付兵兒

摘? ?要：我國農(nóng)村的扶貧工作取得了巨大成績，但扶貧領域村干部的微腐敗問題也不容忽視。扶貧領域村干部的微腐敗問題的產(chǎn)生，既有自身素質(zhì)不高、法律觀念淡薄等主觀因素的影響，也有權(quán)利過分集中、外界監(jiān)督不力、違法成本偏低等客觀原因。因此，我們需要通過增強村干部的法紀意識、建立村級小微權(quán)力清單、落實村務公開制度、強化自上而下的監(jiān)督、加大違法懲處力度等措施來預防和遏制扶貧領域村干部的微腐敗。

關鍵詞：扶貧;村干部;微腐敗;治理

中圖分類號：K92? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.012

文章編號：1009-6922（2020）02-80-05

近年來，我國農(nóng)村扶貧工作取得了舉世矚目的成績。隨著國家扶貧力度的加大，投入到農(nóng)村的扶貧物資、資金和在農(nóng)村開展的項目愈來愈多，一些村干部在群眾的“奶酪”上動手腳、玩貓膩，使得這一領域產(chǎn)生的腐敗問題日益凸顯。2016年1月，習近平總書記在第十八屆中央紀律委員會第六次全會上指出：“相對于‘遠在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前嗡嗡亂飛的‘蠅貪感受更為真切?！⒏瘮∫部赡艹蔀椤蟮満?，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！盵1]只有高度重視扶貧領域村干部的微腐敗問題，切實采取積極有效的治理措施，才能為打贏農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)提供強有力的保障。

一、村干部微腐敗的內(nèi)涵及特點

（一）村干部微腐敗的內(nèi)涵

村干部微腐敗是指“在農(nóng)村地區(qū)擁有小微權(quán)力的村兩委干部利用國家政策資金、村級集體資產(chǎn)、惠民建設工程等領域管理存在的漏洞，進而進行小額貪腐的現(xiàn)象。”[2]雖然微腐敗在腐敗層次、腐敗程度、腐敗數(shù)量上較低，但是村干部以權(quán)謀私、虛報冒領、貪污侵占等違法違紀行為損害了群眾利益，破壞了基層政治生態(tài)，侵蝕了黨的執(zhí)政根基，影響了政府公信力，其惡劣影響和危害程度絕不亞于一些大案要案。

（二）村干部微腐敗的特點

1.涉及領域廣。只要有利可圖，就有一些唯利是圖的村干部利用職權(quán)，想方設法謀取私利，雁過拔毛。村干部微腐敗涉及的領域非常廣，在農(nóng)村生活的各個方面幾乎無孔不入，涉及科技扶貧、低保戶認定、危房改造資格認定、惠民補貼落實、退耕還林、集體資產(chǎn)的出租收益、各種征遷補償金以及最低生活保障金、殘疾人保障金、救災物資等。

2.腐敗小而多。腐敗小是指腐敗涉及的金額較少。一些村干部打著為村民辦事、送溫暖的幌子，對村民吃拿卡要，收受少量現(xiàn)金、香煙、茶葉等，美其名曰“辛苦費”“跑腿費”。而村民覺得辦事送禮是一種合情合理的行為，送多了擔心村干部不敢收，送少量的禮物和現(xiàn)金村干部就沒有心理負擔。腐敗多是指貪腐手段繁多。貪腐手段從以往的截留挪用、套取侵占、克扣私分、虛報冒領各類救濟金、補助款和集體資金等直接占有到間接參股分紅、共同承包建設項目等變相貪腐形式。

3.隱蔽性較強。隨著我國反腐工作的持續(xù)推進，一些村干部為了逃避查處風險，操作手法隱蔽，花樣翻新，采取“回扣式”“巧取式”“蒙騙式”等方式變相貪腐，使得其腐敗行為深藏不露，很難被發(fā)現(xiàn)，即使被舉報也很難調(diào)查取證。而且從社會層面來看，大部分群眾對于這種情況已經(jīng)習以為常，選擇睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，尚未引起重視。

4.“抱團”腐敗突出。村干部處理村集體的事務，難以做到信息全封閉。一些村干部相互勾結(jié)，采取協(xié)商的方式來瓜分群眾利益，結(jié)成利益共同體，“抱團”腐敗，共同貪污、共同挪用、共同瀆職。也有一些村干部為了自保，用金錢拉班子其他成員甚至是上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“下水”，從而形成“一團和氣”的“抱團”腐敗局面，大家在“抱團”中“互惠互利”。

5.傳染性較強。村干部的微腐敗行為容易擴散，具有較強的傳染性。一些村干部通過非法手段謀取不當利益，未被有關部門查處，反而逍遙法外，日子過得有滋有味。即使被查處，由于涉及的金額少、處罰輕，這導致其他的村干部有樣學樣，鋌而走險，在利益的誘惑下也開始腐敗。

二、扶貧領域村干部微腐敗的具體表現(xiàn)

當前扶貧領域村干部的“蠅貪”“蟻腐”問題非常突出。通過“對中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站的監(jiān)督曝光欄目2018年通報曝光的829起群眾身邊腐敗和作風問題進行分析，扶貧領域腐敗和作風問題554起……總?cè)藬?shù)1408人，村（居）干部677人，占比48.08%”[3]。這些村干部微腐敗的案例，主要表現(xiàn)為以下幾種形式。

（一）張冠李戴，優(yōu)親厚友

一些村干部以權(quán)謀私，在民政救濟、低保等扶貧項目中違反國家政策規(guī)定，按照自己的“人情親疏”“關系遠近”作為標準，優(yōu)先考慮自己的親朋好友和關系戶，將不符合條件的親朋好友和關系戶通過弄虛作假，優(yōu)先獲得低保、特困補助和各種慰問金，而真正符合條件的貧困戶卻“脫?！薄奥┍！?，得不到必要的幫扶。如天津市寧河區(qū)板橋鎮(zhèn)大麥沽村黨支部書記李凌芳在明知其弟李某某不符合申請最低生活保障待遇的情況下，仍違規(guī)為李某某申報，并在低保檔案中未填寫收入情況，致使李某某領取最低生活保障補助共計6.8萬余元。

（二）雁過拔毛，吃拿卡要

部分村干部見利忘義，利用權(quán)力尋租，對其經(jīng)手辦理的扶貧項目、扶貧資金雁過拔毛，從金額較大的救災款到金額較小的低保，以明示或暗示的方式向貧困戶索取錢物。貧困戶不給回扣或好處就不予辦理申報材料和申報手續(xù)，尤其在農(nóng)村危房改造、低保領域，此類腐敗問題最為嚴重。如四川省遂寧市安居區(qū)常理鎮(zhèn)河包田村黨支部書記蔣明素、村主任屈勝銀、村文書唐欣，在為該村村民李某辦理五保救助過程中，違規(guī)接受李某吃請，共計花費180元;唐欣先后兩次收取李某辦事費共計80元，在群眾中造成不良影響。

（三）無中生有，虛報冒領

目前農(nóng)村文化程度較高的青壯年大都外出打工，留守農(nóng)村人員以老人、婦女和兒童居多，他們的文化程度普遍較低，對農(nóng)村扶貧政策和相關信息知之甚少。隨著國家下?lián)艿母鞣N扶貧補助款項的增多，一些職能部門“重下?lián)?、輕監(jiān)管”，有的村干部利用扶貧信息不公開、不透明的機會進行暗箱操作，通過虛列項目、編造虛假材料或冒用他人名義等各種不法手段騙取扶貧資金。如四川省邛崍市夾關鎮(zhèn)雕虎村黨支部書記楊安旭在上報青菜種植面積（扶貧項目）時，利用職務之便將自家種植面積2畝虛報成9.3畝，套取扶貧資金1200余元。

（四）欺上瞞下，侵吞挪用

有的村干部利用經(jīng)手申辦和發(fā)放低保、救災、困難救助金等款項的職務便利，截留、私分扶貧資金，通過各種方式將農(nóng)村貧困戶的“救命錢”“活命錢”當作“唐僧肉”予以侵吞，占為己有。還有的村干部侵吞、挪用補貼資金，用于村委會的日常辦公開支、迎來送往的接待經(jīng)費和村干部的津貼，導致扶貧資金沒有起到應有的扶貧作用。如新疆洛浦縣洛浦鎮(zhèn)歐吐拉博什坎村黨支部書記麥提圖爾蓀·麥麥提敏利用職務之便，將1戶村民的安居富民房補助資金2.85萬元、30戶村民修建安居富民房的3萬塊磚（價值1.5萬元）用于村委會建設。2014年1月，他還將上級撥付給該村的3萬元大學生就業(yè)補助資金據(jù)為己有。

三、扶貧領域村干部微腐敗的成因

扶貧領域村干部的微腐敗既有與其他腐敗相同的共性，同時又有其特殊性，它是由多種因素造成的。

（一）法律意識淡薄

與黨政部門的公務員隊伍相比較，村干部的任職門檻較低。一些村干部憑借資歷、威望甚至家族勢力的影響當選村干部，文化程度普遍不高，法律知識欠缺、法治觀念淡薄，這是村干部微腐敗產(chǎn)生的重要成因。雖然我國現(xiàn)行的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》明確規(guī)定村干部不準“以虛報、冒領等手段套取、騙取或者截留、私分國家對集體土地的補償、補助費以及各項強農(nóng)惠農(nóng)補助資金、項目扶持資金”，但是一些村干部仍然利用自己手中的權(quán)力，謀取一己私利，在扶貧領域搞腐敗活動。正如習近平總書記所言：“當前，農(nóng)村基層干部隊伍主流是好的，但在一些地方、部門、單位，基層干部不正之風和腐敗問題還易發(fā)多發(fā)、量大面廣。有的搞雁過拔毛，挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農(nóng)專項資金、扶貧資金，有的在救濟、補助上搞優(yōu)親厚友、吃拿卡要……”[1]這些農(nóng)村扶貧領域中的“亂象”其實質(zhì)是部分村干部法紀意識淡薄的折射。

（二）權(quán)力過分集中

“權(quán)力本身作為一種稀缺資源而存在，能給掌權(quán)者帶來常人難以享有的榮譽和地位，因而對人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用。”[4]在我國農(nóng)村，普遍實行的是“一把手”負責制，有的農(nóng)村村委書記和村委會主任“一肩挑”，一些村干部權(quán)力過分集中。這樣雖然有助于提高村干部扶貧工作的效率，強化執(zhí)行力，加快推動農(nóng)村扶貧工作的進程，但權(quán)力過分集中且得不到有效的監(jiān)督時，則容易使村干部借機違紀、專權(quán)，導致腐敗。

（三）村務公開不夠

雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定了村務公開的原則、范圍、時間、程序，但在農(nóng)村的實踐中往往難以按照規(guī)定全面執(zhí)行。村務信息基本上由村干部掌握，村務公開的內(nèi)容不夠規(guī)范，隨意性和伸縮性比較大，各種村務信息的公布更多地依賴村委會、村干部的主體自覺。一些地方的村干部并沒有按照上級的要求全面及時公開相關信息，有的農(nóng)村基層干部搞“暗箱操作”，故意封鎖扶貧資金、款項的發(fā)放和分配信息，導致很多村民對扶貧領域的相關信息知之甚少，村民自然就無法有效行使監(jiān)督權(quán)力，村務公開不到位給村干部的腐敗提供了便利條件。

（四）有效監(jiān)督缺失

村干部腐敗的背后都不同程度地存在著監(jiān)督的缺失。一是上級監(jiān)督乏力。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的監(jiān)督最為有效，具有較大威力，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導未能以“零容忍”的態(tài)度對待村干部的違紀違法行為，對村干部的微腐敗行為也多以通報批評、警告、責令退還或者給予賠償?shù)姆绞竭M行處理。尤其是在當前的精準扶貧攻堅戰(zhàn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要依靠村干部熟悉農(nóng)村情況的優(yōu)勢開展扶貧工作，否則農(nóng)村扶貧政策“最后一公里”的落實和執(zhí)行就會遇到不同程度的阻礙。“這種潛在的村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的‘逆保護關系，無疑會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部腐敗持寬容和放縱態(tài)度?！盵5]二是同級監(jiān)督缺失。農(nóng)村基層政權(quán)中，一些村干部是村委會主任和村黨支部書記一肩挑，“他們是農(nóng)村基層的‘一把手，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體，是農(nóng)村‘家長式的領導，而村兩委其他成員大多與‘一把手有著血緣與親緣關系，對他們的監(jiān)督也無從談起?！盵6]三是下級監(jiān)督缺位。對村干部自下而上的監(jiān)督主要來自村民。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，村干部和村民低頭不見抬頭見，構(gòu)成了“熟人社會”和“人情社會”。雖然在扶貧過程中農(nóng)民或多或少知道村干部的一些腐敗行為，但因村干部有權(quán)有勢，甚至有家族勢力的幫扶和撐腰，農(nóng)民害怕被打擊報復只能選擇隱忍妥協(xié)，不敢向有關部門舉報。特別是在經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，常住人口以老人、婦女和兒童居多，他們的文化程度不高、法律意識不強、維權(quán)意識較弱，難以實現(xiàn)自下而上的有效監(jiān)督。

（五）違法成本偏低

首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)對扶貧領域村干部的微腐敗行為大多采取無舉報不追究的方式。如果不案發(fā)，村干部的好處源源不斷。即使被查處，由于涉案金額不多，處罰力度不大。通常是先退賠，再依據(jù)涉案金額的多少對其采取約談訓誡、撤銷職務、開除黨籍等處分。涉案村干部既無政治前途的顧慮，又無公職可開除，違法成本較低。這種成本收益比無疑會助長扶貧領域村干部的腐敗行為。其次，我國目前的相關法律對國家公職人員和企事業(yè)單位工作人員腐敗行為的懲處都做了詳細的規(guī)定，但對于村干部腐敗行為的懲處，相關法律法規(guī)的適用環(huán)節(jié)卻比較模糊，缺少詳細的規(guī)定。在司法實踐中，對于村干部在扶貧領域的腐敗犯罪案件，司法機關量刑上整體比較輕，處罰力度不夠，對村干部腐敗行為的懲處無法形成有效的震懾力，使得扶貧領域村干部的微腐敗逐漸增多。

四、扶貧領域村干部微腐敗的治理路徑

只有采取一系列行之有效的措施，把權(quán)力關進制度的籠子里，才能減少和遏制扶貧領域村干部的微腐敗行為，保障精準扶貧攻堅戰(zhàn)的順利進行，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。

（一）增強村干部的法紀意識

有關部門要加強村干部的教育培訓，提高村干部的法律意識和紀律意識，打好“預防針”。一是建立村干部輪訓制度?？h（區(qū)）委黨校可以通過分期分批輪訓村支部書記、村委會主任等村內(nèi)“一把手”干部，通過組織村干部開展廉政黨課、法律常識、案件通報、觀看警示片等內(nèi)容豐富、形式多樣的學習，對村干部進行法治教育、廉潔教育，讓村干部對法律常懷敬畏之心，養(yǎng)成遵紀守法的良好習慣。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期舉辦以“預防村干部腐敗”為主題的宣傳教育活動，筑牢村干部防腐拒變的思想防線，提高村干部拒腐防貪的“免疫力”。

（二）建立村級小微權(quán)力清單

小微權(quán)力清單，“是借鑒政府的權(quán)力清單制度，對村級組織和村干部的權(quán)力與責任以清單的形式依法予以列舉、界定、公開，以限制和規(guī)范村級組織及村干部的權(quán)力運行”[7]。建立村級小微權(quán)力清單必須全面梳理和匯總村干部的權(quán)力和責任，形成詳細的目錄清單，明確村干部權(quán)力“邊界”和辦事流程，讓村干部“用權(quán)有章”、農(nóng)民辦事心中有底，從而有效約束村干部的微權(quán)力，提高基層辦事的透明性和規(guī)范性，把權(quán)力關進制度的“籠子”。

（三）落實村務公開制度

一是保障村務內(nèi)容公開制度化、規(guī)范化。對扶貧項目、扶貧資金、扶貧對象等扶貧信息的公開必須全面、具體和詳細，確保扶貧對象精準無遺漏、扶貧物資的發(fā)放無違紀、扶貧項目的實施有監(jiān)管。二是村務公開的形式多樣化。要根據(jù)中國農(nóng)村的具體情況，堅持傳統(tǒng)方法和現(xiàn)代科技相結(jié)合的方式，提高村務公開的針對性和實效性。對文化程度不高的老年村民，可以通過定期召開村民會議的形式，宣傳扶貧政策，公布具體信息。對經(jīng)常上網(wǎng)的廣大的中青年村民，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)公開的方式及時公布扶貧政策和信息，使他們能夠及時了解相關情況。

（四）強化監(jiān)督遏制腐敗

首先，要加強自上而下的監(jiān)督。習近平總書記指出 ： “縣級黨委是全縣脫貧攻堅的總指揮部，縣委書記要統(tǒng)攬脫貧攻堅，統(tǒng)籌做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作?！盵8]縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級黨委、紀委要擔當起整治扶貧領域腐敗問題的責任主體，把主體責任、監(jiān)督責任扛起來，加強對村干部的監(jiān)督。同時“大力發(fā)揮財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門等機構(gòu)的監(jiān)督職能，對一些重點扶貧項目進行跟蹤監(jiān)督，在項目審批過程中嚴格遵守相關程序，做到公平公正;在項目實施過程中，加強對是否落實扶貧政策的情況監(jiān)督檢查，保證扶貧資金的使用精準合理。”[9]其次，加強自下而上的監(jiān)督。有關部門需要改進和完善維權(quán)制度、信訪制度、實名舉報制度等暢通意見反饋的渠道，為農(nóng)民依法監(jiān)督提供幫助，解決農(nóng)民擔心打擊報復的后顧之憂。對打擊報復舉報人的村干部要從嚴查處，絕不姑息。對農(nóng)民反映村干部腐敗問題的舉報，有關部門要做到有回應、有追蹤，及時公布和通報調(diào)查結(jié)果和處理意見。再次，加大扶貧工作的巡查力度。巡查是對村干部微腐敗行為進行監(jiān)督的有效形式之一。相關部門通過采取定期巡查與不定期抽查相結(jié)合的方式，實現(xiàn)縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督雙管齊下，及時發(fā)現(xiàn)問題，有效預防村干部微腐敗行為的發(fā)生。

（五）加大違法懲處力度

一是完善相關法律法規(guī)。依法界定村干部犯罪的主體和行為性質(zhì)，明確村干部腐敗的法律適用、定罪量刑。二是加大查處力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記、紀檢干部要充分發(fā)揮基層工作經(jīng)驗豐富、與基層群眾關系密切的優(yōu)勢，加大對扶貧領域的重點項目和區(qū)域的查處力度，嚴厲查處村干部優(yōu)親厚友、貪污挪用、截留私分、虛報冒領、吃拿卡要等扶貧領域的突出問題。三是加大問責力度。對村干部微腐敗集中的地區(qū)要加大問責力度，追究相關主要領導的責任。四是加大曝光力度，對查處的扶貧領域村干部微腐敗典型案件通報曝光，使其在思想上承受精神壓力，既教育本人，又警醒他人，起到懲處一個、震懾一群、教育一片的良好效果。

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責任編輯：秦利民