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        多源流視角下規(guī)范監(jiān)管專車業(yè)務(wù)的原因分析

        2015-11-27 01:38:03郭人初
        中國(guó)經(jīng)貿(mào) 2015年20期
        關(guān)鍵詞:多源流理論政策分析

        郭人初

        【摘 要】本文運(yùn)用約翰·W·金登的多源流分析模型,對(duì)近年來(lái)興起的專車業(yè)務(wù)的問(wèn)題流、政策流、政治流進(jìn)行了全面分析,得出結(jié)論規(guī)范專車的政策的開啟是問(wèn)題流、政策流、政治流共同作用的結(jié)果。

        【關(guān)鍵詞】專車業(yè)務(wù);多源流理論;政策分析

        一、問(wèn)題提出(或問(wèn)題由來(lái))

        近兩年來(lái),滴滴打車、一號(hào)專車、易到用車等互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)打車軟件的大肆興起引發(fā)了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。據(jù)市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示,截至2014年9月,中國(guó)打車APP 累計(jì)賬戶規(guī)模達(dá)1.54億。據(jù)滴滴打車官方數(shù)據(jù)顯示,滴滴專車業(yè)務(wù)目前已覆蓋北京、上海、廣州、深圳等16個(gè)大型城市,日訂單已突破15萬(wàn)單。2015年2月,滴滴打車和快的打車宣布合并,合并后估值或?qū)⑦_(dá)到60億美元,也是最快進(jìn)人中國(guó)前十位的互聯(lián)網(wǎng)公司。

        然而,在各種手機(jī)應(yīng)用軟件在擁有上億手機(jī)用戶的同時(shí),也存在著一定的弊端。首先是對(duì)傳統(tǒng)的出租車業(yè)務(wù)形成了市場(chǎng)擠壓。其次是無(wú)營(yíng)運(yùn)證的私家車進(jìn)入市場(chǎng),擾亂了正常出租運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)秩序。并且,打車軟件的興起一定程度上造成了正常打車?yán)щy、拒載等行為。更重要的是,大量私家車執(zhí)行專車任務(wù)對(duì)乘客的安全存在一定隱患。因此,各地方政府出臺(tái)了一系列相應(yīng)政策致力于監(jiān)管、規(guī)范專車行為。2013年4月,武漢市交通局客管處通過(guò)其官方網(wǎng)站發(fā)布《緊急通知》,要求各出租車企業(yè)對(duì)使用加價(jià)打車軟件的駕駛員進(jìn)行監(jiān)管,督促他們嚴(yán)格執(zhí)行物價(jià)部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同年5月,南京、深圳、北京、上海等城市先后發(fā)表聲明,表示要規(guī)范打車軟件,杜絕加價(jià)服務(wù)行為。

        二、分析框架或理論模型

        多源流分析框架是由美國(guó)著名的公共政策學(xué)家約翰·W·金登建立的。多源流分析理論把政策過(guò)程看成是由決策者和過(guò)程的三個(gè)源流組成的,即問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。這三個(gè)源流之間彼此獨(dú)立發(fā)生,發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流,直到在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上的偶然性事件發(fā)生,它們匯合到一起,公共問(wèn)題就會(huì)被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)也許是一個(gè)焦點(diǎn)事件,或者是政治領(lǐng)袖對(duì)某個(gè)問(wèn)題的關(guān)注,也或者是新聞媒體的連續(xù)報(bào)道,這些都有可能將某個(gè)日常問(wèn)題觸發(fā)成一個(gè)政策問(wèn)題,也可以稱之為“政策之窗”。

        三、分析與論證

        1.問(wèn)題流分析

        問(wèn)題源流圍繞引起決策者關(guān)注的問(wèn)題而進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程。什么問(wèn)題會(huì)被決策者關(guān)注,問(wèn)題是如何被政府官員認(rèn)知的,以及客觀條件是如何被定義為問(wèn)題的。

        隨著手機(jī)打車軟件的應(yīng)用,大量無(wú)營(yíng)運(yùn)證的私家車進(jìn)入市場(chǎng),擾亂了正常出租運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)秩序。由于市場(chǎng)的供不應(yīng)求,盡管易到、滴滴、快的等互聯(lián)網(wǎng)專車公司在對(duì)外解釋運(yùn)營(yíng)模式時(shí),都給出以互聯(lián)網(wǎng)公司作為信息服務(wù)平臺(tái),汽車租賃公司提供車輛,第三方勞務(wù)派遣公司提供駕駛員的“三方合作模式”,但大量私家車仍然混跡于各大專車平臺(tái)之中。然而,私家車并不具有運(yùn)營(yíng)資格。依照《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,未取得運(yùn)營(yíng)資格卻擅自從事非法運(yùn)營(yíng)的車輛,與黑車的性質(zhì)無(wú)差,是應(yīng)當(dāng)被取締的。這也就表明了采用私家車的專車平臺(tái)并沒(méi)有法律的保護(hù)傘。交通部部長(zhǎng)楊傳堂在2015年兩會(huì)期間曾表示,永遠(yuǎn)不允許私家車當(dāng)專車。隨著專車軟件的深入人心,如何規(guī)范專車準(zhǔn)入及運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題源流正在日趨成熟。

        2.政策流分析

        政策源流主要是關(guān)注于備選方案或政策建議。問(wèn)題引起重視后還需要能吸引人的備選方案和政策建議,但這些不是一次性就能完成的,而是一個(gè)不斷提出方案、討論、修改,再提出的反復(fù)過(guò)程。政府官員、專家學(xué)者就問(wèn)題的解決方案提出自己的主張,希望自己的政策得到重視。在這個(gè)過(guò)程中,有些政策建議能夠得到采納,有些卻會(huì)被拋棄。

        工信部電信研究院專家何霞表示,姑且不論交通部門的現(xiàn)有法規(guī)是否適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)化的市場(chǎng)現(xiàn)狀,在新法規(guī)出臺(tái)之前,相關(guān)管理部門必定是按照已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。目前,移動(dòng)出行領(lǐng)域尚存諸多問(wèn)題,而專車服務(wù)遭“棒殺”,私家車進(jìn)入專車平臺(tái)只是導(dǎo)火索,其背后涉及的汽車、租車管理制度才是最本質(zhì)的問(wèn)題。在新技術(shù)和新應(yīng)用普及的當(dāng)下,不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的法規(guī)是需要調(diào)整和改革的。

        包括新華社、人民日?qǐng)?bào)等在內(nèi)的官方媒體表示希望把專車服務(wù)納入到法治的軌道上來(lái)。有專家建議,對(duì)于專車行業(yè),監(jiān)管部門可以接入互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)信息后臺(tái),這樣便于車輛信息審核,從源頭上杜絕不法車輛的加入。

        交通運(yùn)輸部于2014年11月27日、2015年1月8日兩度表明態(tài)度,對(duì)專車服務(wù)將堅(jiān)持“以人為本、鼓勵(lì)創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”的原則,鼓勵(lì)和包容市場(chǎng)創(chuàng)新。交通部新聞發(fā)言人表示,“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車服務(wù)對(duì)于滿足市場(chǎng)高品質(zhì)、多樣化、差異性需求,推動(dòng)市場(chǎng)資源配置,緩解出行難等問(wèn)題,具有一定的積極作用?!闭Π选昂?jiǎn)政放權(quán)”激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的承諾落實(shí)到實(shí)處,順應(yīng)技術(shù)革命和生產(chǎn)力的發(fā)展方向,充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用,鼓勵(lì)創(chuàng)新,而不是為了保護(hù)暫時(shí)的局部利益而對(duì)“專車服務(wù)”圍追堵截。政府應(yīng)調(diào)整自己的管理形式與新的商業(yè)模式的相適應(yīng)。專車的風(fēng)靡,或可成為撬動(dòng)傳統(tǒng)出租車管理體系改革的杠桿,倒逼傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革,激活行業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)有序方向發(fā)展。

        3.政治源流分析

        政治源流涉及政治因素對(duì)問(wèn)題解決方案的影響過(guò)程。它包括國(guó)民情緒、公眾輿論、利益集團(tuán)、政府更迭等方面的考慮。適合國(guó)民情緒、順應(yīng)公共輿論、符合政府一貫主張的潛在議程項(xiàng)目更容易被推上議程的顯著位置。

        現(xiàn)階段專車業(yè)務(wù)的興起對(duì)出租車行業(yè)有一定沖擊。專車業(yè)務(wù)事實(shí)上搶走了出租車較多市場(chǎng)份額導(dǎo)致出租車的客流量下降,司機(jī)心生不滿,誘發(fā)了各地罷運(yùn)事件,如2015年元旦沈陽(yáng)數(shù)千臺(tái)出租車集體罷運(yùn)、1月8日南京出租車停運(yùn)事件等,不僅影響公眾出行,還造成社會(huì)不穩(wěn)定。出租車司機(jī)要求政府嚴(yán)厲打擊運(yùn)用打車軟件爭(zhēng)奪業(yè)務(wù)的“專車”,以保證出租車市場(chǎng)的市場(chǎng)份額。

        對(duì)于廣大民眾的切身利益來(lái)說(shuō),出行的安全保障不可或缺。專車公司對(duì)車源的控制并不嚴(yán)格,租賃公司的車與私家車所提供的保險(xiǎn)和承擔(dān)的法律責(zé)任各不相同。依照我國(guó)法律的規(guī)定,專車無(wú)資格購(gòu)買客運(yùn)保險(xiǎn)。如若私家車參與專車運(yùn)營(yíng)發(fā)生交通意外時(shí),即便是購(gòu)買了乘客附加險(xiǎn),經(jīng)查實(shí),如果是以營(yíng)運(yùn)為目的,那么乘客所遭遇的傷亡,保險(xiǎn)公司也有權(quán)拒賠,最后只能向肇事方和租賃公司進(jìn)行索賠。因此,不規(guī)范的專車行為在很大程度上并不能給予消費(fèi)者安全上的絕對(duì)保障。因此推動(dòng)規(guī)范專車行為的政策出臺(tái)勢(shì)在必行。

        4.政策之窗的開啟

        “政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì),或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?!碑?dāng)問(wèn)題流、政策流、政治流匯合到一起,政策之窗就打開了。一般而言,政策之窗并不經(jīng)常打開,并且打開的時(shí)間不長(zhǎng),只有獲得了較好機(jī)會(huì)并及時(shí)抓住機(jī)會(huì)的問(wèn)題才能最終進(jìn)入議程。

        打車專車軟件風(fēng)靡的情況下,根據(jù)我國(guó)情況,中央或上級(jí)政府部門對(duì)問(wèn)題的批示和關(guān)注程度往往對(duì)政策之窗的打開與否有重要影響。被稱為專車新規(guī)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》即將公布,其中國(guó)家將對(duì)各種專車平臺(tái)的資質(zhì)、服務(wù)器、支付協(xié)議等做出詳細(xì)規(guī)定,并且在專車行為上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范,將專車納入合理管控范圍。此《辦法》的出臺(tái),將專車、快車列入出租汽車管理法規(guī)框架體系內(nèi),會(huì)使得提供“專車”的平臺(tái)企業(yè)、車輛和駕駛員都需要申請(qǐng)準(zhǔn)入許可并且會(huì)鼓勵(lì)并規(guī)范出租汽車和汽車租賃服務(wù)模式創(chuàng)新,杜絕侵害乘客利益和影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的非法營(yíng)運(yùn),營(yíng)造開放、公平、有序的市場(chǎng)環(huán)境。各類專車軟件公司應(yīng)當(dāng)遵循運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)則,承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任,禁止私家車接入平臺(tái)參與經(jīng)營(yíng),讓使用專車服務(wù)的乘客更加安心、放心出行。

        四、結(jié)論

        通過(guò)運(yùn)用“多源流”理論框架對(duì)專車規(guī)范的分析能夠看出問(wèn)題流、政策流和政治流在公共政策形成過(guò)程中的重要作用,而最終專車規(guī)范政策的出臺(tái)最終突破是問(wèn)題源流、政策源流和政治源流多個(gè)源流匯合于政策之窗的結(jié)果。金登的多源流理論較合理地解釋了我國(guó)政策議程設(shè)置實(shí)踐中的問(wèn)題,對(duì)公共政策制訂的科學(xué)化有積極的借鑒意義。

        參考文獻(xiàn):

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        [3] 蘭秋蓬.多源流視角下校車制度形成的原因分析.北方經(jīng)濟(jì)》,2012年第4期

        [4] 鄭梅云.Uber遭罰專車市場(chǎng)再起波瀾新業(yè)態(tài)亟待政策護(hù)航.通信信息報(bào),2015年5月6日第A03 版endprint

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