摘 要：目前我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期，跑步進(jìn)入老齡化社會，“延遲退休”成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)話題，“延遲退休政策”成為人們廣泛辯論的議題。運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，從問題流、政策流和政治流三方面分析我國漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立過程，并進(jìn)一步探討“政策之窗”的開啟。

關(guān)鍵詞：多源流理論;政策辯論議題;漸進(jìn)式延遲退休

中圖分類號：C912 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2014）36-0009-02

延遲退休即延遲退休年齡，指國家結(jié)合國外有些國家在討論或者已經(jīng)決定要提高退休的年齡來綜合考慮中國人口結(jié)構(gòu)變化的情況、就業(yè)的情況而逐步提高退休年齡或延遲退休的制度。隨著中國步入老齡化社會進(jìn)程加快，圍繞延遲退休這一話題的爭論從未停止。2008年11月，人保部社會保障研究所負(fù)責(zé)人就稱，有關(guān)部門正在醞釀等待條件成熟時延長退休年齡，有可能女職工從2010年開始，男職工從2015年開始，采取“小步漸進(jìn)”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65歲。2010年9月，關(guān)于“是否應(yīng)該推遲退休年齡”的話題再度引發(fā)熱議。起因是在《中國的人力資源狀況》白皮書的發(fā)布會上，人保部副部長王曉初表示，有專家指出，到2035年中國將面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。2013年6月，由于就業(yè)壓力等多重原因，人社部已經(jīng)擱置延遲退休的思路，僅僅從研究著手，進(jìn)行學(xué)術(shù)探討。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。明確了頂層設(shè)計中，延遲退休政策漸進(jìn)漸行，這是中央首次提出“漸進(jìn)式延遲退休”。2013年11月20日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民表示，延長退休年齡是大勢所趨但將采用“漸進(jìn)式”。2014年3月9日，人力資源和社會保障部部長尹蔚民表示，人社部會在2020年前，將延長退休年齡的方案推出來，此方案是漸進(jìn)式的退休年齡辦法。

一、多源流理論

美國著名公共政策學(xué)家約翰·金登在借鑒科恩、馬奇、奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上建立了多源流理論，該理論最早出現(xiàn)于1984年金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中。多源流理論認(rèn)為政策議程設(shè)置過程涉及三套參數(shù)，即問題流、政策流和政治流?！皢栴}流”是作為公共問題需要政府采取行動并通過政府努力加以解決的問題的概念?！罢吡鳌笔怯蓡栴}專家、問題分析人士以及解決措施構(gòu)成。“政治流”是由諸如國民情緒的轉(zhuǎn)變、管理或法制的變遷以及利益集團(tuán)的施壓活動等因素組成的。以上三種“流”沿著不同的路徑相交了，不同的問題流、政策流和政治流在特定的時間匯合了，問題與解決辦法以及適當(dāng)?shù)恼螇毫R聚在一起，在那個點(diǎn)上議案進(jìn)入正式議程，公共政策程序啟動了。

二、漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立的多源流分析

2013年人民網(wǎng)聯(lián)合清研咨詢、優(yōu)數(shù)咨詢所做的一項問卷調(diào)查顯示，近七成受訪者反對延遲退休。下面運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，從問題流、政策流和政治流三方面對我國漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立過程進(jìn)行分析。

（一）問題提出

問題流是界定社會問題如何成為政府付諸行動的公共問題，最終進(jìn)入政府政策議程，是對公共問題的定義。延遲退休一直是人們普遍關(guān)注的社會問題，2008年開始引起了政府的重視成為公共問題，2013年進(jìn)入政府政策議程，明確提出“漸進(jìn)式延遲退休政策”，其原因主要有四點(diǎn)：一是由于計劃生育“少生、優(yōu)生”政策的有效實(shí)施，我國勞動力供求關(guān)系正在發(fā)生新的變化，勞動力供給總量已經(jīng)越過了頂峰開始逐年減少，20年后出現(xiàn)勞動力供給不足將是難以避免的。二是我國人均預(yù)期壽命和受教育年限持續(xù)延長，決定了人生工作周期也需要做出相應(yīng)調(diào)整。發(fā)達(dá)國家關(guān)于退休年齡的設(shè)置普遍高于我國，這表示我國退休年齡還是有一定增長空間的。因此，延遲退休年齡是符合群眾具體需求的。三是必須促進(jìn)性別平等。現(xiàn)在女性退休年齡大幅度低于男性，直接影響到其經(jīng)濟(jì)利益與福利待遇。因此，延遲女性退休年齡是符合社會發(fā)展需求的。四是必須維護(hù)養(yǎng)老保障制度負(fù)擔(dān)的公平，即在人口老齡化的進(jìn)程中，需要微調(diào)退休年齡，以避免下一代人負(fù)擔(dān)過重，這是制度公平與可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）政策辯論產(chǎn)生與討論

漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題提出后，受到社會各界的廣泛關(guān)注，公共媒體、專家和官員提供了多方面的政策意見。政策流包括公共媒體的意見與建言、專家們的意見和主張等因素。

1.媒體建言：符合國情，應(yīng)細(xì)化操作。漸進(jìn)式延遲退休政策經(jīng)過電視、報紙與網(wǎng)絡(luò)的公共媒體的廣泛報道，迅速成為議論的焦點(diǎn)。公共媒體的報道認(rèn)為，根據(jù)我國老齡化快速推進(jìn)、養(yǎng)老金缺口逐步擴(kuò)大、人均壽命提高、健康狀況改善以及勞動力紅利逐漸消失等現(xiàn)實(shí)狀況，將延遲退休擺上改革日程是完全必要的，并且采取“漸進(jìn)式”的做法是符合國情的。

2.專家意見：每年多幾個月，逐步累積。北京大學(xué)鄭偉副教授提出的建議是，從2015年開始，每年的退休年齡提高一個季度，每四年提高一歲，如此積累，直至男女實(shí)際退休年齡可以達(dá)到六十歲。照此方案，大約20年后，延遲退休對彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，維護(hù)養(yǎng)老金收支平衡，會起到一定效果。

（三）政策辯論政治因素變化

我國漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題離不開黨和公眾的廣泛交流與討論。政治流包括執(zhí)政黨的關(guān)注、官員的建議、國民情緒等因素，這些因素反映了政治權(quán)利的分配與政治利益的博弈，最終導(dǎo)致政策辯論政治因素的變化。

1.執(zhí)政黨：重視與關(guān)注。我國執(zhí)政黨從新中國成立后就一直重視人們的退休問題。從1951年的《中華人民共和國勞動保險暫行條例》，1953年的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，1958年的《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》到1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老、弱、病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，再到2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出的“漸進(jìn)式延遲退休政策”，這說明我國執(zhí)政黨對我國退休問題的重視與關(guān)注。

2.官員建議：設(shè)幾年“緩沖期”。人力社保部社會保障研究所所長金維剛認(rèn)為，漸進(jìn)式延遲退休是指將來制定有關(guān)延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。假如退休年齡延長一歲需要經(jīng)過兩年時間，那么在政策實(shí)施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲，以此類推。此外，在將來有關(guān)延遲退休的政策制定并公布之后，還將設(shè)定幾年的“緩沖期”，即經(jīng)過幾年的準(zhǔn)備才會正式實(shí)施。因此，漸進(jìn)式延遲退休就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調(diào)整對社會和有關(guān)人員所帶來的影響，這是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。

3.國民情緒：反對心態(tài)。不少人認(rèn)為，自己辛苦工作幾十年，熬到退休，如果政府突然把退休年齡提高5歲，就是要自己多干五年活，五年后還拿一樣的養(yǎng)老金，“那時錢都貶值了”。還有很多在企業(yè)工作的人擔(dān)心，現(xiàn)在企業(yè)里年輕人都用不完，自己老了，退不了休，又被待崗，將陷入既沒工資又沒養(yǎng)老金的窘境。

三、三流匯合與“政策之窗”開啟：政策辯論時機(jī)與政策成型

（一）觸發(fā)機(jī)制

拉雷·格斯頓認(rèn)為，觸發(fā)機(jī)制是指一個重要的事件，該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件。政策觸發(fā)機(jī)制是政策產(chǎn)生的導(dǎo)火索，它是政策問題的感知和政策行動要求之間的聯(lián)合點(diǎn)。這種聯(lián)合點(diǎn)具體是指一個時刻、一個時機(jī)。漸進(jìn)式延遲退休政策成型需要政策辯論時機(jī)，也就是在一個關(guān)鍵點(diǎn)上，三流匯合在一起，辯論議題就會被提上政府政策議程。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。也正是由于執(zhí)政黨、公共媒體、政府官員、國民情緒、公共輿論和利益集團(tuán)等各種因素在這一特定時刻把問題流、政策流和政治流匯合于這一關(guān)鍵時間點(diǎn)，觸發(fā)了漸進(jìn)式延遲退休政策的成型。

（二）政策出臺

政策出臺即意味著“政策之窗”的開啟，也就是問題流、政治流和政策流在同一時間三流匯合打開政策窗口。為什么我國的漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題，在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)使得三流匯合后，“政策之窗”仍然無法開啟，政策不能出臺。究其原因，主要是由于我國特殊的國情所決定的。首先，我國是一個典型的低出生率、低死亡率和低自然增長率的“三低”型人口結(jié)構(gòu)的國家，雖然進(jìn)入了老齡化社會但在人口壓力下不適合實(shí)行延遲退休政策。其次，社會養(yǎng)老保險基金缺口問題造成個人賬戶空賬，巨大的財政壓力也沖擊了延遲退休政策。最后，延遲退休政策是一項社會政策，是一項關(guān)系廣大人民群眾切身利益的大事。因此，民意對延遲退休政策是否出臺起著相當(dāng)大的作用，2013年人民網(wǎng)做過調(diào)查近七成受訪者反對延遲退休。雖然我國漸進(jìn)式延遲退休政策之窗已經(jīng)開啟，但是由于我國特殊國情造成的“三低”型人口結(jié)構(gòu)問題、社會養(yǎng)老保險問題和民意問題這三大問題，使得漸進(jìn)式延遲退休政策不能出臺。

四、結(jié)論

通過運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，對漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題進(jìn)行分析，使我們清楚地認(rèn)識到問題流、政策流和政治流在公共政策辯論議題確立過程中的重要作用。漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺需要問題流、政策流和政治流三流匯合一起政策之窗才能開啟。在中國特殊的國情下，政治流中的國民情緒占據(jù)著非常重要的地位，除此之外還有財政壓力和人口壓力等因素都會阻礙我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺。我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺不僅需要關(guān)注問題流、政策流和政治流這樣的大窗口，同時也要關(guān)注我國特殊國情所決定的人口流、財政流和民意流這樣的小窗口，大小窗口的同時開啟才能促使我國漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺。

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收稿日期：2014-10-16

作者簡介：王立鵬（1989-），男，黑龍江大興安嶺人，碩士研究生，從事公共政策與領(lǐng)導(dǎo)學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李鵬飛）