，但是如果沒有很快實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合的話，那么政策之窗就會(huì)關(guān)閉?！盵10]（230）金登教授認(rèn)為，問題、政策與政治三大源流獨(dú)立流淌，它們的結(jié)合還少不了政策企業(yè)家在政策窗口開啟時(shí)的登場(chǎng)與軟化作用。在“單獨(dú)二胎”政策出臺(tái)的過程中，政策企業(yè)家通過相關(guān)焦點(diǎn)事件喚起公眾與媒體輿論的響應(yīng)，引導(dǎo)媒體和輿論以創(chuàng)造出一種支持和呼吁計(jì)劃生育政策調(diào)整的社會(huì)政治環(huán)境，提升“單獨(dú)二胎”政策方案的可行性和合法性，同時(shí)，軟化強(qiáng)大利益集團(tuán)的阻力和潛在的反對(duì)強(qiáng)度，促使決策高層對(duì)問題的感知，然后使得核心決策者在問題感知與政策行動(dòng)之間構(gòu)建其聯(lián)系。翟振武教授接受《瞭望》新聞周刊記者專訪，呼吁“計(jì)劃生育政策調(diào)整時(shí)候已到”。[19]著名人口經(jīng)濟(jì)學(xué)專家田雪原參加中國網(wǎng)的面對(duì)面訪談節(jié)目。在張藝謀“超生門”事件中，人口學(xué)者，如黃文政和梁建章撰文《張藝謀應(yīng)拒交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)》，呼吁張藝謀拒絕繳納罰款，引發(fā)人們對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是否合理的思考，并抨擊計(jì)劃生育部門為了部門利益拖延放開生育的時(shí)間，需要道歉的是把部門私利凌駕于國家和民族利益之上的計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語和討論

綜合上述分析，“單獨(dú)二胎”政策議程過程基本符合多源流模型的軌跡，是三源流在政策之窗前耦合的結(jié)果，其中社會(huì)背景因素（三大源流變化）、行動(dòng)者因素（政策企業(yè)家的軟化行動(dòng)）對(duì)政策議程設(shè)置的影響在該案例中均得到驗(yàn)證，與多源流模型的內(nèi)在邏輯具有一致性。同時(shí)，多源流模型也為以往“單獨(dú)二胎”未進(jìn)入決策議程提供了一種解釋。在十八屆三中全會(huì)以前，問題源流和政策源流雖得到一定的發(fā)展，但當(dāng)時(shí)的政治源流并沒有發(fā)生顯著變化，十八大及三中全會(huì)以前沒有因素引發(fā)政治源流的變化和政策窗口的打開，即使政策企業(yè)家采取過相關(guān)的軟化行動(dòng)，依然沒有實(shí)現(xiàn)源流的匯合并推動(dòng)“單獨(dú)二胎”進(jìn)入政策議程。十八大以后，問題、政策與政治三大源流相比之前發(fā)展得更為成熟，政策企業(yè)家在十八屆三中全會(huì)召開前提供的政策方案的測(cè)算和可行性驗(yàn)證更為精準(zhǔn)和成熟，促使核心決策者的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政策企業(yè)家與核心決策者在計(jì)劃生育政策調(diào)整取向上的有效鏈接。核心決策者的權(quán)威又加快了原來計(jì)劃平行流動(dòng)的三大源流的匯合，決策議程得以設(shè)立?？梢姡景咐陌l(fā)展與多源流模型的理論分析是一致的。

盡管中國和西方國家在政治體制上存在很多差異，但多源流模型在中國同樣具備適用性，因?yàn)橐环N政體或一個(gè)國家中不可能只有一種議程設(shè)置模式，每一種政體下的議程設(shè)置方式都是多樣化的。[20]中國不斷進(jìn)步的民主化進(jìn)程使得議程設(shè)置過程呈現(xiàn)出越來越大的開放性，吻合了多源流模型的理論前提。但是，中西方政治體制的不同對(duì)政策議程設(shè)置依然有較大影響，作為舶來品的多源流理論無法回避中國情境與本土化問題。

（一）源流的獨(dú)立性問題

多源流理論認(rèn)為，在政策過程中，三條源流是彼此分離的，每條源流都遵循自身的規(guī)律，其發(fā)展變化也與其他源流相獨(dú)立，在出現(xiàn)耦合前相互之間沒有任何的交叉和結(jié)合。本文認(rèn)為，在“單獨(dú)二胎”政策議程過程中，三源流之間是相互依賴的，任何一個(gè)源流的改變都將會(huì)導(dǎo)致或促使其他源流發(fā)生改變，耦合過程的偶然性大大降低，整個(gè)過程的目的性和戰(zhàn)略性更強(qiáng)。一方面可以從源流的緣起發(fā)現(xiàn)，政治源流的發(fā)展變化（包括國民情緒變化和管理權(quán)限調(diào)整）均與計(jì)劃生育政策出現(xiàn)的問題源流發(fā)展息息相關(guān)，計(jì)劃生育政策造成的問題的惡劣性讓政策企業(yè)家感到憂心并進(jìn)行政策調(diào)整方案，促使政府部門尤其是核心決策者感受到政治緊迫性，也促成了管理權(quán)限的調(diào)整。源流之間表現(xiàn)出一定的相關(guān)性也削弱了不同源流的獨(dú)立性。同時(shí)，這也凸顯三大源流呈現(xiàn)出一定的先后順序，與西方國家存在一定的差異性。因此，多源流理論在我國并非像西方國家那樣保持足夠的獨(dú)立性，這也是多源流理論在中國的情境化表現(xiàn)。

（二）源流的重要性問題

與西方政黨選舉制度不同，我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位穩(wěn)定性較高，競(jìng)選利益不是首要考慮，不需要過度逢迎選民的意愿，而可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度做出政治選擇。這就使得問題源流、政治源流中的國民情緒的影響有限，它們?nèi)Q于執(zhí)政黨對(duì)問題源流的判斷，執(zhí)政黨往往會(huì)運(yùn)用自己所掌握的國家權(quán)力和長(zhǎng)期執(zhí)政的優(yōu)勢(shì)，用足夠的時(shí)間和投入去引導(dǎo)和改變這種情緒，在某種程度上弱化了問題源流的重要性及國民情緒在政治源流中的影響。其次，執(zhí)政黨處于長(zhǎng)期執(zhí)政地位，對(duì)政策連貫性的要求相對(duì)較高，不能出現(xiàn)西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉(zhuǎn)變政策風(fēng)向的現(xiàn)象，新政策需要與原有政策有一定的相容性，政策路徑依賴和漸進(jìn)式調(diào)整的特點(diǎn)十分明顯。這就使得政策源流之于政治源流處于天生弱勢(shì)地位。無論政策源流中的方案多么完美，它都是處于“被選擇”的地位，而執(zhí)政黨的執(zhí)政理念對(duì)政府決策具有直接的影響。從這個(gè)意義上來看，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念在影響政策議程的所有變量中處于核心的地位。

（三）政策企業(yè)家身份的雙重性問題

我國的政治體制下部分政策企業(yè)家具有雙重性身份特點(diǎn)，部分政策企業(yè)家既是學(xué)者又是“兩會(huì)代表”，擁有提交議案的權(quán)利，他們能夠同時(shí)活躍于政策源流和政治源流之中，其在不同源流中的活動(dòng)很大程度上起到了協(xié)調(diào)和整合作用，這與西方國家的政策企業(yè)家有著質(zhì)的區(qū)別。這種政治制度的安排有助于政策企業(yè)家從政府中打開政策議程的“政治之窗”，為政策企業(yè)家的活動(dòng)提供了一個(gè)制度性的機(jī)會(huì)。盡管這一具有中國特色的制度性因素在本案例中沒有產(chǎn)生關(guān)鍵性影響，但并不能否認(rèn)這一因素的可能性影響，因?yàn)檎咂髽I(yè)家最早就是利用這一機(jī)會(huì)進(jìn)行軟化活動(dòng)的。這是多源流理論運(yùn)用于中國的本土化特點(diǎn)。

從本案例的整體過程來看，議程設(shè)置無疑需要具備多源流理論所說的條件，“在更多的時(shí)刻，三源流耦合是不完整的：解決之道與問題耦合，但缺少合適的政治氣候；政治源流與政策源流耦合，但缺少解決緊要問題的感受；政治源流和問題源流都要求采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，但缺少值得倡導(dǎo)的可行方案。只有三源流耦合，才能極大地改善機(jī)會(huì)，以將某一主題牢牢固定在決策議程上?！盵18]（149）多源流理論為我們提供了一把打開“單獨(dú)二胎”政策議程“黑匣子”的鑰匙。通過多源流理論對(duì)于“單獨(dú)二胎”政策議程的分析，我們認(rèn)為促進(jìn)政策議程首先應(yīng)該抓住問題源流，確定政策問題，提高政策問題認(rèn)定的技術(shù)基礎(chǔ)，擴(kuò)大政策問題來源。其次豐富政策源流，優(yōu)化決策結(jié)構(gòu)，明確政府決策層的職責(zé)，提供決策需求，參與政策方案的論證，并擴(kuò)大政策制定過程中的公民參與，重視專家學(xué)者的作用。再次是借助政治力量，營(yíng)造有利氛圍，發(fā)揮公共權(quán)威在議程創(chuàng)建中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮國民情緒的正向效應(yīng)；復(fù)次是要把握政策之窗開啟的機(jī)會(huì)，推動(dòng)三源流耦合，同時(shí)高度重視政策企業(yè)家的作用。

多源流理論為“單獨(dú)二胎”的政策議程提供了一種解釋視角。這對(duì)于多源流理論在中國的解釋具有重要意義。但是，本文就還只是一項(xiàng)初步的探索，關(guān)于多源流理論的更多檢驗(yàn)和解釋，還需要更進(jìn)一步的研究與探索。

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Study on Policy Agenda of “The 2nd-child Policy for Only-child Parents”：

Views based on Multiple-streams Theory

Wu Yangxi

Abstract： The 2nd-child policy for only-child parents is the most significant adjustment to the family planning policy in the 21st century. It is also a strategic decision made on national population development. This article analyzed the policy agenda of the 2nd-child policy for only-child parents using the multiple-streams theory. It categorized problem stream， policy stream and political stream， and traced the opening of policy window and coupling of multiple streams to interpret the policy setting process of 2nd-child policy for only-child parent. Most important of all， it summarized the applicability and limitations of multiple-streams theory with regard to Chinas policy agenda.

Keywords： The 2nd-child policy for only-child parents； Policy agenda； Multiple-streams theory

責(zé)任編輯：宋 奇