摘 要： 由于公益性、非營利性等特征，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理存在風險意識不足、機構(gòu)設(shè)置不當、預(yù)算管理不到位等問題。完善內(nèi)部管理制度，加強內(nèi)部控制，成為行政事業(yè)單位亟待解決的一個難題。文章從內(nèi)部控制的誕生和重要性入手，嘗試剖析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的問題，并給出合理設(shè)置組織架構(gòu)、加強監(jiān)督等解決對策。

關(guān)鍵詞： 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風險

內(nèi)部控制是伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而誕生的必然產(chǎn)物，1936年，美國頒布了《獨立公共會計師對財務(wù)報表的審查》，首次定義內(nèi)部控制：“內(nèi)部稽核與控制制度是指為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿記錄的準確性而采取的各種措施和方法”。我國企業(yè)單位由于追求價值最大化且存在明確的受托代理關(guān)系，改革開放后內(nèi)部控制缺失帶來的財務(wù)信息失真等風險和弊端逐漸顯露，因此相關(guān)理論研究和制度建立早于行政事業(yè)單位，現(xiàn)今發(fā)展也較為成熟。行政事業(yè)單位包括進行國家行政管理、組織經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)、維護社會公共秩序的行政單位以及從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的事業(yè)單位等，行使國家行政職權(quán)、提供社會公共服務(wù)，注重資金使用效率和預(yù)算執(zhí)行管理情況，具有非營利性和受托代理關(guān)系復(fù)雜性等特征，因此內(nèi)部管理問題更加具有隱蔽性。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)解釋，內(nèi)部控制是“單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控?！毙姓聵I(yè)單位的預(yù)算資金主要來源于財政撥款，僅部分單位進行成本核算，未將投入資金產(chǎn)出比納入考核范圍，容易造成財政資金的濫用和浪費。此外，在行政事業(yè)單位委托代理關(guān)系中，最終委托人是國家財政資金主要來源的人民群眾，具有廣泛性和不確定性，而受托方是履行國家職能和提供社會公共服務(wù)的強勢主體，具有不可替代性，權(quán)利義務(wù)不對等、社會監(jiān)督缺失等原因容易導(dǎo)致濫用職權(quán)、貪污腐敗地滋生。內(nèi)部控制作為單位管理的重要手段，經(jīng)由一系列方法對工作流程中的重大風險點進行識別和評估，通過預(yù)算控制、不相容崗位相互分離、歸口管理、授權(quán)審批等控制活動，以達到國有資產(chǎn)安全有效、經(jīng)濟活動依法依規(guī)、財務(wù)信息完整真實等目標。內(nèi)部控制的發(fā)展有助于行政事業(yè)單位預(yù)防權(quán)力腐敗，提高內(nèi)部管理水平和財務(wù)信息披露質(zhì)量，加強行政管理職能，提升社會責任履行效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）風險意識和重視程度不足

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部人員缺乏風險意識的現(xiàn)象還普遍存在。內(nèi)部控制是自上而下、覆蓋面廣、牽制緊密的管理活動，有些單位領(lǐng)導(dǎo)認為只要做好了預(yù)算管理就是做好了內(nèi)部控制，沒有確定內(nèi)控職能部門（牽頭部門）和獨立的監(jiān)督部門，內(nèi)部控制的建設(shè)和實施得不到強力支持和有效執(zhí)行。業(yè)務(wù)部門對內(nèi)部控制相關(guān)制度不了解，沒有認真梳理業(yè)務(wù)工作中的重大風險點，將必要的授權(quán)審批、預(yù)算控制等視為繁瑣冗余的工作，只是被動執(zhí)行甚至投機取巧。此外，領(lǐng)導(dǎo)層的思想道德水平也決定著單位的定位和走向，領(lǐng)導(dǎo)層正直擔當，則單位整體風清氣正;領(lǐng)導(dǎo)層腐敗無能，單位內(nèi)部就很有可能存在以公謀私、效率低下的情況。

（二）機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責分配不當

內(nèi)部牽制是最早的內(nèi)部控制形式，是基于兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤或有意識地合伙舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門犯錯或舞弊的可能性這一假設(shè)。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求內(nèi)部控制遵循制衡性原則，在部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。行政事業(yè)單位由于人員編制限制等原因，無法完全做到不相容崗位相互分離，或內(nèi)部授權(quán)審批制度不健全，一些關(guān)鍵崗位設(shè)置不合理、一人多崗，導(dǎo)致內(nèi)部牽制作用削弱，如出納人員兼任會計檔案保管工作，采購審批人員同時也是采購執(zhí)行人員等，造成了巨大的內(nèi)控漏洞，為滋生腐敗、徇私枉法埋下隱患。

（三）財務(wù)基礎(chǔ)工作不到位

當前國內(nèi)財會人員良莠不齊，存在知識結(jié)構(gòu)失衡、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、法制觀念淡薄等問題。隨著社會經(jīng)濟日新月異發(fā)展，財會人員隊伍中大專、本科學歷占多數(shù)，高層次會計人才匱乏，整體素質(zhì)跟不上發(fā)展要求，難以適應(yīng)新形勢下的工作需要;財會人員業(yè)務(wù)不精、對制度掌握不熟練、缺乏應(yīng)有的職業(yè)判斷，甚至在工作中敷衍了事、不求甚解，導(dǎo)致會計處理出現(xiàn)差錯或紕漏，直接影響單位會計信息質(zhì)量。此外，會計人員因上級指使或個人利益驅(qū)使而違反財經(jīng)紀律、編造假賬、挪用公款的事情時有發(fā)生。原因之一是缺乏對法律法規(guī)的認知和敬畏，無知無畏或知法犯法。財務(wù)部門在工作中沒有統(tǒng)一標準，也會導(dǎo)致會計處理出現(xiàn)差異和信息失真。

（四）預(yù)算管理制度不完善

預(yù)算管理是財政管理的重要組成部分，是對財政資金的事前預(yù)測、事中控制和事后反饋。有些行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時沒有充分考慮業(yè)務(wù)部門的用款需求和單位的發(fā)展需要，只是簡單地在前一年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上稍作調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算編制脫離實際，不能得到有效地執(zhí)行。有些單位即使有了科學的預(yù)算編制，執(zhí)行過程中將專用款項挪作他用、為了完成進度支出不必要費用等也會導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離計劃、失去控制。此外，不完善的績效管理和評價機制使得績效評價流于形式，不能準確反映財政資金的使用效率和效果，也不利于為來年的支出結(jié)構(gòu)和成本控制提出實質(zhì)性優(yōu)化建議。

（五）內(nèi)外部監(jiān)督作用有限

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制由于單位性質(zhì)等原因內(nèi)生性動力不足，而內(nèi)部和外部監(jiān)督由于獨立性不強、力度不足等原因常常不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督主要依靠內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)，這兩個部門一方面要履行監(jiān)督檢查職責，另一方面又與執(zhí)行機構(gòu)平行，同受單位行政領(lǐng)導(dǎo)，這使得部門獨立性大打折扣。有些單位內(nèi)審崗位隸屬財務(wù)部門，容易出現(xiàn)監(jiān)守自盜的情況;而紀檢部門廉政監(jiān)察工作也出于講究“人情味”只是走走過場、收效甚微。外部監(jiān)督頻次較低，審計范圍有限，加之行政事業(yè)單位信息公開機制不健全，社會公眾監(jiān)督意識不強，所起的監(jiān)督作用也是非常有限的。

（六）會計信息化水平不高

信息化時代對內(nèi)部控制和財務(wù)管理水平也提出了更高要求，然而目前部分行政事業(yè)單位仍存在處于內(nèi)控盲區(qū)的“信息孤島”區(qū)域。從橫向來說，重要部門之間缺乏數(shù)據(jù)共享機制，如創(chuàng)收部門和財務(wù)部門無法實現(xiàn)收入信息實時共享，就可能導(dǎo)致收入確認不及時或數(shù)據(jù)不準確，甚至成為滋生灰色收入的溫床;從縱向來說，上情下達的通道不順暢則可能導(dǎo)致重要指令下達不到位，基層反饋滯后或被弱化。

三、提高行政事業(yè)單位內(nèi)控水平的對策建議

（一）加強內(nèi)控風險意識和重視程度

內(nèi)部控制是一項全員性、持續(xù)性的管理活動，單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動是實施內(nèi)控規(guī)范的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)充分認識其重要性，提高風險意識，通過舉辦講座、研討會、培訓(xùn)班等方式加強單位內(nèi)部學習宣傳，并嚴抓落實。進一步制定完善內(nèi)控制度，抓住單位經(jīng)濟活動的客觀規(guī)律，針對內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，對流程進行調(diào)整修正，填補內(nèi)控缺漏，強化管理機制，將制衡通過制度滲透到崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)流程管理節(jié)點中去，實現(xiàn)監(jiān)督、執(zhí)行和決策崗位職責相互分離、相互制約。同時，行政事業(yè)單位在人事招聘中要重視對應(yīng)聘人員尤其是關(guān)鍵崗位工作人員的思想道德水平和專業(yè)技術(shù)能力的考核，杜絕“用人唯親”的情況，擇優(yōu)錄取，提升整體人員素質(zhì)。

（二）合理設(shè)置組織架構(gòu)

制衡性原則要求在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，有效分離經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職責。單位應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或確定牽頭部門，建立健全重大事項集體決策和會簽制度，嚴格授權(quán)審批，對重大經(jīng)濟事項的決定采取領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的方式，避免“一言堂”或“一支筆”造成的決策風險。梳理經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，確立風險點，合理設(shè)置內(nèi)控關(guān)鍵崗位并明確職責權(quán)限，確保不相容崗位相分離，并實行定期輪崗制度，防止因為長期從事同一工作崗位而降低風險意識，滋生腐敗。對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動實行歸口管理，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督，防止不同部門互相推諉推卸責任，從組織架構(gòu)上堵住內(nèi)控漏洞。

（三）加強財務(wù)基礎(chǔ)工作管理

財務(wù)部門要提升人員素質(zhì)，一方面吸收有道德、有能力、有擔當?shù)母咚刭|(zhì)人才，壯大部門財會隊伍，另一方面加強對本部門會計人員的崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高專業(yè)勝任能力，適應(yīng)新經(jīng)濟發(fā)展形勢下對財務(wù)人員的高標準和嚴要求。財務(wù)部門內(nèi)部要實行定期輪崗制度，促使人員全面發(fā)展，防范違法行為。同時，進一步完善財務(wù)制度，統(tǒng)一會計處理方法，確保經(jīng)濟事項依法依規(guī)、財務(wù)信息真實完整，在報表編制工作中配備有經(jīng)驗的專業(yè)人員，提高行政事業(yè)單位財務(wù)報告質(zhì)量。

（四）完善預(yù)算管理體系

行政事業(yè)單位應(yīng)當建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的預(yù)算管理體系，強化對經(jīng)濟活動的預(yù)算約束。改進預(yù)算編制機制，從單位實際情況出發(fā)，充分考慮各業(yè)務(wù)部門的資金需求，結(jié)合單位目標和發(fā)展趨勢，綜合考慮增量預(yù)算和零基預(yù)算方式，對財政資金支出進行科學合理的測算;控制預(yù)算執(zhí)行過程，細化預(yù)算管理目標，落實各個部門的主體責任，由責任人做好資金支出進度安排，并實時跟進監(jiān)督，適時調(diào)整支付計劃;完善績效評價機制，任何管理都應(yīng)該有評價和反饋機制，否則無法對管理效果進行評定，可將業(yè)務(wù)部門自評匯總形成整體績效評價報告，經(jīng)有關(guān)部門審核后依據(jù)評價結(jié)果實施獎懲，根據(jù)整改要求調(diào)整資金支付和來年預(yù)算。建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理機制。

（五）強化內(nèi)外部監(jiān)督管理

建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)審和紀檢部門的監(jiān)督作用，有條件的單位應(yīng)設(shè)置獨立職能部門，加強相關(guān)人員崗位培訓(xùn)，提升監(jiān)督部門獨立性，定期或不定期檢查制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時提出并督促整改。同時借助外部監(jiān)管力量，提高財政部門、審計機關(guān)、紀檢監(jiān)察及上級主管部門監(jiān)督力度。

（六）建立健全信息化建設(shè)

加快行政事業(yè)單位信息化建設(shè)有利于實現(xiàn)內(nèi)部管理規(guī)范化、常態(tài)化，避免信息壁壘造成的效率低下和溝通障礙。打通溝通渠道，讓重要指示及時下達，重要請示及時反饋，部門之間信息共享、互相監(jiān)督。完善信息公開和溝通機制，統(tǒng)一對外公布信息的內(nèi)容、形式以及頻次，確保信息的真實性、重要性和可理解性，主動接受有關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，并建立有效的反饋機制。

內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防范，保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學高效運行有著重大意義。隨著一系列政策規(guī)范的出臺，我國在推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面取得了初步成效，但仍存在重視不夠、制度不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。行政事業(yè)單位應(yīng)加快建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系并組織實施，提高財政資金使用效率和效果，更好地履行社會職責。

參考文獻：

[1]朱小玲.行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及對策[J].中國集體經(jīng)濟，2020（02）.

[2]何凱.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策分析[J].中國集體經(jīng)濟，2020（02）.

[3]劉淑文.行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2020（01）.

[4]徐小鳳.行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2019（24）.

[5]周銳.強化預(yù)算管理，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴審原始憑證——論行政事業(yè)單位加強財務(wù)管理的三個要素[J].審計與理財，2019（12）.

[6]佟麗麗.建立與健全事業(yè)單位會計監(jiān)督機制的措施探討[J].商業(yè)會計，2018（3）.

（陳筠，福建省疾病預(yù)防控制中心）