李 燕

(大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024)

1 引言

公共政策的成功關(guān)鍵在于能夠有效影響與改變目標(biāo)群體的態(tài)度與行為，引導(dǎo)公民、企業(yè)與非營利組織按照政策目標(biāo)所期望的方式采取行動，即激勵公民做出政策遵從行為。傳統(tǒng)公共政策研究借助于經(jīng)濟(jì)學(xué)概念助力決策者設(shè)計與選擇政策方案，并依賴于各種宏觀社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對政策效果進(jìn)行評估與測量。近年來，隨著行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，人們的視線逐漸轉(zhuǎn)移到如何通過理解人類決策模式與行為規(guī)律來塑造與調(diào)整公民行為，增加目標(biāo)群體對公共政策的遵從度，改善政策績效。已有文獻(xiàn)基于管制遵從與法律遵從的知識框架，主要形成了兩種研究思路。

第一，基于“理性人”認(rèn)知模型的公民政策遵從研究。相關(guān)文獻(xiàn)聚焦從政策設(shè)計、決策體制等政策情境視角分析政策遵從的阻礙或促進(jìn)因素，識別出經(jīng)濟(jì)性的計算激勵[1]、社會性動機(jī)[2]與規(guī)范性動機(jī)[3]三種政策遵從機(jī)理。經(jīng)濟(jì)性的計算激勵關(guān)注政策設(shè)計與政策執(zhí)行者工作方式等因素對政策遵從的影響效應(yīng)[4]，認(rèn)為應(yīng)從增加違規(guī)成本、加強(qiáng)監(jiān)管與執(zhí)法等方面著手提升政策遵從度。社會性動機(jī)特別強(qiáng)調(diào)社會規(guī)范在促進(jìn)政策遵從中的重要性[5]，但該驅(qū)動機(jī)制的有效性因政策情境而異，整體上仍離不開經(jīng)濟(jì)性的計算激勵(特別是感知震懾可能性)的協(xié)同作用[2]。規(guī)范性動機(jī)倡導(dǎo)從改善政府信任與政策合法性基礎(chǔ)等方面著手[6]，增進(jìn)公眾對于政策主體與政策本身的認(rèn)同感，同時強(qiáng)化目標(biāo)群體遵從行為的積極性激勵與消極性激勵[7]?，F(xiàn)有研究大多聚焦于組織政策遵從行為，如企業(yè)環(huán)境政策遵從與稅收遵從行為[1]，但對公民個體或非組織化群體的公共政策遵從關(guān)注度相對較低。

第二，基于“行為人”認(rèn)知模型的公民政策遵從研究。此類研究關(guān)注從行為特征視角解讀遵從的形成機(jī)制，提醒人們注意政策領(lǐng)域的“行為失敗”與其背后的“人性密碼”[8]。相關(guān)研究包括兩個維度：一是基于行為決策模型來解讀政策情境中的個體行為與心理規(guī)律[9]，相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)注識別政策行為決策的“非理性”心理特質(zhì)，如樂觀主義偏差、偏好逆轉(zhuǎn)、調(diào)節(jié)聚焦、文化認(rèn)同等[10]；二是針對“非理性”認(rèn)知與行為特征的政策工具設(shè)計[11]，相關(guān)研究倡導(dǎo)在不對個體權(quán)利與自由施加更多限制的情況下，巧妙利用或盡量克服個體“非理性”行為特征的局限性[12]，減少個體政策行為決策過程中由認(rèn)知偏差導(dǎo)致的政策不遵從現(xiàn)象，解決“行為失靈”問題，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果，實現(xiàn)公共政策的精細(xì)化[13]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)為后續(xù)研究的開展提供了豐富的研究資料。然而，整體來看，相關(guān)文獻(xiàn)多基于特定的政策情景，分析維度較為單一，尚未形成整合性的分析框架，缺乏對公民政策遵從行為形成機(jī)制的全面闡釋。鑒于此，本文綜合政治學(xué)、公共政策學(xué)、行為學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科視角，深入探討公民政策遵從行為的概念要義與理論基礎(chǔ)，細(xì)致梳理公民政策遵從的影響因素，形成一個整合性的多維分析框架，解讀政策遵從的形成機(jī)理。在此基礎(chǔ)上，設(shè)計干預(yù)措施，以期為激發(fā)公民政策遵從、增進(jìn)公共政策有效性提供有針對性的政策建議。

2 公民政策遵從的內(nèi)涵與類型

在公共政策研究領(lǐng)域，研究者常將政策遵從、政策接受、政策認(rèn)同三個概念混淆使用，事實上，這三個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別，反映出政策遵從的不同維度。

公民政策遵從是指作為目標(biāo)群體的公民遵照和服從公共政策相關(guān)規(guī)定，調(diào)整、約束自己的態(tài)度與行為，遵守政策規(guī)定，避免做出與之不相符合的行為[14]。這一概念不僅強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體行為上的服從，還強(qiáng)調(diào)公民基于對政策主觀認(rèn)知與評價的政策接受與政策認(rèn)同。政策接受是指目標(biāo)群體對公共政策接納而不拒絕的態(tài)度，即公民若未表現(xiàn)出對政策的抗拒、質(zhì)疑與不滿，就可認(rèn)為其接受了這項政策。而政策認(rèn)同是以政策目標(biāo)群體的價值觀、需求相吻合為前提條件的，涉及個體或群體對公共政策心理上的歸屬以及情感上的依附，具體表現(xiàn)為社會民眾對公共政策較高的支持度與認(rèn)可度[15]。政策認(rèn)同特別強(qiáng)調(diào)個人對公共政策的主觀評價(比如好壞、對錯等)與個人價值觀的匹配度。因此，政策接受與政策認(rèn)同相比，前者的包容性更強(qiáng)，后者對政策蘊(yùn)含的內(nèi)在價值提出了更高要求。

政策遵從強(qiáng)調(diào)行為的客觀結(jié)果，政策接受和政策認(rèn)同強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體的主觀態(tài)度傾向，就此而言，公民對政策的接受與認(rèn)同是其遵從政策的基本前提。從個體行為動機(jī)視角，可將政策遵從劃分為習(xí)慣型遵從、決策型遵從(自利型遵從)、公民型遵從、人際型遵從、防衛(wèi)型遵從、制度型遵從六種類型。習(xí)慣型遵從是指公民基于自身的生活習(xí)慣而產(chǎn)生的政策遵從[6]；決策型遵從也稱自利型遵從，是指公眾在權(quán)衡了各種與執(zhí)行政策有關(guān)的成本-收益之后而選擇的政策遵從[14]；公民型遵從是指公眾出于社會責(zé)任感和公民意識而自愿做出的政策遵從行為；人際型遵從是指公民在受到同事、親朋好友等他人關(guān)于政策的態(tài)度和行為影響下而選擇的政策遵從[16]；防衛(wèi)型遵從是指公民為避免受到懲罰所表現(xiàn)出的遵從行為[17]；制度型遵從是指基于周密的制度設(shè)計和嚴(yán)格的政策監(jiān)管活動而促使公民做出的遵從行為[18]。整體而言，前三種政策遵從源于政策規(guī)定與個人意愿的一致性，公民主動性較強(qiáng)，屬于積極遵從；后三種遵從是公民受到社會(群體)壓力和約束手段而做出的反應(yīng)，公民主動性較弱，屬于消極遵從。

3 公民政策遵從的理論基礎(chǔ)

綜合來看，公民政策遵從研究主要的理論基礎(chǔ)大致分為兩類：一類是基于理性選擇理論衍生出的理論模型，此類理論以“工具理性”與“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)，假定面對政策約束個體是自利驅(qū)動的，在做出是否遵從政策的決定之前會對成本和收益進(jìn)行仔細(xì)計算與比較，受到連貫一致偏好的影響，最終目標(biāo)是追求自身效用最大化[19]，相關(guān)理論包括社會震懾理論、保護(hù)動機(jī)理論與計劃行為理論；另一類是在有限理性理論基礎(chǔ)上發(fā)展出的分析框架，認(rèn)為個體并非全知全能，而是“有限理性”的，受限于環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性，人們無法獲得決策所需的全部信息，亦無法計算出所有的可能結(jié)果，故個體做出的政策行為決策并非是追求利益最大化，而是依靠直覺判斷，受到啟發(fā)式?jīng)Q策影響，追求“滿意”的結(jié)果，相關(guān)經(jīng)典理論主要包括規(guī)范激活理論、前景理論與助推理論。

3.1 社會威懾理論

社會威懾理論(Deterrence Theory)基于“理性人”假設(shè)，強(qiáng)調(diào)個體行為決策是權(quán)衡利益與成本之后做出的理性決定[20]。如果違法行為所獲利益比付出的成本大，個人更可能做出非法行為。威懾理論大多是針對一些規(guī)制性、強(qiáng)制性公共政策，通過采取嚴(yán)厲的懲罰措施、用高昂的違規(guī)成本來約束個體的惡劣行為。威懾可劃分為正式威懾和非正式威懾：正式威懾主要指法律制裁等強(qiáng)制性懲罰措施；非正式威懾包含道德感、羞恥感等較為溫和的制裁方式。威懾的有效性以懲處措施的確定性和付諸執(zhí)行的必然性為基本前提，當(dāng)個體所感知到的懲罰確定性越高，其不遵從政策的可能性就越??；若相應(yīng)的制裁不能夠被執(zhí)行，政策法規(guī)的威懾力將大打折扣[21]。

3.2 保護(hù)動機(jī)理論

與社會威懾理論相類似，保護(hù)動機(jī)理論(Protection Motivation Theory)認(rèn)為，在個體行為決策之前，會對事件或行動所涉及的風(fēng)險進(jìn)行評估，根據(jù)評估所得出的風(fēng)險類型、內(nèi)容與程度，來評估自己的風(fēng)險應(yīng)對能力[22]。該理論由信息源、感知中介過程與應(yīng)對模式三部分構(gòu)成[23]。其中，感知中介過程是該理論的核心，包括威脅評估和反應(yīng)評估兩部分。威脅評估是個體對行為的內(nèi)部獎勵、外部獎勵、行為嚴(yán)重性與暴露危險可能性的評價；反應(yīng)評估是對個體規(guī)避風(fēng)險能力的評價。個體根據(jù)威脅評估和反應(yīng)評估的綜合結(jié)果，確定其行為意向與應(yīng)對模式。保護(hù)動機(jī)理論在醫(yī)療保健政策領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用[24]，也有學(xué)者將其引入信息安全政策的研究中，并對保護(hù)動機(jī)理論進(jìn)行了完善[25]128。

3.3 計劃行為理論

阿杰森(Ajzen)對理性選擇理論進(jìn)行了拓展，提出計劃行為理論(Theory of Planned Behavior)[26]，根據(jù)這一理論(見圖1)，行為態(tài)度、主觀規(guī)范與感知行為控制三個因素決定了行為意愿，而行為意愿與感知行為控制共同決定了個體的實際行為。行為意愿是指個體愿意做出某項行為的強(qiáng)度；行為態(tài)度是指個體對于執(zhí)行某項行為的積極或消極的判斷，受到信念與評估的雙重影響，信念是指個體對執(zhí)行某項行為可能產(chǎn)生的結(jié)果的感知，評估是指個人對行為結(jié)果價值的估計。主觀規(guī)范是個體所感知到的他人對其是否應(yīng)執(zhí)行某項行為的看法，受到“規(guī)范信念”與“順從激勵”的雙重影響，“規(guī)范信念”是指個體感知到的他人對于其行為的期望，“順從激勵”是指個體對他人意見或建議的依從程度。感知行為控制，意指個體對完成某項行為難易程度的感知。感知行為控制又受到“控制信念”和“控制力量”雙重因素的影響，“控制信念”是指個體對自己所擁有和支配的、完成某項行為所需資源的主觀判斷；“控制力量”是指個體關(guān)于某項行為的完成對自己所擁有資源依賴程度的認(rèn)知。

資料來源：AJZEN，I.The theory of planned behavior[J].Organizational Behavior and Human Decision Processes，1991(2)：179-221.

圖1計劃行為理論結(jié)構(gòu)模型

3.4 規(guī)范激活模型

規(guī)范激活模型(Norm Activation Model)聚焦于解釋個體的利他行為(也稱親社會行為)，該理論認(rèn)為，作為一種內(nèi)在激勵，個人規(guī)范是個體利他行為最重要的動力來源，其本質(zhì)上就是個體認(rèn)為自己應(yīng)履行或避免某一特定行為的道德義務(wù)感，是社會規(guī)范與政策規(guī)定內(nèi)化于個體的表現(xiàn)。個體規(guī)范的激活依賴于責(zé)任歸屬和后果意識的雙重作用，責(zé)任歸屬是指對于親社會行為后果的責(zé)任感，后果意識是指個體對親社會行為對他人帶來的積極影響的評價與感知[27]80。若將公共政策所期望的行為視為一種親社會行為，那么當(dāng)目標(biāo)群體意識到不遵守政策規(guī)定所帶來的消極影響，并認(rèn)為自己對這種不遵從行為負(fù)有道德責(zé)任時，個體規(guī)范將被激活，個體將很可能表現(xiàn)出政策遵從，換言之，若個體責(zé)任歸屬和后果意識較為淡薄，則個體政策遵從的意愿將大大降低。

3.5 前景理論

在有限理性理論的啟發(fā)下，卡尼曼(Kahnema)與特韋爾斯基(Tversky)發(fā)展出前景理論(Prospect Theory)，用于解釋不確定性條件下的非理性決策。該理論指出，面臨不確定性時，個體決策通常受到三種“啟發(fā)式”認(rèn)知特征的影響[28]：一是代表性啟發(fā)，即個體偏向于根據(jù)樣本與總體之間的相似度來判斷其出現(xiàn)的概率，相似度越高，該樣本出現(xiàn)的概率就越高；二是可得性啟發(fā)，即人們傾向于根據(jù)事物相關(guān)信息在記憶和知覺中容易被獲得的程度來判斷其出現(xiàn)的可能性，那些最容易被想到、對做出判斷最必要的信息會對決策產(chǎn)生迅速、直接的影響；三是“錨定”效應(yīng)，即個體通常會依賴于一個參照點(diǎn)，而不是依賴于成本-效益的絕對值做出決策[29]。此后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、心理學(xué)家紛紛加入“解構(gòu)”經(jīng)典理性選擇模型的隊伍中，總結(jié)出大量個體決策的非理性行為特點(diǎn)，較為典型的有冷熱情感鴻溝、雙曲貼現(xiàn)、樂觀主義偏差、偏好逆轉(zhuǎn)、安于現(xiàn)狀偏差等。

3.6 助推理論

助推理論(Nudging Theory)是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主理查德·塞勒(Richard H)提出的，該理論關(guān)注微觀層面的個體行為，提倡通過對個體的決策環(huán)境進(jìn)行微調(diào)的方式來優(yōu)化個體選擇以提高公共政策的有效性[12]。不同于“一刀切”和“自由放任”的政策風(fēng)格，“助推”是一種“溫和家長主義”的行為?！爸啤辈幌拗颇繕?biāo)群體自由選擇的機(jī)會，也不施加禁令或改變經(jīng)濟(jì)誘因，而是通過設(shè)計符合目標(biāo)群體行為特征的心理和社會機(jī)制等內(nèi)隱策略來改善個體的選擇架構(gòu)，推動和引導(dǎo)個體選擇按照政策預(yù)期方向發(fā)展。近年來，助推理論在英、美、澳等國家政府政策過程中得到普遍應(yīng)用，以較低成本大幅提高了公共政策執(zhí)行的效率。我國在交通管制、消費(fèi)者維權(quán)、健康消費(fèi)、納稅、節(jié)能環(huán)保等公共政策領(lǐng)域也積極嘗試運(yùn)用助推理論，在解決社會問題、促成公民政策遵從行為方面取得了顯著成效，為公共政策研究與實踐提供了新的理論視角。

4 公民政策遵從的影響因素與形成機(jī)制

公共政策是一個涉及政策主體、政策客體與政策環(huán)境等多個要素的復(fù)雜系統(tǒng)，目標(biāo)群體的遵從行為也必然受到這些因素的綜合作用。目標(biāo)群體對政策的接受與認(rèn)同為其形成遵從政策規(guī)定的意愿、選擇遵從行為奠定了基礎(chǔ)。依據(jù)以上六個經(jīng)典理論，結(jié)合對已有文獻(xiàn)的全面回顧，本文將公民政策遵從的影響因素劃分為主體特征、客體特征、政策特質(zhì)與環(huán)境因素等四類，構(gòu)建分析框架，闡釋政策遵從的形成機(jī)制(見圖2)。這些因素對于公民政策遵從的影響機(jī)理較為多元且存在差異，大部分是通過影響政策接受與政策認(rèn)同而間接作用于遵從意愿與行為，有些則直接影響遵從意愿與行為，還有些因素能對其他因素與政策遵從之間的影響關(guān)系起到調(diào)節(jié)作用。

圖2 公民政策遵從“主體-特質(zhì)-環(huán)境”分析框架

4.1 政策主體與政策客體特征

公共政策主體是指參與到政策過程之中且對政策結(jié)果產(chǎn)生影響的個人、組織與其他群體，處于政策系統(tǒng)的核心位置。政策客體是指公共政策發(fā)生作用的對象，包括需要政策解決的社會問題與公共政策所要規(guī)范的行動者及其所形成的目標(biāo)群體。其中，就政策遵從形成過程來看，最為重要的主體包括政策制定者與政策執(zhí)行者，客體主要指政策目標(biāo)群體。政策制定者與政策執(zhí)行者承擔(dān)著政策信息的生產(chǎn)與輸出任務(wù)，目標(biāo)群體接受和加工政策信息，并通過選擇是否遵從政策規(guī)定來給予反饋。

如圖1所示，一般來說，政策制定者與政策執(zhí)行者的主體特征是經(jīng)由影響政策接受與政策認(rèn)同而間接作用于遵從意愿與行為的。以政府為代表的政策制定者的公信力、合法性與強(qiáng)制力等主體特征對政策認(rèn)同有關(guān)鍵影響[16]。政策能否獲得公民的接受與認(rèn)同在很大程度上取決于決策主體是否有合法性，當(dāng)政府承諾的多而做到的少時，公眾就會對政府能力與政府信譽(yù)產(chǎn)生質(zhì)疑，公信力的降低會直接導(dǎo)致決策主體權(quán)威的合法性危機(jī)，有礙于目標(biāo)群體的遵從意愿[30]。在我國政策實踐中，由于大部分目標(biāo)群體往往遠(yuǎn)離決策主體，因此，政策執(zhí)行者與公眾的面對面交流將對其政策認(rèn)同與接受產(chǎn)生更為直接的影響。政策執(zhí)行者特征是指政策執(zhí)行人員所展示出的、能夠被目標(biāo)群體直觀感受到的人格特征、工作能力、工作態(tài)度與執(zhí)行方式等(見表1)。在政策執(zhí)行過程中，當(dāng)政策執(zhí)行者表現(xiàn)出良好的精神風(fēng)貌且態(tài)度良好時，政策目標(biāo)群體會增加對執(zhí)行者的信任感，這將提升相關(guān)政策的可接受性。政策執(zhí)行者在平時行政事務(wù)中展現(xiàn)出來的人格特征與工作能力代表了政府形象，政府工作人員在政策執(zhí)行過程中的工作方式與態(tài)度不僅決定了政府與民眾良性互動關(guān)系的形成與發(fā)展，更會影響到公民對政策的接受與認(rèn)可程度。

表1 政策主體與政策客體特征因素

公民作為目標(biāo)群體，其個體特征變量與個體心理因素可能通過多種路徑促進(jìn)或抑制公民的政策遵從意愿(見圖1)。個體特征變量常常作為控制變量出現(xiàn)在實證研究中，已有分析表明，使用頻次最高的個體特征變量依次為年齡、性別、受教育程度、收入情況、職業(yè)類型[31]。目標(biāo)群體個人的職業(yè)性質(zhì)、文化素養(yǎng)以及參政議政的能力也會制約其對公共政策的理解和評價，進(jìn)而影響他們對政策的接受和認(rèn)同。還有學(xué)者將政策目標(biāo)群體的規(guī)模分為小規(guī)模、中規(guī)模、大規(guī)模等三種，發(fā)現(xiàn)隨著群體規(guī)模的變化，政策接受度也將隨之改變[18]。

個體心理因素可以分為政策感知因素與非理性心理特質(zhì)(見表1)：政策感知因素是指目標(biāo)群體基于政策所形成的認(rèn)知與心理活動[32]，包括政策認(rèn)知、自我效能感、情感狀態(tài)、心理抗拒、保護(hù)動機(jī)、心理契約、感知有用性、感知行為控制等；非理性心理特質(zhì)是指由于個體認(rèn)知偏誤，而使目標(biāo)群體做出“非理性”政策行為決策的心理特質(zhì)，包括樂觀主義偏差、偏好逆轉(zhuǎn)、調(diào)節(jié)聚焦、文化認(rèn)同、心理契約、價值觀偏好、冷熱情感鴻溝、雙曲貼現(xiàn)、安于現(xiàn)狀偏差等。

探究個體心理因素對政策遵從的影響效應(yīng)是行為公共政策的重點(diǎn)議題。經(jīng)驗研究顯示，政策遵從意愿受到理性認(rèn)知層面與非理性情感層面的雙重影響，情感狀態(tài)、政策感知與政策遵從意愿之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動關(guān)系[33]。韓金英(JinYoung Han)等學(xué)者整合了多個社會心理學(xué)理論來解釋公民政策遵從行為，發(fā)現(xiàn)心理契約對感知成本與遵從意愿的關(guān)系具有調(diào)節(jié)作用[34]87。巴達(dá)克(Bardach)的研究則發(fā)現(xiàn)[35]，目標(biāo)群體的政策認(rèn)知度將增加其與政策執(zhí)行者進(jìn)行利益博弈的能動性，從而降低政策遵從度。

4.2 政策特質(zhì)

政策特質(zhì)是政策本身具有的屬性與特征，涉及政策設(shè)計、政策程序與政策效果三個維度(表2)。已有分析發(fā)現(xiàn)，政策特質(zhì)不僅能直接影響政策遵從，還能通過影響政策接受與政策認(rèn)同而間接作用于遵從意愿與行為(圖2)。

表2 政策特質(zhì)因素

政策設(shè)計包括工具設(shè)計、表達(dá)與傳播、政策合理性與政策公平性等四個子維度(表2)。不同政策工具在可操作性、適用性與有效性等方面均存在差異，使得目標(biāo)群體對政策工具的可接受性感知亦有所不同[36]。除了傳統(tǒng)的“家長式”(如管制型工具)與“自由式”(如自愿型工具)這種最基本的政策工具劃分，還可以根據(jù)個體心理特征，總結(jié)出一套包括減少選擇機(jī)會、化繁為簡、信息披露、增加選擇成本等工具在內(nèi)的“自由家長式”政策工具箱(見表2)，這些工具巧妙利用個體的認(rèn)知缺陷來促進(jìn)政策遵從行為。學(xué)界普遍認(rèn)為懲罰與稽查概率是提高政策遵從度的基本手段，提高稽查率和罰款額度，政策遵從度將會顯著增加[37]。但也有研究發(fā)現(xiàn)遵從行為并未受到上述因素的影響，甚至有文獻(xiàn)表明懲罰和稽查概率的提升會對政策遵從行為產(chǎn)生負(fù)面作用[38]。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用“獎勵遵從”的方式代替威懾與懲罰，以提高遵從水平[37]。但獎勵機(jī)制引發(fā)的區(qū)別對待會降低納稅者的公平認(rèn)知，對納稅者的內(nèi)在激勵產(chǎn)生擠出效應(yīng)[39]。因此，政策工具之間需要彼此協(xié)調(diào)、取長補(bǔ)短，因勢制宜地靈活搭配，才能充分發(fā)揮工具優(yōu)勢與激勵作用。

政策表達(dá)和傳播方式也會對政策認(rèn)同度產(chǎn)生影響。準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)恼弑磉_(dá)是政策接受與認(rèn)同的前提[40]，過于抽象與含糊其辭的表達(dá)會導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中被公眾誤讀，降低目標(biāo)群體的認(rèn)同與遵從[41]。同時，政策文本的呈現(xiàn)方式、傳播媒介、政策溝通與公民政策認(rèn)同之間也存在互動關(guān)系，在不同階段采取針對性傳播與溝通策略有利于提高公眾政策認(rèn)同感[42]。

政策合理性的內(nèi)涵較廣，已有文獻(xiàn)探討了實質(zhì)合理性、形式合理性、經(jīng)濟(jì)合理性、政策穩(wěn)定性、政策可預(yù)期性對政策接受、認(rèn)同與遵從的影響效應(yīng)。政策在形式和實質(zhì)內(nèi)容上兼具合理性是激發(fā)公民認(rèn)同與積極性遵從行為的基本前提[15]，而經(jīng)濟(jì)合理性對于政策可接受性的決定性作用在交通收費(fèi)、環(huán)保治污收費(fèi)等類似需要目標(biāo)群體支付一定經(jīng)濟(jì)成本的政策中體現(xiàn)得尤為突出[43]。此外，政策文本內(nèi)化為公民的政策認(rèn)同與遵從行為需要一定的時間積累，并非一蹴而就的瞬間行為，因此，政策制定者要確保政策穩(wěn)定性與政策可預(yù)期性，任意、頻繁的政策調(diào)整與變動將對公民遵從心理產(chǎn)生負(fù)面影響。

此外，政策公平性對于政策接受、認(rèn)同與遵從的形成也具有不可忽視的重要意義，公民對政策規(guī)則產(chǎn)生的不公平認(rèn)知，會破壞目標(biāo)群體與決策主體之間的心理交互關(guān)系，甚至出現(xiàn)逆反心理。政策所帶來的凈收益并不能確保目標(biāo)群體對政策完全遵從，橫向、縱向?qū)Ρ群螽a(chǎn)生的不公平認(rèn)知則極有可能導(dǎo)致政策不遵從，甚至誘發(fā)社會沖突與不穩(wěn)定事件。

政策程序?qū)φ呖山邮苄缘挠绊戧P(guān)系是心理學(xué)領(lǐng)域新近的研究熱點(diǎn)問題。政策程序的影響因素主要涉及政策程序的合法性與公正性兩個方面(見表2)。程序合法性要求政策制定過程符合法治化、民主化的程序要求，要盡可能吸納目標(biāo)群體公眾參與其中，并且確保公眾訴求體現(xiàn)在決策結(jié)果之中。目標(biāo)群體的政策參與體驗有助于提升公眾對自身民主權(quán)利的“獲得感”和對政策過程的“控制感”[44]，降低個體內(nèi)心的不確定性，從而增進(jìn)其對政策的支持與遵從程度。就程序公正性而言，公正的程序能提高人們對政策結(jié)果及其相關(guān)規(guī)定的遵守度[45]。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)化政策的分配公正、程序公正和政治權(quán)威的信任度，能夠增進(jìn)政策執(zhí)行的可接受性[46]。值得強(qiáng)調(diào)的是，程序公正具有“控制性補(bǔ)償”效應(yīng)：當(dāng)出現(xiàn)對目標(biāo)群體不利的政策結(jié)果時，程序公正效應(yīng)更為顯著，程序公正能有效緩解不利結(jié)果對政策可接受性的消極影響；即使在公眾政府信任度較低的情況下，程序公正也可降低這種不利結(jié)果對政策可接受性的負(fù)面效應(yīng)[47]。

政策效果是指公共政策對政策問題、政策目標(biāo)群體及相關(guān)環(huán)境所產(chǎn)生的影響或效果，具體包括政策預(yù)期與感知效果兩方面(見表2)。在政策投入實施之前，公眾對政策執(zhí)行可能帶來的利益受損或增加的判斷稱為政策預(yù)期，政策預(yù)期值的高低將直接影響到公眾政策認(rèn)同的程度。根據(jù)理性選擇理論，目標(biāo)群體對政策遵從與否，取決于其對公共政策遵從收益和成本的權(quán)衡，如果遵從該政策會使自己的收益大于成本，公民則擁護(hù)和支持；如果政策遵從會使自己承擔(dān)的成本低于收益，公民則可能持抵觸和反對態(tài)度[48]。對于已經(jīng)處于執(zhí)行階段的政策，目標(biāo)群體會根據(jù)其所感知到的實際政策效果來保持或調(diào)整其后續(xù)的政策認(rèn)同與遵從行為[49]，若人們認(rèn)為現(xiàn)有政策措施有效解決了社會問題，個體也并未因此承擔(dān)過高的成本，就可能傾向于繼續(xù)遵從該政策；反之，則可能會降低其政策認(rèn)同感，改變遵從行為。

4.3 環(huán)境因素

環(huán)境因素是指除政策主體特征與政策特質(zhì)之外，由政策目標(biāo)群體所感知到的影響政策實施的環(huán)境性要素，主要包括群體規(guī)范、政策環(huán)境與設(shè)施條件三個方面(見表3)。環(huán)境因素不僅是公民政策接受與認(rèn)同的重要前因變量，還能調(diào)節(jié)政策特質(zhì)對于遵從行為的影響效應(yīng)(見圖2)。

表3 環(huán)境因素

社會環(huán)境涉及人際互動與群體規(guī)范要素，具體包含主觀規(guī)范、道德規(guī)范、文化習(xí)俗、社會網(wǎng)絡(luò)等因素。在社會生活中，人際交往呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化特征，群體規(guī)范通過社會網(wǎng)絡(luò)中個體間的信息、認(rèn)知交流與行為互動來影響公民的接受、認(rèn)同與遵從行為。道德規(guī)范、社會價值取向、文化習(xí)俗等經(jīng)過長時間沉淀，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，能夠阻礙或促進(jìn)個人的政策遵從。普林斯力(Princely)基于社會化視角，整合了社會契約理論、計劃行為理論與社會認(rèn)知理論，發(fā)現(xiàn)主觀規(guī)范可以直接作用于政策遵從意愿，也可以通過改善目標(biāo)群體對政策的態(tài)度而間接地調(diào)節(jié)政策遵從[50]。還有學(xué)者將政策遵從意愿視為主觀規(guī)范和感知風(fēng)險交互作用的結(jié)果[51]：在主觀規(guī)范強(qiáng)烈的情況下，懲罰與稽查概率對政策遵從意愿幾乎沒有影響；但在主觀規(guī)范較弱的情況下，懲罰和稽查概率會顯著提高政策遵從的意愿。特隆德(Trond)運(yùn)用規(guī)范激活模型解釋了公眾對政策的接受度，分析表明，公眾感知到的不遵從政策的消極后果會激發(fā)居民的責(zé)任歸屬感和主觀規(guī)范，從而鼓勵個體做出遵從行為[31]。

政策環(huán)境強(qiáng)調(diào)公共政策所處的客觀環(huán)境因素，具體包含政治制度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法定權(quán)威、環(huán)境穩(wěn)定性等。政治社會化過程(對國家、正當(dāng)、制度、權(quán)威、意識形態(tài)、權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識)和政治行為模式的形成(遵紀(jì)守法等)能增強(qiáng)人們的政策認(rèn)同感。當(dāng)政策環(huán)境較為穩(wěn)定時，目標(biāo)群體也更愿意順從地執(zhí)行公共政策；當(dāng)政策環(huán)境難以把握、動蕩不定的時候，目標(biāo)群體遵從政策的動力會明顯不足[52]。

設(shè)施條件是指目標(biāo)群體為了完成政策遵從行為所必需的物質(zhì)條件與軟硬基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施條件、技術(shù)性條件、政策知識普及度等因素。政策設(shè)施條件的完備性對目標(biāo)群體政策遵從度的影響在環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)等政策領(lǐng)域已得到充分驗證。一些地方政策部門在并不具備政策實施所必需的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)條件的情況下就急于出臺政策，政策成為“空中樓閣”，公眾對于此類政策會形成觀望和質(zhì)疑態(tài)度。居民的環(huán)保類行為(如垃圾分類)會受到基礎(chǔ)設(shè)施便利性影響，現(xiàn)實中許多居民不愿意進(jìn)行垃圾分類的最主要原因就是因為分類垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施不健全[53]。此外，政策知識普及是政策順利執(zhí)行的“助推器”，只有當(dāng)目標(biāo)群體具備必要的智能儲備來理解政策文本所涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)知識，才可能按照政策規(guī)定調(diào)整自己的行為[54]。

5 提升公民政策遵從的干預(yù)策略

由前文分析可知，公民政策遵從是在主體特征、客體特征、政策特質(zhì)與環(huán)境因素綜合作用下的政策行為選擇結(jié)果，因此，應(yīng)立足具體政策情境，針對不同要素的特征與維度，設(shè)計干預(yù)措施，以激發(fā)公民政策遵從，增進(jìn)公共政策有效性。

5.1 立足政策主體特征的公民政策遵從干預(yù)措施

整體來看，政策制定者與政策執(zhí)行者的主體特征是影響目標(biāo)群體政策認(rèn)同與接受度的首要因素。實踐表明，增強(qiáng)與公眾的溝通交流是提升公眾對政府信任最為有效的途徑之一。因此，政府部門要積極關(guān)注公眾訴求，經(jīng)常開展民意征集工作；充分利用各種信息技術(shù)，努力拓寬民意征集渠道，提高民意征集的豐富程度，圍繞教育、環(huán)保、拆遷等社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，邀請相關(guān)部門通過政府網(wǎng)站予以積極回應(yīng)，闡明政策，防止對涉及公眾重大利益的事務(wù)避而不談，含糊其辭，或言不及義。同時，對涉及本地區(qū)、本部門的重大突發(fā)性、應(yīng)急事件，應(yīng)在第一時間發(fā)布權(quán)威信息，對事件發(fā)展和工作進(jìn)展的最新情況跟蹤發(fā)布動態(tài)信息。政府相關(guān)部門應(yīng)有計劃地定期開展公共政策網(wǎng)上調(diào)查與評議工作，及時分析匯總調(diào)查結(jié)果，為政府決策提供參考。在民意調(diào)查之前，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)利用各種媒體加強(qiáng)對民意征集的宣傳力度，獲取廣大民眾的理解和支持，增進(jìn)公眾對政府的信任感，使公眾在信任的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對政策的認(rèn)同與遵從。

此外，除了提升公民對政府的信任，還應(yīng)注意公務(wù)員個體的業(yè)務(wù)能力和形象建設(shè)，在與老百姓的日常接觸中，構(gòu)建良好的政民互動關(guān)系，提升民眾對公務(wù)員個體的信賴感，為爭取政策執(zhí)行過程中公眾的配合與支持奠定基礎(chǔ)，創(chuàng)造合作型的政策執(zhí)行文化。在日常公務(wù)活動中，政府工作人員尤其是基層公務(wù)員要特別注重自身工作態(tài)度、工作效率與言談舉止，摒棄“官本位”理念，秉持“人民本位”的服務(wù)宗旨，恪盡職守，透明執(zhí)法，公平行政。更重要的是，面對公眾的質(zhì)疑、不滿甚至“刁難”，要耐心疏導(dǎo)，做好解釋工作，堅決杜絕耍“官老爺”威風(fēng)。通過扎實的工作作風(fēng)和構(gòu)建融洽的干群關(guān)系來立信于民，拉近與目標(biāo)群體的心理距離，消除抵觸情緒，爭取政策支持，推動政策的順利實施。

5.2 基于政策客體心理因素的公民政策遵從激勵策略

在絕大多數(shù)情況下，政策目標(biāo)群體的政策行為決策更多受制于心理規(guī)律而非工具理性的計算，單純基于“胡蘿卜+大棒”的獎懲式政策激勵模式收效甚微，因此，政策制定者應(yīng)基于個體心理特征與個體認(rèn)知缺陷，通過助推式的政策工具設(shè)計，激發(fā)公民政策遵從的內(nèi)在動力，打造精細(xì)化公共政策。根據(jù)助推理論，助推是指在不限制個體自由與選擇機(jī)會前提下通過設(shè)計選擇架構(gòu)和物質(zhì)情景潛移默化地引導(dǎo)目標(biāo)群體做出政策所期望的行為，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。助推的干預(yù)核心是行為，巧妙利用個體的非理性心理特質(zhì)來誘導(dǎo)遵從行為。

助推策略已在英國、美國、澳大利亞等國政策實踐中得到廣泛應(yīng)用，較為常見的政策設(shè)計包括[55]：(1)利用個體的思維慣性保留事先被選定的“默認(rèn)選項”；(2)在原有選擇之后再加上一個更差的選擇，使得原有選擇更具吸引力；(3)通過精簡流程，降低政策難度，促使人們更加容易地按照政策規(guī)定的方式行動；(4)增加政策知識與政策信息披露，提升個體自我效能感；(5)利用框架效應(yīng)，盡量將政策內(nèi)容與個體的“收益”而不是“損失”聯(lián)系在一起；(6)基于個體的“冷熱情感鴻溝”效應(yīng)，針對個體重大決策前設(shè)置冷靜期，避免人們在高度情緒化或其他壓力情況下做出錯誤決策；(7)利用主觀規(guī)范所帶來的從眾效應(yīng)，采用描述性社會規(guī)范標(biāo)識，如向公眾提供所在小區(qū)公共政策遵從的整體情況(可能是不準(zhǔn)確的)的宣傳卡，從而誘發(fā)個體遵從心理。以上政策設(shè)計僅是助推策略的一小部分，在具體實踐中，需要因時制宜，從政策情景所涉及的個體心理特質(zhì)和行為因素出發(fā)，制定有針對性的助推措施。

5.3 以政策特質(zhì)為導(dǎo)向的公民政策遵從提升路徑

本質(zhì)上看，公民做出遵從與否的行為決策對象是公共政策本身，因此，應(yīng)從優(yōu)化政策設(shè)計、改進(jìn)政策程序與提升政策效果著手，充分挖掘政策特質(zhì)激發(fā)公民遵從行為的潛在價值。

其一，在政策設(shè)計階段，積極嘗試基于行為科學(xué)的“測試—學(xué)習(xí)—調(diào)適”的實驗式政策制定方式，提升政策科學(xué)性、合理性與公平性。測試的目的在于明確政策工具作用的方式、作用、范圍，政策工具與政策目標(biāo)群體行為方式的相容性以及可能為目標(biāo)群體帶來的附加成本；學(xué)習(xí)旨在對政策工具干預(yù)的效果進(jìn)行評估和分析，特別關(guān)注目標(biāo)群體的政策態(tài)度；調(diào)適是指根據(jù)評估與分析結(jié)果來及時調(diào)整政策工具與干預(yù)措施。這種政策制定方式的最大優(yōu)勢在于使得政策規(guī)定符合目標(biāo)群體的日常行為習(xí)慣，通過建立常態(tài)化的政策效果評價、反饋與公開機(jī)制，強(qiáng)化公眾對政策積極效果的感知，增進(jìn)目標(biāo)群體對政策長期受益的認(rèn)同感。

其二，在政策表達(dá)與傳播過程中，運(yùn)用政策營銷工具，注重發(fā)揮政策溝通的說服與引導(dǎo)功能。在政策資源相對稀缺、政策主體精力較為有限的情況下，為增加目標(biāo)群體的政策理解與政策有效性，推動政策順利執(zhí)行，政府應(yīng)加大對政策培訓(xùn)活動的重視和投入，以降低目標(biāo)群體采用一項新政策的風(fēng)險與不確定性感知，增加其對政策的客觀認(rèn)識。政府相關(guān)部門除了宣傳政策對于維護(hù)公共利益的貢獻(xiàn)，還應(yīng)著力強(qiáng)調(diào)政策對于公民個體生活質(zhì)量的關(guān)切程度與對個體利益的促進(jìn)作用。同時，在政策宣傳與動員過程中，要針對受眾特點(diǎn)，因時制宜，因地制宜，精心設(shè)計宣傳方式和內(nèi)容，向公眾傳遞簡單易懂、明確、可操作性的政策行為信息，避免不分場合地反復(fù)使用抽象的政策口號等導(dǎo)致“超限效應(yīng)”，引發(fā)目標(biāo)群體的逆反心理。

其三，決策主體要不斷提升政策程序的公正性與合法性，充分發(fā)揮程序公正的補(bǔ)償效應(yīng)。政府需要關(guān)注政策制定前的對話與協(xié)商，保障目標(biāo)群體的知情權(quán)與參與權(quán)，這將有益于提高公眾對政策理解的自我效能感知和對政策內(nèi)容的感知行為控制，提升決策的科學(xué)性與民主性。尤其是在預(yù)期到政策目標(biāo)群體對于政策結(jié)果可能產(chǎn)生強(qiáng)烈負(fù)面情緒的情況下，更要事前開放決策過程，廣泛吸納利益相關(guān)公眾參與決策討論，通過面對面的座談、實地調(diào)研、民意調(diào)查等傳統(tǒng)政策溝通渠道，同時結(jié)合政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP等新興信息化溝通工具，宣傳、解釋政策，了解與收集目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的意見、批評與建議，以爭取目標(biāo)群體的理解，激發(fā)其合作意愿和政策支持。

5.4 基于環(huán)境因素的公民政策遵從改善措施

首先，在群體規(guī)范方面，政策部門需要努力營造政策遵從的群體氛圍，通過輿論引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)激勵、社會營銷等措施來營造和促成積極的社會規(guī)范氛圍(如不遵守政策規(guī)范會遭到他人的鄙視、指責(zé))，確保公民的政策認(rèn)同轉(zhuǎn)化為遵從的實際行動。同時，政府要及時甄別出消極的社會規(guī)范氛圍(如遵守政策規(guī)范可能遭到他人的調(diào)侃、嘲笑)，采取措施抑制和約束這種氛圍的負(fù)面作用，努力消除“責(zé)任分散效應(yīng)”對個體公民行為的影響，強(qiáng)化個體在政策目標(biāo)達(dá)成過程中的責(zé)任感與義務(wù)感，設(shè)計激勵機(jī)制，幫助目標(biāo)群體明確自身在政策執(zhí)行中的角色定位，樹立主人翁意識，避免由于群體屬性而導(dǎo)致的“法不責(zé)眾”“搭便車”等現(xiàn)象對公民遵從行為的影響。

其次，就政策環(huán)境而言，政策部門需要著力解決相關(guān)政策匹配度較差的問題。公共問題錯綜復(fù)雜，許多政策問題都需要以跨部門的方式才能得以解決。然而，由于政府組織運(yùn)行的碎片化特征，導(dǎo)致相關(guān)政策在價值觀、政策目標(biāo)、政策工具等方面缺乏一致性與協(xié)調(diào)性，政策分裂、政策沖突、政策缺位的現(xiàn)象不同程度地存在。目標(biāo)群體面對相互沖突的政策規(guī)定，常常會無所適從，無法做出恰當(dāng)?shù)淖駨男袨?，甚至為了謀取私利，鉆政策空子，出現(xiàn)“策略性”遵從現(xiàn)象。因此，政策部門需要構(gòu)建政策整合機(jī)制與“自我調(diào)適”型的政策沖突預(yù)控機(jī)制，避免政府運(yùn)作過程中的體制性碎片化與機(jī)制性碎片化。在政策主體的權(quán)力劃分、政策利益分配、政策制定程序與政策沖突的處理中都要為跨部門之間的政策協(xié)作創(chuàng)造制度空間。同時，還可以在實踐中逐步建立起“自我調(diào)適”型的政策沖突預(yù)控機(jī)制，要求各地政策部門定期對政策進(jìn)行“全身體檢”，及時修正那些不符合“放管服”改革要求、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的政策法規(guī)，避免政策“帶病運(yùn)行”。

最后，現(xiàn)實中一些政策無法落地的重要原因之一就是缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施，尤其是缺乏相應(yīng)的政策基礎(chǔ)設(shè)施與物質(zhì)條件。針對這種現(xiàn)象，政府在政策制定過程中，可以采取“設(shè)施先行”的政策規(guī)劃，做好政策工具實施所必需的配套設(shè)施的調(diào)研、分析與評估工作，對于確有困難暫時無法具備設(shè)施條件的政策計劃，應(yīng)謹(jǐn)慎出臺。經(jīng)過分析評估，對于具備技術(shù)條件與基礎(chǔ)設(shè)施的政策方案，一方面，可以從供給端出發(fā)，加大對政策設(shè)施建設(shè)的投入，加強(qiáng)對設(shè)施采購、建設(shè)與運(yùn)維環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理，確保設(shè)施符合政策執(zhí)行所必需的性能要求；另一方面，可以從需求端出發(fā)，了解目標(biāo)群體的行為習(xí)慣，將政策基礎(chǔ)設(shè)施納入基本公共服務(wù)均等化范疇，合理布局設(shè)施的空間分布，保障設(shè)施的可得性、便利性與易用性，降低公眾使用政策設(shè)施的成本，消除公眾政策遵從的障礙性因素。