王搏稀

摘 要： 隨著國家機(jī)構(gòu)改革，新《消防法》對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰做出了進(jìn)一步規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)用于消防執(zhí)法實踐中仍然存在一些現(xiàn)實問題，例如做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的主體不明確，消防救援機(jī)構(gòu)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難以及強(qiáng)制執(zhí)行后行政相對人執(zhí)意開工造成重大事故的消防責(zé)任認(rèn)定難等。對這些問題進(jìn)行研究，目的在于針對實踐中的問題提出解決對策，使《消防法》中的各項規(guī)定都能有效落實。

關(guān)鍵詞： 消防 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè) 行政處罰

一、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的相關(guān)概念

（一）《消防法》中所規(guī)定責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行主體

《消防法》中第五十八條規(guī)定責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行主體是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，和消防救援機(jī)構(gòu)。《行政處罰法》第十五條至第十八條對行政處罰執(zhí)行主體進(jìn)行了概括性的規(guī)定。綜合以上兩部法律可以看出，針對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這一行政處罰，不同法律的規(guī)定存在交叉。要針對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這一行政處罰進(jìn)行研究首先需要明確其在《消防法》中的執(zhí)行主體。

《消防法》第70條的第二款“由做出決定的部門或者機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行”，第三款又提到“對經(jīng)濟(jì)社會影響較大的”，報請本級人民政府依法決定從字面上進(jìn)行理解，既然政府在影響較大的案件中是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定機(jī)構(gòu)，那針對此類案件政府也可以強(qiáng)制執(zhí)行。但是從實踐角度來看。政府在消防類具有較高專業(yè)性的案件中，負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是不合適的，政府不具備消防救援的專業(yè)人才，也欠缺針對特定案件的執(zhí)行能力。因此由于消防問題責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的單位，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為消防救援機(jī)構(gòu)。

（二）《消防法》中責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的適用對象

《消防法》第五十八條規(guī)定有下列行為之一的，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款。第四款規(guī)定公眾聚集場所地未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合安全要求，擅自投入使用營業(yè)的。建設(shè)單位未依照本法規(guī)定在驗收后報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案的，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門責(zé)令改正，處五千元以下罰款。對比第四款的第一句和第二句可以看出，第一句的公眾聚集場所應(yīng)當(dāng)特指個人，只有如此理解第二句中對建設(shè)單位主體的強(qiáng)調(diào)方顯順理成章。并且該條前三款的主語是建設(shè)工程，未指明單位還是個人，應(yīng)當(dāng)按照單位和個人的建設(shè)工程都包含在內(nèi)去理解。由此可見消防法中責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的適用對象包含的單位和個人，具有廣泛性與二元性。

（三）《消防法》中責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的特點

首先責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前提是，被行政處罰的單位和個人具有法定的生產(chǎn)經(jīng)營資格。如果沒有資格則屬于違法經(jīng)營，此時是不適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在行政法的體系中是行政主體對從事生產(chǎn)經(jīng)營者實施的違法行為而給予的行政處罰措施。它直接剝奪了生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，只適用于違法行為嚴(yán)重的行政相對人。可見責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在行政處罰中屬于程度較重的處罰。消防救援機(jī)構(gòu)對單位和個人做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰也應(yīng)當(dāng)慎重。值得注意的是，這種對生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利的剝奪是暫時的。一旦責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)期限屆滿后，自動恢復(fù)行政許可資格，不需要重新申請相關(guān)行政許可?！断婪ā返谄呤畻l規(guī)定整改后向做出決定的部門或者機(jī)構(gòu)報告，經(jīng)檢查合格，方可恢復(fù)施工、使用、生產(chǎn)、經(jīng)營。可見消防救援機(jī)構(gòu)所做出的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和行政法上的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在適用上大體相同。

二、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)在實踐中存在的問題

（一）個別案件做出處罰決定的主體不明

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)從處罰的性質(zhì)上來講屬于對生產(chǎn)生活影響較大的一種行政處罰，因此做出決定的機(jī)關(guān)需要慎重對待?！断婪ā返谄呤畻l第四款的規(guī)定，有利于將具體情況進(jìn)行區(qū)別，在涉及“對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大”的個案中，更為謹(jǐn)慎地做出處罰決定，避免生產(chǎn)生活等方面的巨大損失。但是”對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大“的條件存在使執(zhí)行者難以辨別標(biāo)準(zhǔn)，無法落實到實踐中的問題。法律條文需要具備可操作性，否則可能影響法律權(quán)威。例如2013年9月9日出臺的司法解釋對誹謗罪的構(gòu)成要件中的“情節(jié)嚴(yán)重”予以明確?。以及2016年12月26號出臺了對刑法第三百三十八條規(guī)定的“嚴(yán)重污染”的解釋。這兩條司法解釋都是在對違法行為進(jìn)行定性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，從而使法律規(guī)范在實物中具有可操作性。分析一下司法解釋對程度進(jìn)行劃分的方式一般從數(shù)量大小，造成的后果和主觀惡性三個方面進(jìn)行。反思《消防法》第七十條也應(yīng)當(dāng)根據(jù)消防行政執(zhí)法的現(xiàn)實情況對“對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大”這個標(biāo)作出出細(xì)化的規(guī)定，避免做出處罰決定的主體不明確，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，影響行政執(zhí)法的效率和效果。

（二）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難

1.處罰影響過大，操作困難。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)這項行政處罰較為嚴(yán)厲，不僅對企業(yè)自身的影響大，甚至對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)影響都很大。政府往往會綜合多方面因素進(jìn)行考慮，此時消防救援機(jī)構(gòu)作為與人民政府聯(lián)系密切的部門，做出決定時就會受到很多非專業(yè)方面因素的影響，使消防救援機(jī)構(gòu)左右為難。另一方面，在行政處罰中可能會導(dǎo)致本該同樣進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的違法行為，由于考慮其他因素最后做出不同的處罰決定。此種情況會導(dǎo)致行政執(zhí)法的不公正，也容易激化社會矛盾，上述問題給消防救援機(jī)構(gòu)造成較大的實際執(zhí)行難度。

2.處罰易激化社會矛盾。消防對于一個企業(yè)的重要之處往往在于防患于未然，只要存在發(fā)生安全問題的較大風(fēng)險就要按照《消防法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)又是較為嚴(yán)重的行政處罰，因此被處罰的企業(yè)往往會認(rèn)為消防救援機(jī)構(gòu)處罰不當(dāng)，從心理上難以認(rèn)同，激化社會矛盾。

3.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難。消防救援機(jī)構(gòu)雖然根據(jù)《消防法》第七十條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止施工決定的，由做出決定的部門或者機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行。但是缺乏相關(guān)立法對后續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行措施的更詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行無從下手。

4.停產(chǎn)停業(yè)后單位私自營業(yè)發(fā)生危險的歸責(zé)困難。在接受停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰后，一些單位在沒有按要求進(jìn)行整改并且沒有獲得批準(zhǔn)的情況下為了減少單位損失私自營業(yè)，導(dǎo)致安全事故發(fā)生。對待此類安全事故，消防救援機(jī)構(gòu)的相關(guān)執(zhí)法人員是否具有責(zé)任，需要負(fù)擔(dān)何種類型的責(zé)任，需要負(fù)擔(dān)什么程度的責(zé)任，是值得思考的問題。

三、解決問題的對策

（一）針對主體不明確問題的解決辦法

新法頒布前公安部消防局針對，“當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活有較大影響的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的單位”解釋稱主要是指供水、供電、供氣等重要的廠礦企業(yè)、重要的基建工程、交通郵電通訊樞紐，以及其他公安消防機(jī)構(gòu)認(rèn)為重要的應(yīng)當(dāng)報請的單位和場所。但是實際上，該解釋一方面沒有上升到規(guī)范文件中，另一方面此規(guī)定仍然不夠直觀明確，不能完全擺脫主體不明的困境。

雖然曾經(jīng)的公安消防部門對“當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活有較大的影響的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的單位”做出過解釋，但是在新修訂《消防法》的背景下，對第四款中此概念應(yīng)當(dāng)由國家行政機(jī)關(guān)做出解釋或者由各地方政府根據(jù)該地的實際情況做出解釋，才更有利于法律的適用，緩解執(zhí)法者與相對人之間的矛盾，維護(hù)法律的權(quán)威性。從法律的內(nèi)容上應(yīng)該對此概念進(jìn)行多方面的限定，除了對單位從事的業(yè)務(wù)類型進(jìn)行規(guī)定還應(yīng)當(dāng)對單位的工作人數(shù)，規(guī)模大小，以及如果停業(yè)一日造成的經(jīng)濟(jì)損失等多方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的綜合全面的判斷。

（二）針對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難問題的解決辦法

1.進(jìn)一步明確責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰主體，盡量縮小責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰面。同時明確“對生產(chǎn)生活影響較大的”該條文的范圍，對于容易引起經(jīng)濟(jì)效益與安全保障矛盾的安全案件，讓同時負(fù)責(zé)兩個方面的人民政府進(jìn)平衡。安全隱患較小的單位，盡量以處罰教育，限期整改為主。

2.盡量減少責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的使用次數(shù)。如果消防隱患不是十分嚴(yán)重，并且通過部分的整改能夠達(dá)到安全的標(biāo)準(zhǔn)的話，可以盡量不使用，減小對企業(yè)經(jīng)營的影響，或者限定在存在安全隱患的區(qū)域，比如一個車間，一條生產(chǎn)線，或者一臺設(shè)備，而不是一處隱患全場停產(chǎn)。其他部分可以采取隔離措施，在保證安全的情況下繼續(xù)正常生產(chǎn)經(jīng)營。在進(jìn)行處罰時盡可能采取遞進(jìn)模式，能用程度較輕的處罰解決的問題避免用程度較重的處罰解決，比如“責(zé)令限期整改”逾期不整改再對其進(jìn)行行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的停產(chǎn)停業(yè)，避免不公平的處罰引發(fā)的社會矛盾。

3.細(xì)化法律規(guī)定，提高執(zhí)法人員素質(zhì)?！断婪ā冯m然賦予了消防救援機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，但是強(qiáng)制執(zhí)行的方式有很多種。具體實施過程中采取哪一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式并不明確，實踐中也不盡相同，這種現(xiàn)象是不合理的。一方面，國家機(jī)構(gòu)改革后消防救援機(jī)構(gòu)和公安部門分離成為獨立的部門，其職責(zé)的重點在于防火與滅火救援，部門內(nèi)的專業(yè)人才大多是關(guān)于防火與滅火救援方面的，關(guān)于行政執(zhí)法方面的專業(yè)人才較少，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)性質(zhì)決定了公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行方面的能力較強(qiáng)。脫離了公安機(jī)關(guān)的消防救援機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制執(zhí)行能力不足，強(qiáng)制執(zhí)行在操作上面存在困難。另一方面，關(guān)于消防救援機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定不完備，缺乏具體可行的辦法，給負(fù)責(zé)實施強(qiáng)制措施的國家工作人員增添了難度。針對此種情況，一方面需要細(xì)化對于強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，從立法的源頭上解決執(zhí)行難的問題。另一方面，需要增強(qiáng)相關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，負(fù)責(zé)執(zhí)法的消防救援人員不僅應(yīng)當(dāng)精通消防安全業(yè)務(wù)，還應(yīng)當(dāng)通過國家法律職業(yè)資格考試，具備較高的法律素養(yǎng)和較強(qiáng)的法律運(yùn)用能力。

4.在歸責(zé)方面應(yīng)當(dāng)有更加明確的責(zé)任劃分。對消防執(zhí)法人員執(zhí)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰的方式應(yīng)當(dāng)更加的規(guī)范化、格式化、標(biāo)準(zhǔn)化。涉及檢查中的每一個安全標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)明確，檢查出的每一項證明違法的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)及時固定，同時按照程序正義的要求，執(zhí)法人員的數(shù)量應(yīng)當(dāng)在兩人以上，執(zhí)法時保證有第三人作為見證人。必要時應(yīng)當(dāng)配備執(zhí)法記錄儀。在嚴(yán)格執(zhí)法程序的前提下根據(jù)實際情況，進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。即使責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰執(zhí)行完畢后，甚至在進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行后，也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對已經(jīng)查封的單位進(jìn)行定期查驗，保證被處罰和強(qiáng)制執(zhí)行的單位的消防安全。如果沒有進(jìn)行定期查驗導(dǎo)致安全事故的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)追究對此單位負(fù)責(zé)的消防行政執(zhí)法人員和其部門主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。如果在消防執(zhí)法人員完全按照規(guī)范進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行和定期檢查的情況下，單位仍然私自營業(yè)，此時應(yīng)當(dāng)啟動免責(zé)容錯機(jī)制對應(yīng)當(dāng)履行職務(wù)的工作人員進(jìn)行調(diào)查，如果其已經(jīng)完全履行查驗的職責(zé)則對該事故的發(fā)生不負(fù)有責(zé)任。此時，因為私自營業(yè)或者行政相對人的其它行為造成的損害后果應(yīng)當(dāng)由行政相對人自行承擔(dān)。

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是消防行政執(zhí)法中消防行政處罰的一小部分，全文旨在以小見大，通過對具體規(guī)定的研究說明消防救援機(jī)構(gòu)被新《消防法》賦予更明確的執(zhí)法權(quán)利的同時必須提升自身的執(zhí)法能力，規(guī)范執(zhí)法步驟，使執(zhí)法全過程規(guī)范有力，維護(hù)《消防法》的權(quán)威性，解決消防安全的實際問題，為全社會的消防安全提供有力保障。

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（王搏稀，中國人民警察大學(xué)）