李遠慶 王若溪 付 航 馮 達 馮占春

1華中科技大學(xué)醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，武漢，430030；2湖北省人文社科重點研究基地—農(nóng)村健康服務(wù)研究中心，武漢，430030；3上海交通大學(xué)中國醫(yī)院發(fā)展研究院，上海，200025；4華中科技大學(xué)藥學(xué)院，武漢，430030

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)給我國居民健康、經(jīng)濟發(fā)展和社會運行帶來了嚴重影響[1]，同時也給政府的公共治理和危機管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)[2]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系一般由組織體制、法制基礎(chǔ)、運作機制以及應(yīng)急保障系統(tǒng)等部分構(gòu)成[3]，涉及健康、民生、經(jīng)濟、治安等多個方面，因而其治理體系是一個涵蓋衛(wèi)生、交通、商務(wù)、公安等政府職能部門，以及企業(yè)、第三方組織、社區(qū)、個人等多元主體的復(fù)雜系統(tǒng)。如何協(xié)調(diào)各主體間的關(guān)系，使其能夠全面、高效、有序地在治理工作中形成合力，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的關(guān)鍵。

“聯(lián)防聯(lián)控”是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重要機制。習(xí)近平總書記早在1月25日中共中央政治局委員會會議上就強調(diào)加強聯(lián)防聯(lián)控工作，構(gòu)筑群防群治的嚴密防線?；诖?，本研究以此次新冠肺炎治理工作為例，回顧此次疫情防控工作的重點難點，從衛(wèi)生治理體系多主體協(xié)同的視角分析其機制成因，并據(jù)此提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件多主體協(xié)同治理能力改進策略。

1 新冠肺炎疫情防控的重點和難點

回顧我國艱苦卓絕、波瀾壯闊的新冠肺炎防控工作，我們可以發(fā)現(xiàn)這一工作存在以下重點和難點。①人際間交叉感染的控制。新型冠狀病毒的傳染性較高，針對大量的確診病例和易感人群開展及時的傳播途徑阻隔，是防疫工作亟待解決的關(guān)鍵問題。②醫(yī)護人員職業(yè)安全的持續(xù)保障。高耗醫(yī)用物資的斷崖式短缺會讓一線醫(yī)護人員暴露在感染風(fēng)險下，短期暴增的工作壓力嚴重影響其身心健康[4]。如何充分保障醫(yī)護人員的生命安全和身心健康，是決定疫情防控成敗的關(guān)鍵。③補給物資的持續(xù)科學(xué)供給。疫情爆發(fā)后一度出現(xiàn)基層醫(yī)療物資匱乏與捐贈物資積壓并存的矛盾。打通物資補給過程中的各種障礙和瓶頸，提高醫(yī)療物資補給效率和精準性，是疫情防控早期面臨的燃眉之急。④社會信心的保證和提升。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不同利益群體在輿情發(fā)展的不同時期占據(jù)輿論主體地位，社會矛盾、應(yīng)急疏導(dǎo)和謠言煽動，是危機事件演化的核心因素[5]，如何引導(dǎo)社會提升信心，阻斷謠言和負面情緒蔓延，增強民眾自我防病意識是共克時艱的工作重點。事實證明多主體之間高效的政策協(xié)調(diào)和資源調(diào)配是解決上述工作重點難點的關(guān)鍵。

2 新冠肺炎防控多主體協(xié)同面臨的主要問題

2.1 縱向協(xié)同中部門間權(quán)責(zé)有待進一步理順

我國的多級責(zé)任結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是有序的責(zé)任分配體系，但在垂直指導(dǎo)和地方領(lǐng)導(dǎo)交叉存在時，部分權(quán)責(zé)界限被模糊[6]。理論層面上，《傳染病防治法》規(guī)定“傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責(zé)向社會公布傳染病疫情信息”[7]，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府按本法規(guī)定登記的的危險源、危險區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定及時向社會公布”[8]。這兩部位階相同的法律對突發(fā)衛(wèi)生事件的發(fā)布權(quán)解釋存在一定沖突，導(dǎo)致了地方政府實際操作中的困境。實踐層面上，疫情治理責(zé)任主體有待進一步明晰，地方管理與評價制度可能存在扭曲激勵，使地方缺少發(fā)揮自由裁量權(quán)的動力[9]。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件治理中，央地相關(guān)機構(gòu)權(quán)責(zé)不明晰，履職過程中可能會偏離公眾利益[10]。因此央地之間在疫情處置、信息發(fā)布等方面的權(quán)責(zé)有待進一步細分。

2.2 橫向部門間協(xié)作機制待明晰

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有信息不對稱、高度復(fù)雜、波及范圍大等特點，疫情的萌芽、爆發(fā)、控制各階段都要求衛(wèi)生、交通、住建、工商、廣電等多職能部門達成一致目標，共同決策、協(xié)同處置[11]。突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件發(fā)生后，各部門之間缺乏協(xié)同合作的組織框架共識、明確的統(tǒng)籌應(yīng)急預(yù)案和具有約束力的法律基礎(chǔ)，因此抗疫過程中各單位工作難免帶有部門管理色彩甚至出現(xiàn)排他性[12]。疫情早期的處理情況，暴露出部門間在信息交換協(xié)調(diào)溝通及價值共識形成中缺乏較為科學(xué)的制度安排。

2.3 政府與非政府組織的協(xié)作效率待提高

新時期社會結(jié)構(gòu)和社會組織發(fā)展的趨勢表明，社會治理模式呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征[13]。在公共治理中，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、市場和社會補充的特征[14]。在新冠肺炎治理工作的語境下，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場和社會在物資調(diào)配、管理、運輸中的優(yōu)勢，開展授權(quán)委托工作，在其中協(xié)調(diào)各參與主體關(guān)系并行使監(jiān)督管理。在疫情防控初期，地方政府定點機構(gòu)在捐贈物品的接收、儲存與配送工作中，暴露出以下問題：首先，衛(wèi)生行政部門與定點代理機構(gòu)未能就物資發(fā)放工作的主導(dǎo)權(quán)和責(zé)任達成一致，反映出政府機構(gòu)對非政府組織承擔(dān)的工作內(nèi)容、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等尚缺乏全面、充分的頂層設(shè)計；其次，醫(yī)用物資發(fā)放的科學(xué)性與合理性在一定程度上受到公眾的質(zhì)疑，在一定程度上反映出政府與非政府組織信息未充分互聯(lián)互通，不能開展精準的物資配置；最后，在捐贈物資超出定點機構(gòu)管理能力時，未能及時采取擴大定點供應(yīng)機構(gòu)篩選范圍的措施或成立更高級別物資調(diào)配委員會，一定程度上反映了政府與非政府組織合作中動態(tài)管理能力與效率有待提升。

3 新時期突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理多主體協(xié)同能力提升的建議

針對疫情防控中存在的重點難點問題，本研究提出，新時期突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的多主體協(xié)同能力提升應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)驅(qū)動、多主體參與的疫情預(yù)警體系為線索；以縱向和橫向上的府際協(xié)同為重點；以醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的保障為基礎(chǔ)；以公私協(xié)作促進社會資源配置為補充；以動員輿情管理全民參與為支持，從而達到政府統(tǒng)籌、公開透明、府際協(xié)同、社會參與、控制增量、減少存量的效果。見圖1。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中多主體協(xié)同治理

3.1 線索：大數(shù)據(jù)驅(qū)動、多主體參與下的疫情防治價值共創(chuàng)

多主體協(xié)同下的公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)急體系應(yīng)當(dāng)在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下實現(xiàn)價值共創(chuàng)。首先是政府部門之間協(xié)同政策設(shè)計與耦合，隨后是與企業(yè)團體等主體協(xié)調(diào)溝通整合資源進行保障服務(wù)提供，最后是媒體、居民等全流程參與，各主體形成價值共識，達到多主體防疫能力建設(shè)的價值共生，逐步實現(xiàn)更大范圍參與的價值共創(chuàng)目標。

近年來移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)迅速發(fā)展，在本次疫情預(yù)警防控過程中，發(fā)揮了巨大作用[15]，也使得未來利用信息技術(shù)以有效防范公共衛(wèi)生風(fēng)險成為可能。在現(xiàn)有的公共衛(wèi)生預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過對新興信息技術(shù)的整合，擴大參與主體，設(shè)計出具有風(fēng)險預(yù)測、能力提升和國際合作等功能的公共衛(wèi)生風(fēng)險防范平臺。在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，認可價值主體利益訴求的合理性，廣泛收集各主體利益訴求，主導(dǎo)整合多元價值體系，設(shè)計利益分配和共享制度，促進各主體達成價值共識，協(xié)同完成價值轉(zhuǎn)化和價值傳遞。在多元主體參與過程中，需承認各主體的重要性和必要性，有序讓渡部分行政和社會資源，促進社會治理資源的優(yōu)化配置，推動公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的快速形成和穩(wěn)步發(fā)展[16]。

3.2 重點：跨部門協(xié)同合作控制疫情

在縱向上，協(xié)調(diào)央地關(guān)系。以法律制度規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生的權(quán)力和責(zé)任主體，明確治理目標，確保各部門工作的合法性，實現(xiàn)權(quán)力分配與地方平穩(wěn)發(fā)展相協(xié)調(diào)[17]，規(guī)范公共衛(wèi)生應(yīng)急事件周期管理預(yù)案，實現(xiàn)公共衛(wèi)生治理體系與能力現(xiàn)代化[18]。

在橫向上，協(xié)調(diào)府際關(guān)系。做好地方政府的應(yīng)急管理預(yù)案，以各部門任務(wù)和能力為標準，對同級部門的應(yīng)急管理權(quán)責(zé)進行差別化的配置[19]。一方面可以整合府際數(shù)據(jù)，實現(xiàn)循證決策。在明確屬地管理的基礎(chǔ)上，地方政府整合衛(wèi)生、交通、公安、民政等部門數(shù)據(jù)，基于多源大數(shù)據(jù)進行決策仿真等演算，開展疫情監(jiān)測、物資配送、輿情引導(dǎo)等循證決策和聯(lián)動處置工作，動態(tài)監(jiān)測醫(yī)療衛(wèi)生資源配置水平，及時精準開展人力、物資補給工作；共享醫(yī)療資源信息，引導(dǎo)患者合理就醫(yī)；動態(tài)監(jiān)測商超貨品信息，保證生活物資供應(yīng)的效率與公平性。另一方面可以調(diào)度府際資源，實現(xiàn)全面統(tǒng)籌。衛(wèi)生部門聯(lián)合工商、住建、環(huán)保、工信等部門，規(guī)劃現(xiàn)有病床，改造公共設(shè)施，提升收治能力；抽調(diào)基層社區(qū)工作人員，做好人員排查轉(zhuǎn)送、居民物資供給和弱勢人群保護；開展網(wǎng)上診療服務(wù)，及時識別非疑似患者，避免其在線下就診中產(chǎn)生交叉感染等。

3.3 基礎(chǔ)：醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的保障

衛(wèi)生部門可通過與工商、交通、財政、公安、廣電部門與社會媒體等部門開展協(xié)同合作，合理調(diào)度和配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，對衛(wèi)生人員進行全方位的持續(xù)保障。首先是工作安全的保障。如結(jié)合醫(yī)療大數(shù)據(jù)，監(jiān)測醫(yī)療機構(gòu)物資和人員配置水平，科學(xué)預(yù)測醫(yī)療物資需要，按需及時配置，同時嚴懲傷醫(yī)行為，保障醫(yī)護人員人身安全和人格尊嚴。其次是后勤補給的保障。如通過有償征用醫(yī)療機構(gòu)附近酒店、集中定點訂餐等方式，為醫(yī)護人員提供食宿保障。最后是職業(yè)尊嚴的保障。如加強醫(yī)護人員的心理疏導(dǎo)和事跡宣傳，提升醫(yī)護人員職業(yè)歸屬感、獲得感和心理健康[4]，調(diào)動其疫情防控信心和積極性。

3.4 補充：公私協(xié)作下促進資源配置

為應(yīng)對疫情爆發(fā)初期醫(yī)用物資短缺的局面，我國各大企業(yè)、民間組織與海外華人在醫(yī)用物資的信息共享、批量生產(chǎn)、聯(lián)合采送等舉措上展現(xiàn)了非政府組織參與疫情處置的強烈意愿與強大能力。民間自發(fā)形成的志愿團隊也在醫(yī)護人員后勤保障、物資配送等工作上發(fā)揮了重要作用，緩解了春節(jié)假期防護用品產(chǎn)能不足的問題。在政府部門人力資源有限的情況下，引導(dǎo)、鼓勵更多民間力量加入到疫情防控工作中來，為其提供必要的引導(dǎo)、協(xié)助和監(jiān)管，充分發(fā)揮企業(yè)、民間組織在資源生產(chǎn)、整合、貨品管理、物流配送等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢，提高捐贈資源配置效率。

3.5 支持：輿情管理和社會動員

政府應(yīng)當(dāng)從信息公開、機制建構(gòu)、法制建設(shè)、能力提升、社會協(xié)同5個維度構(gòu)建起政務(wù)輿情回應(yīng)體系[20]，把握網(wǎng)絡(luò)輿情形成、擴散、爆發(fā)和消弭的演化規(guī)律[21]，廣泛動員媒體、科學(xué)共同體、意見領(lǐng)袖等主體參與到輿情管理和宣傳科普工作中來，同時做好監(jiān)管工作。本次疫情中，各大新聞媒體可視化且即時更新的疫情數(shù)據(jù)和新聞報道，推動了公眾認知的深化、防護措施的采用和對政府工作的監(jiān)督。公開透明的輿情處理，在主流媒體和自媒體的推動下，在消除公眾恐慌、傳遞科普信息、廣泛報道醫(yī)患抗擊疫情等正面信息方面發(fā)揮了重要作用。