羅玲 張開洪

摘? ?要? ? 在義務教育階段施行學區(qū)制，是我國不斷推進義務教育均衡的一項制度安排，究其本質(zhì)是對辦學制度與管理模式的創(chuàng)新，這一創(chuàng)新的內(nèi)在旨趣是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學校間的均衡、優(yōu)質(zhì)與特色發(fā)展。從根源上來說，學區(qū)制理念緣起于英、法等西方國家，因其學區(qū)內(nèi)相對均衡的現(xiàn)實表現(xiàn)對我國義務教育階段尋求均衡發(fā)展具有適切性而被借鑒引入。但客觀而言，英、法等西方國家與我國在制度環(huán)境與行動邏輯等方面存在較大差異，所以我國在推進學區(qū)制改革的過程中雖然有所依據(jù)，但仍須緊密結(jié)合實踐成果，謹慎探索。

關鍵詞? ?義務教育? 學區(qū)制? 案例研究

2013年，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出試行學區(qū)制。2014年教育部頒布《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，進一步提出我國在下一階段要試行學區(qū)化辦學。在此背景下，學區(qū)制改革成為我國教育治理體系改革的工作重點之一。國家政策文件指導下，我國各省市教育部門積極響應，相繼出臺了一系列相關文件。比如，江蘇省于2014年頒布《關于深化教育領域綜合改革的實施意見》，山東省于2015年頒布《關于義務教育學區(qū)制建設指導意見》，成都市于2017年頒布《成都市義務教育階段學區(qū)制建設指導意見》，北京市于2018年頒布《關于推進中小學學區(qū)制管理的指導意見》，等等。各地區(qū)相關政策文件的制定與出臺，有力推動了我國義務教育學區(qū)制改革的進程，為我國義務教育學區(qū)制改革營造了豐富的現(xiàn)實背景與實踐經(jīng)驗。

一、義務教育學區(qū)制的內(nèi)涵與外延

義務教育學區(qū)制蘊含豐富的內(nèi)涵與廣闊的外延，對其內(nèi)涵與外延進行明確闡述，有利于我們準確把脈其實踐現(xiàn)狀，這對于問題分析與對策探索而言，是重要的理論基礎與支撐。

1.義務教育學區(qū)制的政策內(nèi)涵

首先，由競爭到合作。在以往學區(qū)中優(yōu)質(zhì)學校相較于普通學校，在生源及各教學資源獲取方面具有更多優(yōu)勢，這對教學質(zhì)量與教學管理等方面均具有負面影響[1]。學區(qū)制改革通過組建學校聯(lián)盟共享優(yōu)質(zhì)教育資源，有效打破了校際的資源壁壘。其次，由管理到治理。對比我國與西方國家學區(qū)制實踐現(xiàn)狀，其中一個明顯差異是，西方國家早已在行政建制層面上對學區(qū)制進行規(guī)劃，其學區(qū)作為教育職能機構(gòu)存在，具有相應的行政權(quán)力。而我國學區(qū)制大多停留于“劃片入學”階段，學區(qū)并不具備獨立法人資格，由此其必要的行政權(quán)力無從談起。學區(qū)制改革即對這一問題提出創(chuàng)新要求，基于學區(qū)制的公共管理特征與多元治理特性，構(gòu)建民主決策機制與有效交流渠道，同時設置相應審議機構(gòu)，以此有力推動學區(qū)內(nèi)各主體由被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，即由單一行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫怼?/p>

2.義務教育學區(qū)制的制度邏輯

對我國義務教育學區(qū)制制度邏輯的演變進行觀察，可以將其劃分為以下三個階段。第一階段為建國初期，受蘇聯(lián)政治經(jīng)濟體制影響，此階段我國教育管理由政府直接參與，學區(qū)成為教育行政部門指定劃分的產(chǎn)物，不具備任何管理功能。第二階段為改革開放以后，教育管理體制的直接管理樣態(tài)被打破，逐漸過渡至統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)管理，此時學區(qū)被賦予一定的管理權(quán)限[2]。第三階段為步入21世紀以后，隨著改革的不斷深入，各權(quán)利主體的力量與地位不斷提升，在此背景下中央政府逐漸放權(quán)，但政府依然持有改革的主導權(quán)與政策制定的決策權(quán)，因此，此時我國學區(qū)制主要的行動邏輯為“行政管控”。通過對我國義務教育學區(qū)制的演變進行梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)學區(qū)制改革的邏輯內(nèi)核為“不斷提升學區(qū)制制度變遷中學區(qū)主體的作用與話語權(quán)”，這是推動學區(qū)與學校、社會等系統(tǒng)逐漸形成相適應自主型教育公正制度變遷的必然舉措。

3.義務教育學區(qū)制的價值追求

首先，義務教育學區(qū)制有利于教育的均衡發(fā)展。就學區(qū)制改革而言，其在逐步實現(xiàn)教育硬件設施與課程資源共享的同時，著重提升教師專業(yè)素質(zhì)，以此不斷縮減校際差距，這有效打破了傳統(tǒng)行政區(qū)教育管理模式弊端，加強了學區(qū)辦學的合理性。其次，義務教育學區(qū)制有利于更好地滿足各利益主體對教育需求的彈性變化[3]。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，公眾義務教育需求逐漸呈現(xiàn)出多元化。從某一視角來看，義務教育學區(qū)制改革是將學校管理與學區(qū)治理有機結(jié)合，通過構(gòu)建教育、社會與政府間的協(xié)同治理機制，強化教育與外界社會的交流互動，交流供給側(cè)與需求側(cè)的有效溝通，使各利益主體的教育訴求得以兼顧，有利于更好地滿足需求側(cè)的彈性需求，化解雙方的矛盾沖突。

二、義務教育學區(qū)制實踐存在的問題及原因

在我國政策的積極引導下，越來越多的地區(qū)與城市展開學區(qū)制改革實踐，并實現(xiàn)了由學區(qū)化向?qū)W區(qū)制的實踐深化，但客觀而言，其在管理制度及實踐等方面仍存在諸多問題，需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗反哺實踐。

1.利益鏈條權(quán)益紛爭導致義務教育學區(qū)制改革陷入“納什均衡”狀態(tài)

實施義務教育學區(qū)制改革過程中社區(qū)、家庭、學校、教育行政機構(gòu)及國家等利益主體在責任、管理權(quán)力、資源分配等方面的關系被逐步調(diào)整，由此引發(fā)一系列利益沖突與權(quán)力博弈。在多元主體博弈過程中出現(xiàn)的一種策略組合，即為“納什均衡”。結(jié)合義務教育學區(qū)制改革實踐來看，其依然呈現(xiàn)出低效率的納什均衡狀態(tài)[4]。目前，雖然在國家層面積極探索改革，并始終將追求教育公平的公共利益置于學區(qū)制改革的主動與主導地位，但其他利益主體卻缺乏足夠的改革動力。比如，教育主管部門及各學區(qū)等可以參與學區(qū)制改革具體事務中的相關主體缺乏主動參與交流管理的意愿，而家庭、社區(qū)及學校等制度目標群體在學區(qū)制改革過程中缺乏對學區(qū)制改革預期收益與制度變遷成本的理性認識，同時缺乏相應的話語權(quán)與談判能力，由此導致整體而言各利益主體對學區(qū)制改革缺乏充足積極性，繼而導致學區(qū)制改革乏力。

2.政策自身缺陷導致義務教育學區(qū)制改革內(nèi)生動力不足

首先，學區(qū)制政策作為一項糾偏政策，其在制定時必然要顧及固有教育政策的余威，不會且很難對固有政策進行推翻式改革，由此在政策制定之初就決定了新政策的保留性與局限性特征。加之，在客觀因素影響下，政策制定主體極易對新政策持有狹隘視角，由此新政策被動具有不完善性與片面性。其次，在政策的宣傳階段，目前我國學區(qū)制改革只在部分地區(qū)試行，部分主流媒體與輿論過于集中于“試行”二字，對公眾造成錯誤導向，使其認為學區(qū)制政策只是改革地區(qū)的問題，繼而影響政策支持度與參與性[5]。最后，在政策執(zhí)行階段，學區(qū)制政策改革話語不明確，加之宣傳偏頗，不可避免地造成政策執(zhí)行過程中的多面解讀與形式化執(zhí)行。以上種種問題均抑制了學區(qū)制改革的內(nèi)生動力。

3.教育評價體系偏頗導致義務教育學區(qū)制改革管評機制“缺位”

學區(qū)制改革背景下，學校的考核評價體系也同樣面臨改革。在這一改革趨勢下考核目標由學校轉(zhuǎn)變?yōu)閷W區(qū)，在考核評價改革實踐從一個極具爭議的政策為優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校間的“捆綁考核”。如“校際聯(lián)動”“強校托管”“教育聯(lián)盟”“強校兼并”等成為學區(qū)制改革中常見的舉措。在學區(qū)制變革中校際聯(lián)盟取得了顯著的積極效益，但其也存在一些反向作用，比如在教育評價方面就出現(xiàn)了“木桶效應”，一方面“木桶效應”打破了傳統(tǒng)教育體制背景下“強者愈強，弱者愈弱”的局面，另一方面“木桶效應”卻衍生出“普遍平庸化”的文化稀釋現(xiàn)象，此外，為補足“短板”，部分學校還出現(xiàn)了“揠苗助長”等失范現(xiàn)象。由此可見，為切實保障學區(qū)制改革實踐效果，迫切需要相適應的改革管評機制。

4.學區(qū)內(nèi)同質(zhì)化傾向?qū)е铝x務教育學區(qū)制改革“個性”不足

反思當下學區(qū)制改革實踐，主要追尋的是義務教育的基本均衡，在這一追尋目標下，大多是強調(diào)相對均等的教學硬件設施條件。客觀而言，這一目標下有效促進了義務教育學校標準建設與均衡發(fā)展，但另一方面在這一過程中學校特色被忽略，逐漸異化出“千校一面”的問題。學區(qū)制改革背景下，優(yōu)質(zhì)學校帶動弱勢學校的捆綁發(fā)展模式最為突出，在“先進帶后進”的過程中，優(yōu)質(zhì)學校往往處于主導地位，其教育理念、管理方式、組織制度及校園文化等被視為“主流文化”，逐漸影響侵蝕弱勢學校的個性與特色，由此逐漸出現(xiàn)校園文化的同質(zhì)問題。對弱勢學校而言，標準化建設與同質(zhì)化發(fā)展會嚴重削弱其辦學自主性與積極性。學校、校園文化的同質(zhì)化發(fā)展，可能會培養(yǎng)出同質(zhì)化的學生，這有違學生個性化發(fā)展內(nèi)涵。

三、我國義務教育學區(qū)制改革的典型案例分析

在我國政府頒布的學區(qū)制改革相關政策支持下，各地區(qū)、城市紛紛響應國家號召積極開展學區(qū)制改革探索。以下我們將以北京、上海、廣州及西安地區(qū)的改革案例為對象進行具體分析。

1.北京D學區(qū)學區(qū)制改革

北京D學區(qū)包括15所學校，涉及17個校區(qū)，通過布局調(diào)整，將15所學校規(guī)劃為4所小學，1所集團化辦學，4所中學，1所九年一貫制學校和1所特殊學校。整體而言，北京D學區(qū)學區(qū)制改革特點可以總結(jié)為以下幾點：其一，學區(qū)制改革注重頂層設計。北京D學區(qū)在明確學區(qū)管理組織機構(gòu)與基本職能的基礎上，成立了學區(qū)管理委員會與管理中心，并構(gòu)建了學區(qū)教育督導機制，以此對學區(qū)事務進行統(tǒng)一、明確管理。其二，學區(qū)制改革注重學段貫通。為保障學區(qū)內(nèi)中小學銜接的通暢性，進一步完善學生義務教育階段的培養(yǎng)，D學區(qū)在進行學區(qū)制改革時將中學納入學區(qū)，構(gòu)建了中小學一體化管理機制。其三，形成學區(qū)內(nèi)資源共建共享機制。其具體舉措包括三個方面：盤活學區(qū)內(nèi)教育資源，構(gòu)建活動資源庫;統(tǒng)籌教師資源，構(gòu)建教師工作坊;構(gòu)建學區(qū)內(nèi)表彰激勵機制。

2.上海J學區(qū)學區(qū)制改革

在國家政策指引下，上海J學區(qū)堅持政策引領與頂層設計，注重學區(qū)管理的制度保障，通過自上而下推進學區(qū)管理機制建設，自外向內(nèi)促進學區(qū)共同體轉(zhuǎn)變，自下而上深化學區(qū)融合，逐步完善義務教育學區(qū)制改革。上海J學區(qū)在學區(qū)制改革中進一步擴大了學段貫通的范圍，將大中小學資源進行了整合，旨在通過完善人員組織架構(gòu)，充分發(fā)揮教育優(yōu)勢，加強互動與銜接，實現(xiàn)實質(zhì)融合，為區(qū)域內(nèi)及上海教育改革提供理論支撐與實踐支持。上海J學區(qū)學區(qū)制改革過程中具有借鑒意義的可以總結(jié)為以下幾點：其一，成立專門的領導及工作小組，保障改革工作研究的有效開展與落實。其二，重視人員及組織架構(gòu)建設，構(gòu)建適切性學區(qū)管理體制與運行機制。其三，堅守學校特色，強化特色校本課程，并在此基礎上完善大中小學課程銜接。其四，重視師資水平提升，加強大中小學教師培訓與互動。其五，成立文化與傳媒團隊，以大學品牌做支撐培育同根文化，以此塑造學區(qū)文化品牌。

3.廣州S學區(qū)學區(qū)制改革

廣州S學區(qū)實施學區(qū)管理，依據(jù)學校辦學能力、地理位置及辦學特色等因素對區(qū)域內(nèi)教育資源進行整合，通過整合將區(qū)域內(nèi)的101所中小學調(diào)整為10個資源共同體，有力推動了資源共享與人才流動，同時顯著縮減了區(qū)域內(nèi)義務教育階段的校際差距，促進了義務教育均衡發(fā)展。對廣州S學區(qū)學區(qū)制改革實踐進行總結(jié)，可以概括以下幾點可借鑒經(jīng)驗：其一，構(gòu)建學區(qū)管理體系，S學區(qū)管理體系中包括校級、學區(qū)級與區(qū)級三個層次的管理機構(gòu)，以此全面覆蓋學區(qū)制發(fā)展中的各項事務。其二，構(gòu)建學區(qū)管理平臺，其中包括學區(qū)資源管理平臺與學區(qū)資源共享平臺，比如S學區(qū)建設基礎平臺、S學區(qū)教育資源平臺、S學期專業(yè)設施與師資調(diào)度系統(tǒng)等。其三，構(gòu)建學區(qū)管理機制，其中包括教育設施與運動場地等硬件資源共享機制，還包括師資交流與培訓等軟件資源共享機制。

4.西安Y學區(qū)學區(qū)制改革

相較于以上三個案例，西安Y學區(qū)學區(qū)制改革成效并不理想，在此對其案例進行分析，期望可以為本次研究提供反向思考。2012年西安市開展“大學區(qū)管理制”方案試點，并于2013年在全市推行該政策，通過整體劃分，全市小學被劃分為37個大學區(qū)，中學則被劃分為29個大學區(qū)。“大學區(qū)管理制”的本質(zhì)目的是對學區(qū)內(nèi)不同辦學能力的學校進行統(tǒng)籌整合，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學校的帶動作用，整體提升學區(qū)辦學能力，縮減校際教育差距。但由于該政策實踐時間較短，目前暴露出諸多問題引發(fā)人們反思。其一，學區(qū)內(nèi)成員學校間缺乏深入交流。其二，學區(qū)內(nèi)難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)一考核，雖然Y學區(qū)為開展統(tǒng)一考核制定了《“大學區(qū)管理制”改革工作考核評估辦法》，在該《辦法》指導下各區(qū)域制定了各自的考核方案和標準，但所制定考核評估辦法的合理性與有效性依舊需要實驗檢驗。

四、我國義務教育學區(qū)制改革優(yōu)秀案例的經(jīng)驗推廣

通過對以上典型案例的分析，總結(jié)當下義務教育學區(qū)制改革可行之路與實踐誤區(qū)，以此為鑒構(gòu)建更加長效的改革機制。

1.明確學區(qū)權(quán)責，構(gòu)建師資均衡配置機制

義務教育學區(qū)制作為一項教育管理制度，不應局限于概念與形式，而應是學區(qū)內(nèi)所有學校的制度總和。在改革過程中打破原有教育行政體系，明確學區(qū)權(quán)責，以學區(qū)為主體構(gòu)建教育管理與服務體系，賦予學區(qū)教育資源配置權(quán)力，推動學區(qū)逐漸成為集責、權(quán)、利為一體的獨立法人單位。義務教育學區(qū)權(quán)責的明確，有利于打破學區(qū)內(nèi)校際壁壘，盤活教育資源，這是學區(qū)制改革的核心。就當下學區(qū)內(nèi)教育資源均衡發(fā)展現(xiàn)狀而言，基本實現(xiàn)了硬件設施的均衡，由此學區(qū)制教育資源均衡的焦點逐漸由硬件設施轉(zhuǎn)向師資等“軟件”。因此，應加大學區(qū)內(nèi)師資共享力度，通過采取定期輪崗等舉措推動教師由“學校人”向“學區(qū)人”或“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變。堅持人本理念實現(xiàn)師資均衡搭配與有序流動，對教師的個人流動選擇與服務意愿予以充分尊重，以人文關懷代替行政命令，以此構(gòu)建長效靈活的師資均衡配置機制。

2.調(diào)整組織變遷路徑，由行政驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髯兏?/p>

加拿大當代著名教育家邁克·富蘭提出，政府主導下的強制性變革極易忽視教育改革的長期性、復雜性及全局性，同時難以保障其自主性與差異性，如此無法實現(xiàn)持續(xù)有效的教育改革。依據(jù)邁克·富蘭的論證，結(jié)合我國國情，學校自主變革是將“自上而下”與“自下而上”有機結(jié)合的改革路徑，該路徑具有以下幾個主要特征：其一，學校是變革的主體，是改革實踐的組織者、行動者與實現(xiàn)者。其二，變革以學校內(nèi)部需求為導向，并對外部環(huán)境主動適應。其三，變革各利益相關者為發(fā)展共同體，具有強大的內(nèi)聚力。其四，變革需要必要的外部條件作為支撐?；谝陨咸卣鞣治觯瑧扇∫韵屡e措。其一，賦予學區(qū)充分的辦學自主權(quán)，使學區(qū)在資源管理與分配時擁有實質(zhì)權(quán)力，以此充分激發(fā)學校積極性，調(diào)動其改革內(nèi)生動力。其二，引導學校構(gòu)建自主發(fā)展、自主變革意識，鼓勵各利益主體構(gòu)建學區(qū)共同體，形成學區(qū)管理合力，推動學區(qū)內(nèi)教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享。其三，加強政府的外圍保障，充分發(fā)揮政府與學校合力，以此實現(xiàn)學區(qū)內(nèi)教育質(zhì)量的整體提升。

3.完善質(zhì)量檢測與評價體系，針對“學區(qū)制”實施成效形成動態(tài)評估制度

基于義務教育學區(qū)制改革實踐，我們將檢驗改革成效的標志總結(jié)為以下幾點：其一，學區(qū)內(nèi)各學校是否成為相對意義層面的優(yōu)質(zhì)學校。其二，學區(qū)內(nèi)各學校教育服務是否去除教育水平區(qū)域落差與同質(zhì)化矛盾。進一步對以上檢驗標志進行分析，可以理解為學區(qū)內(nèi)各學校大體實現(xiàn)均衡、規(guī)范發(fā)展，才能切實破解個體受教育者面臨的區(qū)域、社會經(jīng)濟地位等因素帶來的負面影響，才能有效保障每一個個體接受基本教育的機會[6]。對此，在制度建設方面，要針對義務教育均衡發(fā)展狀況構(gòu)建相應的監(jiān)督機制，在這一過程中應堅持政府主導，以義務教育均衡發(fā)展檢測評估的標準與指標為依據(jù)進行監(jiān)督，通過對檢測數(shù)據(jù)的科學分析準確把脈區(qū)際與校際差距，同時，將義務教育均衡發(fā)展水平納入到各地區(qū)政府及教育部門的評估指標中。此外，在政策執(zhí)行方面，采用動態(tài)評估方式，即在對學區(qū)內(nèi)各學校辦學基礎與發(fā)展水平檢測時，所運用的實施標準與評估辦法應兼顧定性與定量兩種維度。

4.吸納社會公眾積極參與，凸顯多元治理

吸納社會公眾積極參與義務教育學區(qū)制改革，首要任務是引導社區(qū)公眾轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，使其正確認識當下在全國各地積極開展實踐的學區(qū)治理新模式，肯定學區(qū)制改革的良好預期成效，引導社區(qū)公眾理性看待學區(qū)房，正確看待學區(qū)教育，充分認可學校辦學，相信學校辦學能力與發(fā)展前景，基于以上意識引導推動就近入學[7]。社會公眾在知情的前提下積極參與學區(qū)制改革，通過合理表達自身訴求，使學區(qū)辦學可以及時掌握群眾教育需求，發(fā)現(xiàn)改革實踐中存在的隱性問題，這有利于及時調(diào)整相關政策，確保政策的實效性。

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