李金錦

【摘要】結(jié)合西方“多源流”理論模型，采用案例分析法，基于對(duì)L市的12家小微企業(yè)的實(shí)證研究，析取政策調(diào)適過(guò)程中的關(guān)鍵溪流、發(fā)現(xiàn)最終的政策窗口，建立政策調(diào)適過(guò)程的流程模型。通過(guò)探討小微企業(yè)“未批先建”處理政策調(diào)適中的問(wèn)題流、政策流、政治流的演變過(guò)程，在焦點(diǎn)事件出現(xiàn)、決策模式優(yōu)化、政府覺(jué)察機(jī)制等方面為政策議程提供可借鑒的方案。

【關(guān)鍵詞】小微企業(yè)；多源流理論；實(shí)證研究

近5年來(lái)，小微企業(yè)的各類(lèi)扶持優(yōu)惠政策也在各地逐漸推行開(kāi)來(lái)。L市地處長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈結(jié)合點(diǎn)，是北方重要的小商品城與物流之都，小微企業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。但是，L市的小微企業(yè)的發(fā)展也存在著問(wèn)題，相當(dāng)數(shù)量的小微企業(yè)由于無(wú)用地指標(biāo)、無(wú)合法手續(xù)等原因，未經(jīng)批準(zhǔn)先行建設(shè)違章廠房。對(duì)此，政府多次下達(dá)書(shū)面文件通知企業(yè)限期拆除，要求逾期不履行的予以強(qiáng)制拆除。政策一出，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，政策的走向牽動(dòng)著多方主體的心弦。

以L市12家小微企業(yè)為分析主體，以政策利益相關(guān)者為研究對(duì)象，以美國(guó)著名公共政策學(xué)家金登的“多源流”理論為分析框架，探討小微企業(yè)“未批先建”處理政策實(shí)施及轉(zhuǎn)變過(guò)程，闡明地方政府的政策選擇路徑。約翰·金登的多源流理論在諸多后現(xiàn)代政策分析框架中具有代表性，他修正了垃圾桶模型，提出了“問(wèn)題源流、政策源流和政治源流”三大源流，直觀揭示偶然性事件開(kāi)啟政策之窗的可能。

一、三流演變：小微企業(yè)“未批先建”處理政策的多源流分析

（一）問(wèn)題源流

在社會(huì)環(huán)境中， 各種社會(huì)問(wèn)題形成一條問(wèn)題溪流。問(wèn)題在四處漂流， 然而并不是所有的問(wèn)題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程。那么問(wèn)題溪流的具體表現(xiàn)、對(duì)政策議程的影響就顯得尤為重要。

1、小微企業(yè)：難以獲得土地使用權(quán)以致“無(wú)地可用”

自小微企業(yè)“未拆先建”處理政策出臺(tái)后，市政府提出了“打好L市整治違法建筑攻堅(jiān)戰(zhàn)”的口號(hào)，“一違章建筑在執(zhí)法部門(mén)"監(jiān)督"下拔地而起”、“ L市城管規(guī)劃大隊(duì)多措查處違建行為”、“強(qiáng)化治理違法占地行為，拆除市區(qū)兩處違章建筑”等相關(guān)通訊消息也頻見(jiàn)報(bào)端。這12家小微企業(yè)也接到了限期拆除的通知。

據(jù)了解，這12家小微企業(yè)主要涉及五金建材、化工紡織、機(jī)械制造等領(lǐng)域，創(chuàng)辦時(shí)間在2-8年之間，平均占地面積都在900m2左右，經(jīng)營(yíng)模式均為家庭經(jīng)營(yíng)，是家庭的主要甚至是唯一生活來(lái)源。但是，12家企業(yè)始終未能獲得土地使用權(quán)，屬于名副其實(shí)的“黑戶(hù)”。政府部門(mén)以“L市的土地資源相當(dāng)緊張，小微企業(yè)的數(shù)量非?？捎^”為由，遲遲未能對(duì)這些小微企業(yè)的用地申請(qǐng)作出批復(fù)。故小微企業(yè)主們選擇“先上車(chē)，后補(bǔ)票”的方式搭建違章建筑（廠房）。期間，城市綜合管理執(zhí)法局的執(zhí)法隊(duì)員多次到場(chǎng)勸阻，未能起到作用。

2、政府部門(mén)：失業(yè)率的指標(biāo)變化或會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行

根據(jù)市政府發(fā)布的2015年L市企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示，L市小企業(yè)數(shù)量在全省排名第三，僅生產(chǎn)制造類(lèi)企業(yè)就有60911家。政府部門(mén)工作人員表示，小微企業(yè)是L市的吸納就業(yè)的重要力量，打擊違章建筑必然會(huì)導(dǎo)致部分小微企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)甚至是使其破產(chǎn)倒閉，由此帶來(lái)的失業(yè)率的上升可能會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

3、焦點(diǎn)事件：因污染問(wèn)題“集體散步”抗議有關(guān)部門(mén)不作為

正如約翰·金登所言：“問(wèn)題通常不是因這些指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動(dòng)力來(lái)引起政府內(nèi)部及其周?chē)藗兊年P(guān)注。” 2016年1月5日，周邊村民共20余人到L市H區(qū)城市綜合管理執(zhí)法局集體舉報(bào)這12家小微企業(yè)的違章建筑問(wèn)題，抗議政府部門(mén)的不作為，要求政府盡快強(qiáng)制拆除12家企業(yè)。據(jù)村民們描述，自從小微企業(yè)落戶(hù)以后，白天施工隊(duì)的車(chē)輛將村里本就不寬的路堵得水泄不通，噪音污染、水污染更是給村民生活帶來(lái)了許多煩惱，不少村民多次向城市管理部門(mén)舉報(bào)，雖有政府工作人員勸阻，但問(wèn)題并未得到解決。

因此，小微企業(yè)的數(shù)量之眾、失業(yè)率指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的爆發(fā)都要求政府重新審視政策內(nèi)容和實(shí)施細(xì)節(jié)，政府與企業(yè)均需要更合適的政策紓解事實(shí)矛盾，規(guī)劃解決方案。關(guān)與不關(guān)，拆與不拆的政府選擇都將直接影響著問(wèn)題源流的走向。

（二）政策源流

約翰·金登認(rèn)為，“如果一個(gè)問(wèn)題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會(huì)顯著增加。”在訪談中，L市國(guó)土資源局部門(mén)認(rèn)為，鼓勵(lì)小微企業(yè)入駐當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)。然而，小微企業(yè)主們認(rèn)為工業(yè)園入駐成本過(guò)高，難以負(fù)擔(dān)。對(duì)此，L市相關(guān)體制內(nèi)政策研究機(jī)構(gòu)的有關(guān)研究人員深入L市各地開(kāi)展廣泛實(shí)地調(diào)研，走訪小微企業(yè)了解其利益訴求，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，同時(shí)在網(wǎng)上公開(kāi)向市民征集建議方案，有研究人員提出了“學(xué)習(xí)其他城市建設(shè)創(chuàng)業(yè)型工業(yè)園，實(shí)施用地租金優(yōu)惠政策，吸引小企業(yè)入駐”的觀點(diǎn)。當(dāng)問(wèn)題被識(shí)別并得到社會(huì)中一部分人的關(guān)注時(shí)，圍繞這個(gè)問(wèn)題的解決就會(huì)產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。

（三）政治源流

“多源流”理論認(rèn)為三種政治源流應(yīng)具有足夠的相對(duì)獨(dú)立性，而基于中國(guó)國(guó)情，“多源流”理論的中國(guó)適用性與西方國(guó)家存在一定的差別，即認(rèn)為各源流間的耦合會(huì)受到相互的干涉和作用。政治源流內(nèi)包括了國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等因素，這些因素反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的狀況。因此，議題中政治源流受到了問(wèn)題源流和政策源流的影響，問(wèn)題持續(xù)升級(jí)，主要體現(xiàn)為公眾輿論中的多種聲音、利益集團(tuán)間的持續(xù)博弈和對(duì)政府轉(zhuǎn)型的期待。

1、公眾輿論的不同分支

當(dāng)?shù)赝韴?bào)記者深入調(diào)查，發(fā)表了《生存現(xiàn)狀調(diào)查：小微企業(yè)艱難突圍》的新聞專(zhuān)題報(bào)道，在公眾中引起廣泛討論。公眾輿論主要分為三個(gè)立場(chǎng)：A類(lèi)市民認(rèn)為違章建筑理應(yīng)拆除，不允許存在政策變通；B類(lèi)市民認(rèn)為違章建筑是小微企業(yè)的無(wú)奈之舉，政府應(yīng)予以政策傾斜促進(jìn)其良性發(fā)展；C類(lèi)市民認(rèn)為，政府應(yīng)該通過(guò)分類(lèi)處理、限期拆除、分批安置的方式逐步解決問(wèn)題。C類(lèi)市民的觀點(diǎn)傾向于漸進(jìn)主義的決策方式，即認(rèn)為，現(xiàn)存的政策利益分配模式雖然不能墨守成規(guī)、一成不變，但也不能以激進(jìn)的、直接的方式解決政策問(wèn)題，政府可以通過(guò)對(duì)過(guò)去政策的邊際性、局部性的調(diào)適實(shí)現(xiàn)政策的延續(xù)，并使各方利益逐步達(dá)到滿意狀態(tài)或者納什均衡狀態(tài)。

事實(shí)證明，隨著媒體邊界的擴(kuò)張和新媒體的快速成長(zhǎng)，媒體在公共政策的演變過(guò)程表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)大的能量。一個(gè)在“問(wèn)題源流”中原本微弱的聲音，可以借助媒體的力量以非線性的增長(zhǎng)速度快速擴(kuò)散，成為熱點(diǎn)問(wèn)題。公眾個(gè)體的力量雖然是有限的，但公眾社會(huì)所形成的合力是難以估量的。C類(lèi)市民的意見(jiàn)對(duì)于政策最終的走向起到了重要影響作用，也再一次證明了公民在政策過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用。

2、利益集團(tuán)間的事實(shí)爭(zhēng)執(zhí)

以政府執(zhí)法部門(mén)和小微企業(yè)為代表的利益集團(tuán)間關(guān)于“違章建筑拆除后是否應(yīng)該有相應(yīng)安置措施”等問(wèn)題的爭(zhēng)論，從始至終都影響著小微企業(yè)“未拆先建”處理政策備選方案的選擇。有利益中間人存在擔(dān)憂，認(rèn)為直接拆除小微企業(yè)違章建筑將造成一定數(shù)量的務(wù)工人員失業(yè)，且L市小微企業(yè)數(shù)量之眾，直接拆除會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定；也有利益相關(guān)者認(rèn)為，拆除后給予后續(xù)補(bǔ)償會(huì)給政府財(cái)政和用地指標(biāo)造成壓力，更將有失法律面前的社會(huì)公平。從理論角度分析，政策制定主體既要綜合考慮評(píng)估利益集團(tuán)的利益訴求，也要將社會(huì)公眾的政策建議納入政策討論的范疇，避免使用政策的內(nèi)在創(chuàng)始模型，通過(guò)民主的社會(huì)運(yùn)用，推動(dòng)政策問(wèn)題的解決。

3、服務(wù)型政府的逐步建立

中央政府提出建立服務(wù)型政府從宏觀層面推動(dòng)著政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，為議題的漸進(jìn)性改革減少了阻力，使議題有機(jī)會(huì)跨出關(guān)鍵性的一步。當(dāng)前，議題體現(xiàn)著小微企業(yè)對(duì)工業(yè)用地指標(biāo)和政府優(yōu)惠政策的強(qiáng)烈訴求，而地方政府亟需招商引資，占用大量工業(yè)用地指標(biāo)，小微企業(yè)無(wú)地可用，僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)已難以解決“無(wú)地可用”的困局，此時(shí)更需發(fā)揮服務(wù)型政府的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政策不盡完善之處加以修正，助力小微企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)小微企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。

二、三流匯合的實(shí)現(xiàn)路徑：政策之窗開(kāi)啟

2016年初，環(huán)保部的調(diào)查人員對(duì)L市的部分企業(yè)進(jìn)行了明察暗訪，調(diào)查人員共調(diào)查了L市的15家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)有13家企業(yè)存在未批先建、偷排漏排等環(huán)境違法行為，因此環(huán)保部相關(guān)工作人員對(duì)L市主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并提出整改要求，包括嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，所有新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，必須全部進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，按時(shí)將約談要求的落實(shí)情況報(bào)環(huán)境保護(hù)部等。各大媒體對(duì)約談起因、過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行了詳細(xì)的跟蹤和報(bào)道，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響。

在此之前，小微企業(yè)未批先建、污染環(huán)境的處置辦法已得到研究機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)媒體和當(dāng)?shù)毓姷膹V泛關(guān)注，引起了強(qiáng)烈的反響。盡管每一支問(wèn)題源流都有開(kāi)啟政策窗口的可能，但相比此次L市市長(zhǎng)被約談的事件，原來(lái)的三流演變過(guò)程并沒(méi)有形成全國(guó)性的焦點(diǎn)事件，也并不具備此次“約談事件”的觸發(fā)功能。

三、政策議程的最終確立

L市政府接受約談后，決心大力整改企業(yè)污染問(wèn)題，同時(shí)將中小企業(yè)的“未批先建”的政策問(wèn)題納入政策議程。經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)查和論證，L市市政府對(duì)“未批先建”的中小企業(yè)的處理政策作出調(diào)整，采取分類(lèi)處理的原則，對(duì)于尚未建設(shè)的小微企業(yè)必須依法獲得用地指標(biāo)、取得審批手續(xù)；對(duì)于已經(jīng)違建的小微企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行限期拆除，并給予相應(yīng)的用地指導(dǎo)，以?xún)?yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐創(chuàng)業(yè)型工業(yè)園區(qū)。

2016年4月，L市啟動(dòng)首批創(chuàng)業(yè)孵化基地的建設(shè)，吸引小微企業(yè)入駐，促進(jìn)土地的集約化和合理化使用，投入2.6億元建設(shè)給排水、電力、通訊、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，出臺(tái)小微企業(yè)的稅收減免緩政策，實(shí)行“三年兩減半”，對(duì)行政性收費(fèi)統(tǒng)一按最低標(biāo)準(zhǔn)的三分之一收取。后續(xù)工業(yè)園建設(shè)也將保持相同的政策傾向。

約翰·金登認(rèn)為，備選方案和政策建議的產(chǎn)生過(guò)程類(lèi)似于一種生物自然選擇的過(guò)程。正如生命誕生之前分子在生物學(xué)家所謂的“原湯”中四處漂浮一樣，思想也在四處漂浮。但是如同在一個(gè)自然選擇系統(tǒng)中的情況一樣，只有那些符合某些標(biāo)準(zhǔn)的思想才會(huì)堅(jiān)持下來(lái)。因此，政策議程的確立在一定程度上而言，也是對(duì)某種政策建議和備選方案的確認(rèn)和支持，體現(xiàn)了三大源流對(duì)最終政策變動(dòng)的直接影響。

四、小結(jié)

L市小微企業(yè)“未批先建”處理政策的調(diào)整，既是政府治理模式的轉(zhuǎn)變，也是公民意識(shí)的覺(jué)醒。三流演變過(guò)程的長(zhǎng)期發(fā)酵，使問(wèn)題明朗而嚴(yán)重；利益群體間持續(xù)不斷地博弈，使利益訴求漸趨理性；研究人員的深入調(diào)查，使政策改革得到理論支持；大眾傳媒的跟蹤報(bào)道、市人大代表的相關(guān)議案、L市民主開(kāi)放的覺(jué)察機(jī)制為政策改革創(chuàng)造了可能。政策窗口的最終打開(kāi)，使公共政策問(wèn)題最終進(jìn)入了政府政策議程，體現(xiàn)著傳統(tǒng)的“內(nèi)在創(chuàng)始模型”向“外在創(chuàng)始模型”的政策確立模式的轉(zhuǎn)變，反映著地方政府由“堵”“疏”結(jié)合的觀念變化，再次論證了公民社會(huì)、大眾傳媒、地方政府對(duì)于政策議程設(shè)置的重要作用。

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