劉曉陵

摘要：黨的十九大報(bào)告中，對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度做出了重要部署，明確提出了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要舉措精神?？茖W(xué)的預(yù)算績(jī)效管理體系是支持科研事業(yè)單位發(fā)展、提高財(cái)政資源配置效率、提升科研管理水平的重要保障，在整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的閉環(huán)中，預(yù)算執(zhí)行管理作為重要一環(huán)，發(fā)揮著重要作用。本文通過(guò)闡釋科研事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理工作的意義，針對(duì)性的剖析了科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出了相關(guān)改善對(duì)策和建議，以期為有關(guān)人員提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位;預(yù)算;執(zhí)行;問(wèn)題及對(duì)策

黨的十九大報(bào)告中，對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度做出了重要部署，明確提出了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要舉措精神。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，對(duì)建立“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系做出了明確部署?？蒲惺聵I(yè)單位作為國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)投入的主要對(duì)象，已成為推動(dòng)國(guó)家科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，政府科技管理的績(jī)效水平如何提升，一直為政府有關(guān)部門和廣大科研人員所關(guān)心，因此，建立科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理體系，對(duì)于科研事業(yè)單位的發(fā)展、財(cái)政資源配置效率的提高，以及科研管理水平的提升都具有重要意義。建立符合科研單位特點(diǎn)的預(yù)算管理體系，應(yīng)將預(yù)算績(jī)效的理念和科學(xué)預(yù)算的管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行全過(guò)程，而在整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的閉環(huán)中，預(yù)算執(zhí)行管理作為關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)揮著落實(shí)預(yù)算編制、實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的重要作用。

一、科研事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理工作的意義

國(guó)家科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要貢獻(xiàn)，是國(guó)家生存和發(fā)展不可或缺的重要內(nèi)容，國(guó)家對(duì)于科研事業(yè)單位的投入力度逐年增加，科研經(jīng)費(fèi)已不再是過(guò)去作為科研工作津貼的意義，而是逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家為了面向未來(lái)，發(fā)展科研事業(yè)的一種戰(zhàn)略投資和部署。隨著科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模的增加，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的總體要求下，根據(jù)科研活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)做好、做實(shí)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算內(nèi)容和政府有關(guān)要求做好預(yù)算執(zhí)行管理工作，建立科學(xué)有效的科研成果和人才的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等，都是科研事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的重要內(nèi)容。加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算管理水平，對(duì)于提升科研經(jīng)費(fèi)使用效益，落實(shí)國(guó)家科研發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化均具有重要意義。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)。匹配度有待提升

科研事業(yè)單位的預(yù)算編制與一般行政事業(yè)單位有所不同，預(yù)算中科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所占比重很大，而如何把握科研活動(dòng)規(guī)律，依據(jù)科研實(shí)際需要據(jù)實(shí)編報(bào)預(yù)算，是近幾年科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的難點(diǎn)。一些科研單位為按時(shí)完成每年的預(yù)算編制工作要求，采用按傳統(tǒng)慣例“打包切塊”分配資金的方法，將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目類別、數(shù)量等直接分配給下屬研究院所，這種自上而下分配資金的方式，不符合《預(yù)算法》中“從基層預(yù)算單位開(kāi)始編制預(yù)算”的原則和財(cái)政預(yù)算管理中相關(guān)要求，造成科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與科研實(shí)際需求不能充分匹配，產(chǎn)生了部分項(xiàng)目資金不足，部分項(xiàng)目資金滾存的結(jié)果。另外，部分科研實(shí)際活動(dòng)是按照國(guó)家政策的出臺(tái)、變化、中央臨時(shí)交辦的任務(wù)等情況執(zhí)行，會(huì)產(chǎn)生無(wú)預(yù)算、超預(yù)算執(zhí)行的情況。這些預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)的情況，成為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行困難的主要原因之一。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體制尚未成熟，預(yù)算執(zhí)行效果難以準(zhǔn)確衡量

按照中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，以及黨的十九大提出的“全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求，近年來(lái)，科研事業(yè)單位貫徹財(cái)政部關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理工作的有關(guān)安排，按照各項(xiàng)規(guī)定任務(wù)，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，并穩(wěn)步拓展范圍，逐步建立從無(wú)到有、從個(gè)別項(xiàng)目到重大項(xiàng)目、從個(gè)別單位到全部下屬科研院所的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。然而，在逐步拓展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的過(guò)程中，也遇到了不少困難，比如，科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)確立需要反復(fù)論證及推廣應(yīng)用，不同學(xué)科領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)體系需區(qū)別建立，績(jī)效自評(píng)和專家評(píng)審的比例劃分和有效性問(wèn)題等，都需要在實(shí)踐中逐步探討和完善。因此，預(yù)算執(zhí)行的效果和科研經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)際效益尚難以準(zhǔn)確衡量。

（三）預(yù)算執(zhí)行中，依然存在違反國(guó)家預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)規(guī)定的情形

按照財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)規(guī)定，科研事業(yè)單位應(yīng)做好夯實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格落實(shí)支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革等各項(xiàng)規(guī)定，然而，在實(shí)際科研經(jīng)費(fèi)管理中，還存在著一些違反國(guó)家預(yù)算執(zhí)行管理規(guī)定的情形，比如部分研究院所存在從零余額賬戶向?qū)嵱匈Y金賬戶劃轉(zhuǎn)資金、單筆支付金額在500萬(wàn)元（含）以上的經(jīng)費(fèi)支出未按規(guī)定實(shí)行財(cái)政直接支付等，這些具體的執(zhí)行問(wèn)題，需要引起科研事業(yè)單位的高度重視，積極采取有效措施，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度不足，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低

近年來(lái)，隨著科研事業(yè)單位進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理，預(yù)算執(zhí)行不斷規(guī)范化、制度化。然而，預(yù)算執(zhí)行力度出現(xiàn)不足，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低成了許多科研事業(yè)單位面臨的新問(wèn)題，出現(xiàn)了“有錢花不出去”的現(xiàn)象，與此同時(shí)，以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的消化使用也隨之放緩，使得財(cái)政對(duì)科研項(xiàng)目投入的資金效益有所下降。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理的改善對(duì)策和建議

（一）提高預(yù)算編制水平。探索建立符合科研活動(dòng)實(shí)際規(guī)律的預(yù)算管理流程

1.積極探索科研經(jīng)費(fèi)配置方式，以強(qiáng)化預(yù)算管理為抓手，發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的作用，著力加強(qiáng)科研服務(wù)保障能力。通過(guò)科學(xué)配置資源、保障重點(diǎn)項(xiàng)目，不斷調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)。

2.理順預(yù)算管理權(quán)責(zé)。要賦予基層研究院所更多的預(yù)算管理權(quán)限，更好發(fā)揮其在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)中的主體地位和主體責(zé)任，建立自下而上的預(yù)算編報(bào)流程?？蒲惺聵I(yè)單位本級(jí)要履行好總量平衡和宏觀管理等方面的作用，更加注重政策引導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)職能;基層研究院所要注重增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，提前做好項(xiàng)目可行性研究、評(píng)審、招投標(biāo)、政府采購(gòu)等前期準(zhǔn)備工作，確保能夠按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。

3.做好研究院所項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，做到依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要申報(bào)預(yù)算，按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，盡可能杜絕無(wú)預(yù)算、超預(yù)算執(zhí)行違規(guī)情況。

（二）著力強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，提升預(yù)算執(zhí)行效果

按照國(guó)家全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的精神，科研事業(yè)單位應(yīng)不斷著力強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，在試點(diǎn)推廣應(yīng)用過(guò)程中，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，提升績(jī)效目標(biāo)的合理性、規(guī)范性和約束性，推進(jìn)建立符合各科研學(xué)科特點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。與此同時(shí)，還應(yīng)注重加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的審核，特別是將與預(yù)算資金的匹配度作為重點(diǎn)審核內(nèi)容，真實(shí)客觀反映績(jī)效情況，杜絕“走形式、走過(guò)場(chǎng)”。另外，科研事業(yè)單位可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果深入分析，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，從而進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理，形成良性促進(jìn)的閉環(huán)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的管理和監(jiān)督。嚴(yán)肅落實(shí)違規(guī)問(wèn)題的整改

對(duì)于目前科研事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行工作中出現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題，應(yīng)作為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管重點(diǎn)，有關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)執(zhí)行財(cái)政部等預(yù)算執(zhí)行管理工作的各項(xiàng)要求，即使實(shí)際科研活動(dòng)中存在落實(shí)困難，比如到偏遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)研無(wú)法使用公務(wù)卡結(jié)算、無(wú)法取得發(fā)票;支付當(dāng)?shù)毓と似赣霉べY勞務(wù)費(fèi)等無(wú)法通過(guò)指定銀行結(jié)算等特殊情況，也要及時(shí)向上級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行情況說(shuō)明和材料報(bào)備，采用正規(guī)途徑反映解決執(zhí)行中的問(wèn)題。對(duì)于違規(guī)劃轉(zhuǎn)資金、未按規(guī)定支付方式支付資金等問(wèn)題，要及時(shí)整改。另外，科研事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目資金的執(zhí)行監(jiān)管力度，比如利用電子銀行網(wǎng)銀系統(tǒng)、單位財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)等信息化手段，實(shí)時(shí)監(jiān)督預(yù)警違規(guī)情況，有效減少違規(guī)情況的發(fā)生。

（四）提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。關(guān)注科研資金使用效益的具體措施

1.將經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行規(guī)劃進(jìn)一步前移，特別是對(duì)于項(xiàng)目資金的分解到位上，應(yīng)提前細(xì)化準(zhǔn)備工作，落實(shí)項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化方案，確保預(yù)算批復(fù)到位，即可落實(shí)執(zhí)行。

2.積極利用單位財(cái)務(wù)管理信息化手段，建立網(wǎng)上報(bào)銷、銀企直聯(lián)模式，推動(dòng)財(cái)務(wù)報(bào)銷核算方式的轉(zhuǎn)變，通過(guò)提升會(huì)計(jì)核算信息化水平，提高財(cái)務(wù)核算的效率，加快預(yù)算執(zhí)行率。

3.建立預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度定期通報(bào)、反饋制度，可采取科研事業(yè)單位本級(jí)定期下達(dá)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)，下屬基層科研院所定期反饋預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的雙向促進(jìn)模式，以促進(jìn)各基層科研院所更重視本單位預(yù)算執(zhí)行的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并盡早統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)安排、調(diào)整預(yù)算。

4.科研事業(yè)單位編報(bào)預(yù)算時(shí)，除考慮現(xiàn)有財(cái)政資金保障規(guī)模水平，同時(shí)還應(yīng)充分考慮本單位存量資金情況，對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，要主動(dòng)減少下年預(yù)算安排，盤活存量資金，將存量資金與當(dāng)年預(yù)算資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。