摘 要:通過對(duì)土地財(cái)政的興起緣由開展分析,認(rèn)為地方的財(cái)政壓力與地方官員的激勵(lì)機(jī)制雙重疊加,致使土地財(cái)政興起。然后,針對(duì)地方土地財(cái)政的利弊進(jìn)行探討,認(rèn)為土地財(cái)政雖然在一定程度上帶動(dòng)了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是土地財(cái)政不可持續(xù),亟需予以轉(zhuǎn)型。最后從稅收角度切入,為“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型提供對(duì)策建議,認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持分稅制的前提下進(jìn)行稅收制度改革,以期成功破解“土地財(cái)政依賴癥”。
關(guān)鍵詞:土地財(cái)政;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;分稅制;房地產(chǎn)稅
房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收收入成為了一些地方財(cái)政收入的主要來源,占地方財(cái)政收入的比重過大。房地產(chǎn)經(jīng)過前后二十多年的發(fā)展,房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)已然成為了不少地方經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,以至形成土地財(cái)政。黨的十九大鄭重提出“房子是用來住的,不是用來炒的?!敝醒胄盘?hào)已經(jīng)明確釋放,地方政府不能長期倚重土地財(cái)政,亟需轉(zhuǎn)型。
一、土地財(cái)政的興起緣由
1994年,我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。該制度對(duì)加強(qiáng)稅收的宏觀調(diào)控,加大中央政府的財(cái)政汲取能力,發(fā)揮了積極作用。有利于充分顯現(xiàn)中央集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然分稅制大背景下,也造成了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配問題。于地方政府而言,當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)、醫(yī)療保障、教育支出等費(fèi)用都需要地方政府買單,地方政府很難做到收支平衡。房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā),首先得依法取得城市國有土地的使用權(quán)。我國人口眾多,且土地資源有限,因此土地具有極高的價(jià)值。而中央政府將地方國有土地的流轉(zhuǎn)使用批準(zhǔn)權(quán)限直接下放給地方,其所獲土地出讓金、房地產(chǎn)等稅收收入直接歸地方政府所有,并不上繳中央財(cái)政。地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字,將自己所掌控的土地推向市場(chǎng),進(jìn)而獲取高額土地出讓金。因此地方政府為開辟新財(cái)政收入而紛紛瞄準(zhǔn)土地財(cái)政。
房地產(chǎn)下的稅收來源確實(shí)有效緩解了地方財(cái)政收入緊缺壓力。政府有了財(cái)政收入,便可以著手其他項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè),比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上加大投資,以加快城市化進(jìn)程。在我國長期將地方GDP作為官員的政績考核指標(biāo)的背景下,GDP增量是官員進(jìn)步提升的一個(gè)重要考量因素。因此無論從地方發(fā)展角度還是從官員本身進(jìn)步角度上來說,政府是愿意與房企開發(fā)商加強(qiáng)合作的。易言之,地方財(cái)政壓力與地方官員的激勵(lì)機(jī)制疊加致使土地財(cái)政興起。
二、土地財(cái)政的利弊分析
房地產(chǎn)是資金密集型產(chǎn)業(yè),其直接或間接關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)規(guī)模十分龐大,涵蓋鋼鐵、建材、家居行業(yè)等。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)增長,必定助推其所涵蓋的上下游產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)量增長。房地產(chǎn)亦是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),不僅在建筑開發(fā)時(shí)需要大量的勞動(dòng)力,而且在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的完成后,會(huì)帶來企業(yè)的入駐,相關(guān)企業(yè)的流入必然帶來就業(yè)人員的增加。所以說地方房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的繁榮在一定程度上創(chuàng)造了眾多的就業(yè)崗位,助推了當(dāng)?shù)谿DP增長。
當(dāng)然土地財(cái)政也給地方經(jīng)濟(jì)帶來了諸多弊端。第一,導(dǎo)致地方房價(jià)過快過高上漲,人民生活水平幸福指數(shù)下降。房價(jià)的高昂很大一部分是基于國有土地出讓金的高昂,這筆高昂的費(fèi)用最終是由購房者所承擔(dān)。大量購房群體的收入財(cái)產(chǎn)長期捆綁于房地產(chǎn),成為房奴,必然導(dǎo)致百姓生活質(zhì)量降低,何談幸福?第二,實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制。中國如今成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,具有他國無法比擬的巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。在需求端,如今的中國人民追求的是更高質(zhì)量、更高水平的產(chǎn)品輸出。因此,對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)而言,傳統(tǒng)的低效高耗能的粗放式發(fā)展模式必須得以轉(zhuǎn)變。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展如何升級(jí),首先需要的就是大量資金流的引入,以加大實(shí)體經(jīng)濟(jì)科研投入,助力創(chuàng)新,在核心科技領(lǐng)域取得突破。然土地財(cái)政政策背景下,基于資本的逐利性,投機(jī)取利之人必然會(huì)將大量資金紛紛轉(zhuǎn)入房地產(chǎn),銀行等融資機(jī)構(gòu)也熱衷于貸款給房地產(chǎn)企業(yè),這就導(dǎo)致了不少實(shí)體企業(yè)融資困難,缺乏流動(dòng)資金,導(dǎo)致發(fā)展面臨瓶頸,轉(zhuǎn)型升級(jí)成為一場(chǎng)空夢(mèng)。第三,地方金融風(fēng)險(xiǎn)隱患漸增。商業(yè)銀行的大量貸款均流入房地產(chǎn)行業(yè),與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)“一榮俱榮,一損俱損”。此外,地方政府也往往以土地使用權(quán)作為抵押獲取流轉(zhuǎn)資金,以推動(dòng)地方城市化發(fā)展進(jìn)程??梢?,土地財(cái)政前后相關(guān)性鏈條過長,覆蓋范圍過廣,一旦發(fā)生房地產(chǎn)泡沫,必然引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),波及地方政府和金融機(jī)構(gòu)。
三、以財(cái)稅體制改革破除“土地財(cái)政依賴癥”
土地資源是有限的,地方政府長期依賴土地獲得財(cái)政收入不可持續(xù)。如若不加以調(diào)整,任其任性發(fā)展,總有一天,地方政府將面臨無地可賣的窘境。既然高額的土地出讓金與房地產(chǎn)稅收收入來源是“土地財(cái)政”的最初始刺激因素,因此,唯有圍繞“稅收”加以改革,方可治標(biāo)治本,徹底破除“土地財(cái)政依賴癥”。
在社會(huì)主義中國,分稅制的主導(dǎo)無疑是正確的,筆者認(rèn)為財(cái)稅體制的改革也應(yīng)是堅(jiān)持分稅制下的改革。為了抑制房地產(chǎn)價(jià)格過高、過快上漲,必須首先從地價(jià)開始調(diào)控。第一,可嘗試打破地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局。黨的十八大以來,我們更加倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán),提倡建設(shè)服務(wù)型政府,地方政府理應(yīng)改變家長式管控角色,在土地的供給投入方面,可試點(diǎn)形成多元化的城市公共投資機(jī)制。第二,將地方政府從土地財(cái)政的利益鏈條中剝離出來。土地出讓的收入不劃歸地方所有,直接上繳中央財(cái)政。同時(shí)為使地方政府的收支平衡不受過大影響,筆者建議地方政府對(duì)土地稅進(jìn)行細(xì)化分類,可以在土地的占用、保有、再交易上開征新稅源。第三,于房地產(chǎn)持有者、所有權(quán)個(gè)人而言,我國目前只是在房地產(chǎn)交易的初始環(huán)節(jié)加以征收契稅、個(gè)稅等稅收收入,但是對(duì)之后房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)并未征稅。個(gè)人持有房成本較低,亦導(dǎo)致了房地產(chǎn)的投資屬性被明顯放大。筆者認(rèn)為,可引入房地產(chǎn)稅加以調(diào)節(jié)。如今我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、全國住房信息聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)完成,且民法典物權(quán)編草案中也明確提出“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期?!边@就標(biāo)志著住房的70年產(chǎn)權(quán)問題得到解決。因此,我國房地產(chǎn)稅在技術(shù)層面上已無障礙。
需要補(bǔ)充的是,對(duì)房地產(chǎn)開征稅收,絕對(duì)不是采取“放之全國而皆準(zhǔn)的一刀切”模式。筆者認(rèn)為,可分區(qū)域開展,因城施策,采取不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收。如房地產(chǎn)稅可提前在一二線城市試點(diǎn)開征,而對(duì)于三四線等樓市較為冷淡的城市仍應(yīng)采取去庫存政策,暫緩征收房地產(chǎn)稅,抑或設(shè)置一個(gè)過渡期。筆者建議地方政府根據(jù)市場(chǎng)變化,根據(jù)每一年財(cái)政支出的虧損和盈利狀況,并對(duì)地方不同區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)周圍的配套基礎(chǔ)設(shè)施完善情況、該區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)的升值空間狀況等加以考量以準(zhǔn)確評(píng)估,進(jìn)而得出該不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)確的評(píng)估價(jià)值,最終確定不動(dòng)產(chǎn)稅的征收比例。
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作者簡(jiǎn)介:劉曉(1994-),男,湖南婁底人,中國社會(huì)科學(xué)院研究生院法律碩士,現(xiàn)供職于中國人民銀行海口中心支行。