李玲

摘? ?要：新中國成立70年來，浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了輝煌成就，但也面臨著諸多矛盾，尤其是在工業(yè)化、城市化推進(jìn)過程中城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)矛盾日漸突出。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的時代背景下，為全面推動浙江城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，要從生活優(yōu)化、文化繁榮、治理增效、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)等方面入手，通過打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新樣板，開創(chuàng)不同地域城鄉(xiāng)發(fā)展模式;分區(qū)分類分層次全面推進(jìn)，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ);發(fā)揮“點-軸-網(wǎng)”的輻射帶動作用，激發(fā)村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)的發(fā)展動力;構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機(jī)制，形成多元化動力主體和多樣化作用渠道;轉(zhuǎn)換思想觀念，推動基層改革創(chuàng)新等多種方式來豐富城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江實踐。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;歷史演進(jìn);剛性管控;彈性引導(dǎo)

中圖分類號：F26? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.014

文章編號：1009-6922（2020）02-89-08

新中國成立以來，城鄉(xiāng)關(guān)系是社會發(fā)展面臨的重要問題之一。在改革開放和現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會主要矛盾從始至終不曾脫離。[1]進(jìn)入21世紀(jì)后，浙江省不斷調(diào)整功能定位，相繼提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等一系列戰(zhàn)略性舉措，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在空間和地域上的集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展良性互動，縮小城鄉(xiāng)收入差距，不斷加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。

一、我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史演進(jìn)過程

（一）城市優(yōu)先發(fā)展階段（1949—1978年）

1949—1952年，城鄉(xiāng)互助互惠階段。這一時期我國集中力量恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，沒收官僚資本歸人民所有，統(tǒng)一貨幣，掌握國家經(jīng)濟(jì)命脈。隨后，為促進(jìn)物資交流，發(fā)展集市貿(mào)易，我國允許土地、勞動力、資本等要素自由流通，城市發(fā)展迅速。1953-1957年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成階段。我國采取蘇聯(lián)社會主義工業(yè)化模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。受政府對農(nóng)村生產(chǎn)要素配置和干預(yù)的影響，作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)要素的農(nóng)副產(chǎn)品、土地和人口都受到了限制，城鄉(xiāng)呈分離狀態(tài)。1958—1978年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化階段。1958—1960年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值出現(xiàn)明顯下滑，城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村糧食需求之間矛盾突出，城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。1960—1978年，國家加大對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的干預(yù)，城鄉(xiāng)間人口流動基本處于停滯狀態(tài)。國家在“政社合一”的集體經(jīng)營體制影響下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重束縛，城鄉(xiāng)間差距拉大。

（二）城鄉(xiāng)互助發(fā)展階段（1978—2002年）

黨的十一屆三中全會后，我國開始全面改革，國家工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上。1978—1984年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制結(jié)構(gòu)有所松動。1978—1984年，城鄉(xiāng)人口流動速度加快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量達(dá)2521萬人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動人口在農(nóng)村勞動力總額的比重提高到15.8%。這一階段，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制、城鄉(xiāng)戶籍制度等政策的實施使農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，大大促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。1985—2001年，農(nóng)村體制改革，城鄉(xiāng)關(guān)系變化顯著。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》的頒布實施使各種資源配置都流向城市，城鄉(xiāng)差距拉大。2001年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加到6859.6元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村居民2366.4元的人均純收入。[2]98，104期間，我國城鄉(xiāng)戶籍政策逐漸放開。1984年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準(zhǔn)許農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶;1985年出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，設(shè)立了農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)戶口的指標(biāo)。1994年建立戶口登記制度，進(jìn)行證件化管理。自此，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入互助發(fā)展新階段。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2002—2012年）

黨的十六大首次明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，這意味著我國進(jìn)入到戰(zhàn)略思想不斷縮小的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。之后，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，黨全面制定一系列重大政策和制度。一方面，實施“多予、少取、放活”方針，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2004 年中央一號文件指出將“多予、少取、放活”作為支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距的重要方針。2005年，農(nóng)業(yè)稅被廢止。隨后，中央首次提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的思想、方針和政策，推進(jìn)農(nóng)村全面小康社會建設(shè)。2006年，黨的十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建社會主義和諧社會的主要目標(biāo)和任務(wù)，將縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和建立城鄉(xiāng)社會保障體系作為主要任務(wù)之一。2007年，黨的十七大明確指出，堅持以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展問題為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)資金、人口、資源等自由流動，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局。[3]另一方面，全面制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，提出建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的體制機(jī)制。2010年，黨的十七屆五中全會指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要著力建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機(jī)制，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度。2011年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年計劃綱要》首次提出推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，促使城鄉(xiāng)生活水平和公共服務(wù)差距縮小。

（四）城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段（2012年至今）

第一階段：形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。黨的十八大指出，要不斷健全城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。黨的十八屆三中全會指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的主要制約因素就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須要建立健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，并將城鄉(xiāng)一體化作為“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的終極目標(biāo)。[4]第二階段：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制。黨的十九大報告中指出建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化等現(xiàn)有條件，農(nóng)村與城市都參與到現(xiàn)代化進(jìn)程，形成全新的城鄉(xiāng)關(guān)系。[5]2019年5月5日，作為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層制度設(shè)計的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制和政策體系的意見》，制定了“三步走”計劃：在2022年、2035年和2050年分別實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立、逐步完善再到成熟定型的目標(biāo)，并提出多項改革舉措，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板，促進(jìn)各類資源要素自由流動，縮小城鄉(xiāng)差距。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江實踐——“剛性管控”和“彈性引導(dǎo)”策略

（一）布局謀劃：“整體統(tǒng)籌”和“規(guī)模集聚”策略

“整體統(tǒng)籌”是以實現(xiàn)剛性的“社會公平”為導(dǎo)向。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃不照抄照搬傳統(tǒng)城市規(guī)劃的做法， 而是以公平原則，有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間的利益，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展。[6]一是謀長遠(yuǎn)，編制國土空間規(guī)劃。2019年3月5日，浙江省召開的《浙江省國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》部門意見征詢會要求，確保2019年完成省級國土空間規(guī)劃編制工作，2020年全面完成市縣級規(guī)劃編制。二是整體銜接，有效銜接縣域、市域和省域。把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民當(dāng)作一個整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不能單一鎮(zhèn)、村去規(guī)范，而是聯(lián)動統(tǒng)籌規(guī)劃。完善縣域村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的有效規(guī)劃，提高農(nóng)村集體土地征收農(nóng)房拆遷搬遷安置的標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)融合奠定了基礎(chǔ)。三是提升品質(zhì)。浙江省打造“世界級”的江南村落，做好村莊布局設(shè)計和精品規(guī)劃設(shè)計。

“規(guī)模集聚”是以彈性的“經(jīng)濟(jì)效益”為導(dǎo)向。一是要重集聚。以鎮(zhèn)帶動村，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房改造集聚，讓農(nóng)民建房不斷向市、鎮(zhèn)、社區(qū)集聚，形成規(guī)模效應(yīng)。二是深化推進(jìn)戶籍改革。通過人口布局變革，農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市，使得過剩的勞動力轉(zhuǎn)化為人力資本。新中國成立70年來，浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程較為迅速，城鄉(xiāng)人口比例發(fā)生了根本性變化。如圖1所示，1978—2017年浙江城鎮(zhèn)人口比例由14.5%增長至68%，農(nóng)村人口比例則由85.5%下降至32%。浙江城鄉(xiāng)人口快速流動得益于浙江經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和戶籍政策的松動。城市人口超越農(nóng)村人口，成為戶籍人口的主體。浙江城鄉(xiāng)人口比例角色的互換是浙江城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展豐碩成果的具體體現(xiàn)。[2]44-48

（二）產(chǎn)業(yè)融合：“提質(zhì)管控”和“特色引導(dǎo)”策略

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，既抓住了城鄉(xiāng)資源要素流通的機(jī)遇，又培育了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)。[7]產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展要實施剛性“提質(zhì)管控”策略：一是以項目化為手段，形成產(chǎn)業(yè)鏈的一體化發(fā)展。浙江省以完善的產(chǎn)業(yè)化體系和市場前景好等優(yōu)勢吸引了一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)項目，形成農(nóng)業(yè)外資集聚高地。二是推進(jìn)科技創(chuàng)新，做實做強(qiáng)科技鏈。加快與農(nóng)科院、農(nóng)研所等合作，引進(jìn)新技術(shù)、新品種，提升農(nóng)業(yè)智慧化、數(shù)字化、機(jī)械化水平。2018年，浙江省開始實施數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號工程”，數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值增長13.1%。建成“無人車間”和“無人工廠”66個，高科技企業(yè)增加了12萬家。[8]三是加大資金人才投入，培養(yǎng)新型市場主體。著力保障三農(nóng)資金投入，鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃、強(qiáng)村計劃等提供資金支持。同時浙江省貫徹落實人才新政，加大人力資本的開發(fā)和投入力度，為鄉(xiāng)村振興提供了有力的人才支撐。[9]四是加大農(nóng)村企業(yè)改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。鼓勵高質(zhì)量農(nóng)村企業(yè)上市，推進(jìn)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營，培育龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體。

兼顧以經(jīng)濟(jì)效益為主的“特色引導(dǎo)”策略：一是探索“農(nóng)業(yè)+”新模式。將農(nóng)業(yè)發(fā)展與文化、教育、旅游結(jié)合，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等新模式、新業(yè)態(tài)，加快農(nóng)村“A級”景區(qū)創(chuàng)建。二是打造浙江省農(nóng)業(yè)品牌。讓農(nóng)產(chǎn)品變成商品、讓商品變?yōu)槠放?，讓農(nóng)民獲得品牌附加值。

（三）治理增效：“全域?qū)嵤焙汀皡f(xié)同共治”策略

城鄉(xiāng)治理是一個循序漸進(jìn)、不斷完善的過程。浙江省治理一體化發(fā)展主要體現(xiàn)在彈性引導(dǎo)方面，包括“全域?qū)嵤焙汀皡f(xié)同共治”策略，以期達(dá)到實現(xiàn)城鄉(xiāng)自然美和社會美的目標(biāo)。

“全域?qū)嵤辈呗裕阂皇亲⒅馗氯蛑卫砝砟?，?gòu)建自治、德治、法治的鄉(xiāng)村治理體系。推動農(nóng)村治理理念與城市完美接軌，加快推進(jìn)農(nóng)村到城市管理模式轉(zhuǎn)換、農(nóng)村干部到城市干部的身份轉(zhuǎn)變、農(nóng)村居民到城市居民的身份轉(zhuǎn)變，并對農(nóng)村社區(qū)居民進(jìn)行市民化教育，培養(yǎng)他們良好的文明行為習(xí)慣。二是注重城鄉(xiāng)全域環(huán)境整治。就農(nóng)村而言，推進(jìn)農(nóng)村“人居環(huán)境提升三年行動”，持續(xù)深化農(nóng)村“廁所革命”“垃圾革命”和“污水革命”，加強(qiáng)農(nóng)村污水治理和消除劣V類水工作;全域開展“四邊三化”和存量違建清零“回頭看”工作，做優(yōu)做好治危拆違工作，通過“三改一拆”等工作推進(jìn)“城中村”改造，對村級留用地、臨時建筑等違規(guī)建筑進(jìn)行有效治理。就城市而言，浙江省加快創(chuàng)建“無違縣（市、區(qū)）”。三是充分發(fā)揮村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)、紅白理事會的作用。以農(nóng)村文化禮堂為主陣地，開展各類宣講和實踐活動，有效遏制封建迷信、聚眾賭博、婚喪嫁娶攀比等突出問題，推動農(nóng)村移風(fēng)易俗。

“協(xié)同共治”策略：建立完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代化社會治理體系。發(fā)揮城鄉(xiāng)黨組織核心作用，學(xué)習(xí)貫徹“浙江二十條”、開展“整鄉(xiāng)推進(jìn)、整縣提升”。鼓勵優(yōu)秀年輕干部進(jìn)入農(nóng)村一線，加強(qiáng)培養(yǎng)、配備、管理和實用“三農(nóng)”工作干部隊伍。既注重政府、市場、社會協(xié)同治理，又發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，特別是發(fā)揮鄉(xiāng)賢在招商引資、事務(wù)管理、公益項目等方面的作用。

（四）生活優(yōu)化：“供給管控”和“需求引導(dǎo)”策略

剛性“供給管控”策略：一是提高基礎(chǔ)設(shè)施配套水平。加大鄉(xiāng)村交通主干道建設(shè)投入，加快推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造升級。同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的供水、供電、寬帶服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。二是加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給。加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源供給，發(fā)揮城市教育、醫(yī)療等公共資源對農(nóng)村的輻射作用，加快義務(wù)教育一體化進(jìn)程，推進(jìn)醫(yī)療資源供給，推動市級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距。加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)資金供給，發(fā)揮政府公共服務(wù)供給主導(dǎo)作用，加大公共財政投入力度，形成以政府為主體、民間組織以及社會力量多元主體參與的資本供給機(jī)制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給方式和服務(wù)模式，浙江省以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)為載體，從制度和技術(shù)等層面不斷推進(jìn)公共服務(wù)供給方式和服務(wù)模式創(chuàng)新。

彈性“需求引導(dǎo)”策略：一是建立健全激勵機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的流動。首先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資金，通過財政資金帶動金融、社會資本流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村;其次通過制定優(yōu)惠的人才政策吸引各類人才到農(nóng)村進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供人才支撐;最后加快農(nóng)村土地制度改革，實施農(nóng)村承包土地和宅基地的“三權(quán)分置”，為農(nóng)村發(fā)展提供土地資源。二是立足新需求，提升生活品質(zhì)。當(dāng)前，美麗鄉(xiāng)村已經(jīng)成為城市居民休閑娛樂的重要場所，打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展特色文化與田園風(fēng)光有機(jī)結(jié)合的城鄉(xiāng)功能一體化集聚地，大力推進(jìn)生態(tài)旅游。

（五）文化引領(lǐng)：“理念管控”和“創(chuàng)新發(fā)展”策略

“理念管控”策略：一是從戰(zhàn)略高度認(rèn)識城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的主要途徑，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)全面建成小康社會的重要手段，是解決鄉(xiāng)村日益衰落問題的主要舉措。二是要以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐目標(biāo)在于實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，但在發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體制、城鄉(xiāng)要素配置機(jī)制等問題凸顯。三是要采取切實可行的舉措，貫徹落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念。借助新時代文明實踐中心的理論宣講、科普科技等平臺，推動城鄉(xiāng)間文化交流。

“創(chuàng)新發(fā)展”策略：一方面，創(chuàng)新文化內(nèi)容，培養(yǎng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能?；诘赜?、風(fēng)俗、民族等不同文化傳統(tǒng)特色，結(jié)合新時代特色，推進(jìn)傳統(tǒng)元素和現(xiàn)代化因素等相融合，增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的文化軟實力。二是創(chuàng)新文化傳播載體。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)，對傳統(tǒng)文化、“非遺”技藝文化、紅色革命文化、生態(tài)農(nóng)業(yè)文化和特色旅游文化等進(jìn)行改造升級，以農(nóng)村文化禮堂為主陣地，實現(xiàn)鄉(xiāng)土文化和城市文化完美融合。

（六）生態(tài)美化：“重點整治”和“綠色保護(hù)”策略

“重點整治” 策略：一是建立有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過跨區(qū)域、跨河流的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，成功推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使補(bǔ)償機(jī)制長效化、常態(tài)化。二是劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)域，確定生態(tài)保護(hù)紅線。重點整治區(qū)域為“三區(qū)一帶多點”。“三區(qū)”包括浙西南山地丘陵、浙西北丘陵山地和浙中東丘陵中生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)等問題?！耙粠А笔侵刚銝|近海生物多樣性維護(hù)與海岸生態(tài)穩(wěn)定帶。“多點”是指部分省級以上禁止開發(fā)區(qū)域和保護(hù)地，陸域和海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積分別為2.84和1.41平方公里。三是預(yù)防農(nóng)村廢棄物污染，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體垃圾處理體系。構(gòu)建農(nóng)村垃圾分類、運輸和處理體系，形成戶分類-村收集-鎮(zhèn)運輸-市（區(qū)）處理的城鄉(xiāng)一體生活垃圾處理體系。規(guī)范管理生活垃圾的填埋和焚燒，禁止城市的工業(yè)、醫(yī)療、電子等生活垃圾進(jìn)入到農(nóng)村。同時，加快水源污染和土壤污染治理，提供宜居宜業(yè)的人居環(huán)境。

“綠色保護(hù)”策略：一是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作。環(huán)保部門要不定時開展監(jiān)測工作，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少污染高、能耗大的企業(yè)，給予建設(shè)排污凈化設(shè)施的企業(yè)資本補(bǔ)貼。二是要深化環(huán)境保護(hù)共建共享機(jī)制。利用各類網(wǎng)絡(luò)新媒體，引導(dǎo)人們綠色生活、綠色消費，積極參與美麗城市和美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建。通過政府引導(dǎo)、自主參與和社會合作“三位一體”結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)融合發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的浙江經(jīng)驗

（一）打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新樣板，開創(chuàng)不同地域城鄉(xiāng)發(fā)展模式

浙江在農(nóng)村市場化改革、工業(yè)化推進(jìn)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實現(xiàn)了從城鄉(xiāng)關(guān)系的自發(fā)性變遷到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)自覺性發(fā)展的轉(zhuǎn)變，探索形成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑的浙江模式。一是市場化推動的“溫州模式”。新中國成立后，溫州累計國有資本投入僅5.95億元，約占投入總額的3.24%，人均每年僅有2.83元。改革開放后，溫州率先融入市場經(jīng)濟(jì)浪潮中，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。1982年前后，包括橋頭紐扣市場、柳市低壓電器等在內(nèi)的“溫州十大專業(yè)市場”相繼成熟。進(jìn)入21世紀(jì)后，溫州及時調(diào)整結(jié)構(gòu)，城市框架由“甌江時代”走向了“東海時代”。二是農(nóng)村基層自發(fā)動力驅(qū)使的龍港鎮(zhèn)、輕紡城和義烏小商品城。針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙問題，浙江以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口，推進(jìn)農(nóng)村所有制的變革，促使浙江農(nóng)村由單一生產(chǎn)方式到多種經(jīng)營方式并存、單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)到三次產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展、單一的鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)再到進(jìn)城辦廠的一系列轉(zhuǎn)變。改革開放前的龍港鎮(zhèn)、輕紡城和義烏小商品城是名不見經(jīng)傳的“窮”地。在改革開放和市場化改革進(jìn)程中，龍港鎮(zhèn)、義烏小商品城和輕紡城開啟農(nóng)村市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，強(qiáng)化了農(nóng)村自我發(fā)展能力。目前，龍港和鰲江兩鎮(zhèn)因城市集群形成了強(qiáng)大的規(guī)模效應(yīng)，發(fā)展成就突出。義烏成為了“世界超市”，2017年中國共有2100個淘寶村，其中義烏淘寶村110個。三是政府統(tǒng)籌發(fā)展思想主導(dǎo)下的“安吉村模式”、小微金融的“臺州模式”“嘉善范本”等。例如，憑借自身優(yōu)勢，依靠政府推動，安吉村率先成為改革創(chuàng)新試驗區(qū)，破解了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點、難點和突出問題，走上了綠色發(fā)展道路。2016年安吉村旅客超過30萬人，經(jīng)濟(jì)總收入2.52億元，人均可支配收入35895元。

（二）分區(qū)分類分層次全面推進(jìn)，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)

首先，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行分區(qū)。浙江在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為主要目標(biāo)，通過發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射帶動作用，調(diào)動各方社會力量積極參與，對經(jīng)濟(jì)相對貧困的區(qū)域進(jìn)行幫扶，使原來經(jīng)濟(jì)落后的衢州、麗水等地區(qū)實現(xiàn)了快速發(fā)展。其次，發(fā)揮縣域在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中的主陣地作用。浙江作為全國最先探索和實行“省管縣”改革的省份，1992年以來，先后進(jìn)行了四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的管理體制先行改革。特別是2009年將縣域擴(kuò)權(quán)改革延伸到全省每一個縣域，使得浙江從經(jīng)濟(jì)小省一躍成為全國縣域最發(fā)達(dá)的省份之一，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。最后，村鎮(zhèn)的分層次機(jī)制是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主要途徑。根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展差異性，實現(xiàn)分步分層次推進(jìn)。對綜合發(fā)展實力高的鄉(xiāng)村進(jìn)行鼓勵，強(qiáng)化鄉(xiāng)村與城市的良性互動，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對中等發(fā)展水平的鄉(xiāng)村進(jìn)行支持，鼓勵其發(fā)揮自身優(yōu)勢，找到發(fā)展新出路。對相對貧困和深度貧困的地區(qū)實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，重點在于激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動力。

新中國成立70年來，浙江省通過分區(qū)分類分層次全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合加速發(fā)展。如圖2所示，近10多年來，農(nóng)村居民人均可支配收入和消費性支出與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和消費性支出差距正在逐漸縮小。2005年浙江省農(nóng)村居民人均可支配收入占城鎮(zhèn)人均可支配收入的40.87%，2017年上升至56.68%，增長了15.81個百分點。與此同時，2005—2017年，浙江省農(nóng)村居民人均消費支出占城鎮(zhèn)居民人均消費支出也由42.56%增至46.68%，上升了4.12個百分點。上述數(shù)據(jù)表明，改革開放以來，浙江城鄉(xiāng)收入和消費差距逐漸減小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)度加快。[10]96-104

（三）發(fā)揮“點-軸-網(wǎng)”的輻射帶動作用，激發(fā)村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)的發(fā)展動力

城鄉(xiāng)是有機(jī)整體，只有兩者不斷縮小差距，才能逐步走向城鄉(xiāng)一體化。[11]浙江經(jīng)驗表明，推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展必須確立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要節(jié)點、軸線以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有形網(wǎng)絡(luò)和無形網(wǎng)絡(luò)。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁紐帶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市和村鎮(zhèn)在地域空間上的重要節(jié)點，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的中心地位。通過構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系，發(fā)揮中心城區(qū)-集鎮(zhèn)-村莊的紐帶作用，形成功能定位明確、空間體系合理的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，有利于推進(jìn)村鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力。特別是建設(shè)特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相融合、人文元素和自然因素相融合、新產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)相融合，發(fā)揮其示范作用和輻射作用，促進(jìn)風(fēng)情、風(fēng)貌、風(fēng)格的產(chǎn)城融合。如圖3和圖4，2000年以來，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。2010—2017年浙江省城鄉(xiāng)人均居民居住面積和家用汽車擁有量在穩(wěn)步增長的同時差距也在逐步縮小。2010年，浙江城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均居住面積相差34.97平方米，2017年縮小至18.92平方米，城鄉(xiāng)人均居住面積差距日漸縮小;2010年浙江城鎮(zhèn)每百戶家用汽車擁有量是農(nóng)村每百戶家用汽車的3.39倍，而2017年這一數(shù)值縮小至1.66倍，城鄉(xiāng)家用汽車擁有量差距明顯縮小。[10]98-100其次，建立城鄉(xiāng)融合軸線。都市圈是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)地域空間上的重要單位和主導(dǎo)力量。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，要發(fā)揮新型城市化的引領(lǐng)和帶動作用，加快推動城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等方面融合發(fā)展。最后，加快互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展網(wǎng)。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資源要素市場機(jī)制，推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)資源要素和思想理念對鄉(xiāng)村的輻射作用，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有形網(wǎng)絡(luò)和無形網(wǎng)絡(luò)作用。2018年，新建農(nóng)村電商服務(wù)站為1.6萬個、電商專業(yè)村1235個。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機(jī)制，形成多元化動力主體和多樣化作用渠道

一是建立“人-地-錢-業(yè)”耦合互動機(jī)制。要將農(nóng)民轉(zhuǎn)化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主攻方向。從20世紀(jì)80年代，浙江省就流行“離土不離鄉(xiāng)”和“進(jìn)廠又進(jìn)城”的風(fēng)貌。21世紀(jì)的浙江，農(nóng)村剩余勞動力向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移速度逐步加快，特別是2000—2010這十年間，浙江城市化建設(shè)進(jìn)度較快，城市人口逐漸由48.7%增長到61.6%。深化農(nóng)村土地制度改革，重點完善農(nóng)村“三權(quán)分置”制度，合理配置土地經(jīng)營權(quán)，提高土地資源利用率、產(chǎn)出率。建立完善金融機(jī)制，提升金融服務(wù)城鄉(xiāng)的能力。加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度保障。二是建立政策引導(dǎo)和市場主導(dǎo)結(jié)合的推進(jìn)機(jī)制。浙江城鄉(xiāng)一體化初期，受市場自發(fā)性的驅(qū)使，農(nóng)村開始市場化改革。農(nóng)村主體在寬松的政策環(huán)境下自我發(fā)展積極性高漲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展勢頭良好。政府為消除城鄉(xiāng)差別，將市場取向的改革作為動力，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策。市場機(jī)制和政府調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，既發(fā)揮政府的調(diào)控力又激發(fā)市場機(jī)制活力。三是建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的推進(jìn)機(jī)制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)優(yōu)勢，開創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作方式，采取合作制、股份制等多樣形式，鼓勵農(nóng)民分紅。[12]

（五）轉(zhuǎn)換思想觀念，推動基層改革創(chuàng)新

基層各類創(chuàng)新實踐不僅對浙江省的制度設(shè)計具有借鑒意義，而且在實踐過程中所激發(fā)的熱情和活力構(gòu)成了城鄉(xiāng)關(guān)系融合的推動力量。一是不斷向農(nóng)民賦權(quán)。改革開放前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的建立過程從根本上說是不斷剝奪農(nóng)民權(quán)利的過程，這致使農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展處于停滯不前的落后狀態(tài)。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民自主經(jīng)營土地的權(quán)利，增加了農(nóng)民自主經(jīng)營收入。20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，提高了城鎮(zhèn)化率，土地經(jīng)營登記全覆蓋，賦予了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和入股的權(quán)利，實現(xiàn)了土地要素的增值。21世紀(jì)以來，浙江省再次進(jìn)行宅基地登記頒證，通過賦予農(nóng)民宅基地占有、分配和收益的權(quán)利，釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。二是創(chuàng)新方法理念，孕育浙江特色的基層治理領(lǐng)域創(chuàng)新實踐?！白疃嗯芤淮巍备母?、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村文化禮堂、治水河長制、平安建設(shè)“兩網(wǎng)融合”“千村示范、萬村整治”工程等都是來自基層的創(chuàng)新實踐，最后凝練為“浙江經(jīng)驗”，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新思路。

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責(zé)任編輯：秦利民