魯 全

(中國人民大學(xué) 中國社會保障研究中心，北京 100872)

作為現(xiàn)代社會保障體系的重要組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)著解除社會成員年老后生活來源后顧之憂的職責(zé)，是現(xiàn)代國家公民的一項(xiàng)基本社會權(quán)益。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)建立在勞資雙方與政府等多個(gè)主體分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，且公民個(gè)人的養(yǎng)老金權(quán)益具有長期累積性，若無法律規(guī)制便無法明確賦權(quán)明責(zé)并提供穩(wěn)定預(yù)期。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1889年在德國首創(chuàng)起，就是以法定制、于后再行實(shí)施，法制成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與實(shí)施的必要條件。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中從傳統(tǒng)的退休金制度逐步演變而來的。在中華人民共和國成立之初，1951年由中央人民政府頒布的《勞動保險(xiǎn)條例》對包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動保險(xiǎn)進(jìn)行了法律規(guī)制，規(guī)范著相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其制度的運(yùn)行。2011年7月，《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》(以下簡稱“《社會保險(xiǎn)法》”)正式實(shí)施。作為社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法，其專設(shè)第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，共13個(gè)條款，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系及制度框架進(jìn)行了規(guī)定。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體實(shí)踐中，迄今仍以各種政策性文件為實(shí)施依據(jù)，司法機(jī)構(gòu)亦往往只能以相關(guān)的規(guī)章制度和政策文件作為審判依據(jù)，這表明我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)并未步入法治軌道，急切需要加快法制建設(shè)步伐。

1 養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的理論分析

權(quán)利義務(wù)關(guān)系是法學(xué)研究的基本理論視角。作為典型的社會法，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體涉及用人單位、參保人、政府以及養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，既具有社會法關(guān)系中的一般特征，也因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有全民性、跨期性等特點(diǎn)，而在相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面具有自身的特點(diǎn)。因此，對養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的理論分析要從社會法和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩個(gè)視角展開。

1.1 法律體系劃分的基本視角與社會法的提出

對于法律分類的經(jīng)典劃分來源于羅馬法學(xué)家有關(guān)公法和私法的分野[1]，這成為其后影響法律分類的重要標(biāo)準(zhǔn)。其中，公法調(diào)整的是公共權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公共權(quán)力之間的關(guān)系，其核心是權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系；私法調(diào)整的是平等主體之間的權(quán)利關(guān)系。相比而言，公法具有不對等性和強(qiáng)制性，私法具有平等性和自愿性[2]。然而，隨著公共治理模式的變化與公共服務(wù)供給方式的革新，傳統(tǒng)的公法-私法兩分法日益面臨挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出公法私法化和私法公法化的雙重特征[3]。

在中國法制建設(shè)的語義下，我國采用了部門法的劃分模式。2001年3月9日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上，時(shí)任全國人大常委會委員長的李鵬同志在代表常委會所作的工作報(bào)告中將中國特色的社會主義法律體系劃分為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等7個(gè)法律部門。部門法的劃分與公法-私法兩分法是相互聯(lián)系的。例如公法主要以行政法和行政訴訟法為表現(xiàn)形式，私法主要以民商法和經(jīng)濟(jì)法等為表現(xiàn)形式。

隨著社會領(lǐng)域公共事務(wù)日益受到關(guān)注，超越公共權(quán)力和私人利益領(lǐng)域的“第三法域”開始吸引法學(xué)家的關(guān)注，并逐步提出社會法的概念。雖然國內(nèi)法學(xué)界就社會法的內(nèi)涵和外延仍有不同認(rèn)識，但從全球社會保障制度的發(fā)展歷程來看，社會法是與社會保險(xiǎn)制度的誕生和發(fā)展密切相關(guān)的。作為社會保險(xiǎn)的創(chuàng)始國，德國不僅有完整的社會法體系，而且設(shè)立有專門的社會法院負(fù)責(zé)處理社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的司法糾紛。

在我國，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保障法律體系屬于中國特色社會主義法律體系中的社會法部門。以社會保險(xiǎn)制度為核心的社會法與傳統(tǒng)的私法和公法有顯著的區(qū)別。相比于私法領(lǐng)域，社會保險(xiǎn)雖然看似與商業(yè)保險(xiǎn)類似，其待遇的享受需要以繳費(fèi)義務(wù)的履行為前提，但其繳費(fèi)通常具有強(qiáng)制性，因此參保人與社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間絕非基于自愿而產(chǎn)生的平等交換關(guān)系，回報(bào)與保費(fèi)也不具有明顯的對價(jià)性[4]。相比于公法領(lǐng)域，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)堅(jiān)持自治管理的原則，并非是公法范疇下的行政機(jī)構(gòu)，而具有典型的俱樂部性質(zhì)。參保人(包括勞動者與用人單位)、政府、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間形成了完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。

1.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)主體

養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的核心是參保人與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，同時(shí)，作為工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物和重要的準(zhǔn)公共物品，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦需要用人單位和政府的參與。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律關(guān)系符合社會法的一般特征，主要涉及參保人、政府和社會保險(xiǎn)(養(yǎng)老保險(xiǎn))經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。同時(shí)，由于社會保險(xiǎn)制度是現(xiàn)代工業(yè)化的產(chǎn)物，勞資分責(zé)是社會保險(xiǎn)的基本特征，因此參保人就可以被具體劃分為自然人和用人單位，其中自然人既包括受雇的勞動者，也包括以靈活就業(yè)者或非受雇勞動者身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的其他自然人。

圖1描述了養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中的主體及其之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。首先，自然人(無論是受雇勞動者還是非受雇勞動者)承擔(dān)參保繳費(fèi)的義務(wù)、享受領(lǐng)取待遇的權(quán)利。需要強(qiáng)調(diào)的是，對于受雇勞動者而言，其繳費(fèi)義務(wù)往往是委托雇主完成的，而其并非直接與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生繳費(fèi)關(guān)系(圖1中用虛線表示)。其次，用人單位(無論是企業(yè)還是公共部門)承擔(dān)參保繳費(fèi)的義務(wù)，負(fù)責(zé)直接向養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)登記參保并依法向養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)按時(shí)足額繳費(fèi)。根據(jù)勞資分責(zé)的原則，用人單位的繳費(fèi)既包括其本身要承擔(dān)的部分，也包括為其職工代繳的部分。如果是非受雇勞動者，如靈活就業(yè)人員等，則需要自行向征收機(jī)構(gòu)繳費(fèi)。再次，政府公共財(cái)政作為社會保險(xiǎn)的擔(dān)保人，需要承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的義務(wù)。最后，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的授權(quán)，承擔(dān)基金管理的權(quán)利，履行向符合條件的自然人支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的義務(wù)。

圖1 養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系示意圖

在養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，用人單位和政府都是絕對的義務(wù)人，需要為其雇員繳納保費(fèi)和進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；參保自然人和養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既有權(quán)利也有義務(wù)，而參保自然人則是最終的權(quán)利享有者，即享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。因此，從資金流的角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)三方繳費(fèi)(用人單位、勞動者、政府)、單方(勞動者)受益的制度。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)主體，有三點(diǎn)需要特別說明。

其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利主體經(jīng)歷了從工業(yè)公民資格到社會公民資格的拓展[5]。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)早期是建立在勞動權(quán)基礎(chǔ)上的衍生權(quán)利，在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上表現(xiàn)為只有受雇勞動者才有法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，非受雇勞動者則作為自由參保人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，非受雇勞動者的養(yǎng)老問題也需要得到制度性的回應(yīng)，再加上社會公平的要求，在大多數(shù)社會保險(xiǎn)型國家都體現(xiàn)出權(quán)利主體的擴(kuò)張，即從受雇勞動者拓展到全體公民。相應(yīng)地，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的性質(zhì)就從基于勞動權(quán)的衍生權(quán)利轉(zhuǎn)變成了國民的基本權(quán)利。但是，勞動者身份的不同導(dǎo)致了籌資結(jié)構(gòu)的差異，受雇者由勞資雙方供款；自雇者則完全由個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，或者由政府承擔(dān)雇主責(zé)任。在完全由個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的情況下，參保者的福利性顯著降低，其應(yīng)當(dāng)成為法定參保人還是自愿參保人，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在面對勞動力市場結(jié)構(gòu)變化時(shí)需要回答的問題。

其二，政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)中的義務(wù)人，不宜成為規(guī)則制定者。在社會保險(xiǎn)制度中，勞資雙方是責(zé)任主體，政府則扮演雙重角色：一方面，政府是制度建立的推動者和擔(dān)保者，承擔(dān)著法定的補(bǔ)貼責(zé)任；另一方面，政府作為公職人員的雇主，也需要為其雇員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。也就是說，政府自身也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任人，在這樣的背景下，如果由政府來制定養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)則，就把運(yùn)動員當(dāng)成了裁判員，自然無法制定出合理的規(guī)則。因此，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)立法由于需要規(guī)范和約束政府的相關(guān)行為，必須由立法機(jī)關(guān)來制定規(guī)則。

其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中的重要主體，因此需要將其獨(dú)立化、法人化。在學(xué)術(shù)界，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)是個(gè)人對政府的權(quán)利[6]，即政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的給付人。但其實(shí)在絕大多數(shù)社會保險(xiǎn)型國家，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于政府的社會法人，承擔(dān)著給付養(yǎng)老金等待遇的義務(wù)。但是在我國，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與行政管理機(jī)構(gòu)之間尚未徹底實(shí)現(xiàn)管辦分離，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是行政管理機(jī)構(gòu)的附屬，無論是財(cái)務(wù)上還是人事上，都受社會保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)的管理，并不享有獨(dú)立的法人地位。在管辦不分的情況下，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法成為獨(dú)立的法人，承擔(dān)法律賦予的權(quán)利與義務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會法屬性就可能因此異化為行政法的關(guān)系。

1.3 養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特點(diǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會保險(xiǎn)制度在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上既有一致性，也有差異性，其差異性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)不同主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的統(tǒng)一性與分離性。如上文所分析的，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系中，涉及的主體包括參保自然人、參保用人單位、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及政府。其中，參保用人單位和政府都是法定義務(wù)人，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和參保自然人既需要承擔(dān)義務(wù)又享有權(quán)利，而最終的權(quán)益實(shí)現(xiàn)者是參保自然人。也就是說，用人單位和政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中是絕對的繳費(fèi)義務(wù)人，而沒有領(lǐng)取待遇的權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)是相分離的(1)這里的權(quán)利主要是指待遇方面，用人單位和政府相關(guān)部門依然享有參與制度管理、監(jiān)督制度運(yùn)行等方面的權(quán)利。；參保自然人則是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的，履行繳費(fèi)義務(wù)，享受領(lǐng)取待遇的權(quán)利。

其二，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上的跨越性。養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是代際之間的互助共濟(jì)。在同一時(shí)點(diǎn)上，履行義務(wù)的是參保繳費(fèi)的在職職工，享受權(quán)利的是退休的老人；但從個(gè)體的角度看，在其整個(gè)工作生涯中，都在履行繳費(fèi)義務(wù)，待其符合領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇條件時(shí)，往往已經(jīng)退出勞動力市場，繳費(fèi)義務(wù)也隨之結(jié)束。因此，一般而言，參保自然人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上是分離的，參保者需要長期履行繳費(fèi)義務(wù)，才能享受到退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。這種權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上的分離性必然會對參保意愿產(chǎn)生影響，這也是各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都采取強(qiáng)制參保的重要原因。

其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系是去勞動化的。雖然社會保險(xiǎn)關(guān)系在早期是勞動權(quán)的衍生權(quán)利，即如果雇主不履行繳費(fèi)義務(wù)，那么勞動者的社會保險(xiǎn)權(quán)就會受到影響，但隨著社會保險(xiǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利被認(rèn)可，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)關(guān)系呈現(xiàn)出“去勞動化”的基本特征，即從法律關(guān)系上看，如果雇主未履行繳費(fèi)義務(wù)，那么作為承擔(dān)收取保費(fèi)義務(wù)的征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向用人單位提出繳費(fèi)要求，而不應(yīng)當(dāng)以損害勞動者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益為代價(jià)(2)根據(jù)全國人大社會建設(shè)委員會有關(guān)《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的專題材料顯示，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，因雇主未按時(shí)履行繳費(fèi)責(zé)任而導(dǎo)致的司法案件占比最高，達(dá)到72.8%。。

2 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)法制現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過近40年的改革，我國已經(jīng)初步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在法制化方面亦取得了一定的進(jìn)展?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》設(shè)置專章對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)范，相關(guān)部門亦出臺了一系列政策措施。但是，總體而言，法制化程度較低仍然是制約我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要因素。

2.1 總體現(xiàn)狀

有法可依是法制化的前提，因此法制化程度應(yīng)當(dāng)成為評價(jià)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要定性指標(biāo)[7]。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律依據(jù)包括《社會保險(xiǎn)法》的相關(guān)章節(jié)、有關(guān)的部門性規(guī)章與政策性文件以及地方性法規(guī)。其中，《社會保險(xiǎn)法》專設(shè)第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，共13條，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式、參保對象、資金籌集、待遇確定等作出了原則性的規(guī)定。在法規(guī)方面，國務(wù)院并沒有直接制定過有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法規(guī)，只有《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(1999年國務(wù)院第259號令)和《全國社會保障基金條例》(2016年國務(wù)院第667號令)與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)。

國務(wù)院的有關(guān)政策性文件與部門規(guī)章根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定或授權(quán)作出具體規(guī)定，直接指導(dǎo)著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。其中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策依據(jù)主要是《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策依據(jù)主要是《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號)和《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》(人社部發(fā)〔2018〕21號)；機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策依據(jù)主要是《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)。由此可見，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化水平還比較低，總體上依靠政策文件來對制度進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。

在司法實(shí)踐中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的司法糾紛呈現(xiàn)出大幅上漲的態(tài)勢(3)根據(jù)全國人大社會建設(shè)委員會有關(guān)《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的參閱資料顯示，在審結(jié)的案件中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占比為9.25%，低于工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，排在第三位。但由于有關(guān)社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會保險(xiǎn)基金、社會保險(xiǎn)經(jīng)辦和社會保險(xiǎn)監(jiān)督的案件中涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的最多，因此從險(xiǎn)種上看，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的案件占比最高。。根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)的查詢結(jié)果，社會保險(xiǎn)事由的案例從2012年的571例上升到2019年的19 198例，占全部勞動爭議類案件的比例從2012年的6%提高到2019年的38.2%，其中2015年和2016年分別達(dá)到66.4%和51.3%；養(yǎng)老保險(xiǎn)的案例從2012年的140例上升到2019年的2 706例，占社會保險(xiǎn)類案例的比例穩(wěn)定在13%左右(4)以上數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)的查詢，查詢時(shí)間為2020年4月10日。裁判文書網(wǎng)是根據(jù)2014年1月1日《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》要求最高人民法院設(shè)立的官方網(wǎng)站，網(wǎng)址為：wenshu.court.gov.cn，統(tǒng)一公布各級人民法院的生效裁判文書。。

2.2 面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入到了快車道，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)定或者因?yàn)榱⒎▽哟芜^低，或者因?yàn)闇笥谥贫葘?shí)踐，已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，更無法有效規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系，從而面臨著一系列的問題有待解決。

第一，缺乏專門立法和較高層次的行政法規(guī)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系的建設(shè)上看，除了《社會保險(xiǎn)法》中設(shè)置了專章外，其他有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定均處于部門規(guī)章或政策性文件的較低水平，缺乏較高層次的綜合性行政法規(guī)，更沒有專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。相比而言，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種均已有相應(yīng)的行政法規(guī)，這與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要地位不相符合。

如前所述，由于政府也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任主體之一，因此適宜由立法機(jī)關(guān)對相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體進(jìn)行規(guī)制，而在管辦分離的條件下，政府作為監(jiān)管者，則可以對養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度體系、關(guān)鍵參數(shù)、政府內(nèi)部不同部門以及不同層級政府之間的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特殊性以及與其他社會保險(xiǎn)制度之間的差異性，有必要在《社會保險(xiǎn)法》的原則框架指導(dǎo)下，制定專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。

第二，現(xiàn)有法律中部分條款有待完善。由于對養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)規(guī)律的認(rèn)識還不夠充分以及受到相關(guān)政策實(shí)踐的制約，現(xiàn)行《社會保險(xiǎn)法》中部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展規(guī)律不符，從而亟待完善。其一，在參保權(quán)利方面，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員以及城鄉(xiāng)居民均為自愿參保人，而非義務(wù)參保人。這顯然與此前分析的有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利擴(kuò)張的趨勢和規(guī)律不相符合。其二，關(guān)于個(gè)人賬戶的屬性。我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》規(guī)定，個(gè)人賬戶余額可以繼承，具有私人屬性；而個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法則要求終身給付，具有公共屬性。兩者之間相互矛盾，必然導(dǎo)致個(gè)人賬戶資金無法實(shí)現(xiàn)自我平衡并進(jìn)而影響到社會統(tǒng)籌基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的長期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素。其三，關(guān)于最低繳費(fèi)年限?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》規(guī)定，繳費(fèi)滿15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。該項(xiàng)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定被誤讀為繳費(fèi)15年后就可停止繳費(fèi)，大大削弱了“長繳多得”機(jī)制的作用發(fā)揮。其四，關(guān)于待遇調(diào)整機(jī)制。《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，根據(jù)職工平均工資增長、物價(jià)上漲情況，適時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。正如此前對個(gè)人賬戶養(yǎng)老金性質(zhì)的討論，待遇調(diào)整的對象應(yīng)當(dāng)僅限于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，而不宜適用于個(gè)人賬戶部分，并且，由于缺乏國家統(tǒng)一的待遇計(jì)發(fā)基數(shù)和依據(jù)，導(dǎo)致了待遇不公現(xiàn)象[8]。其五，關(guān)于補(bǔ)繳?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第十六條規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以繳費(fèi)至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。設(shè)置該項(xiàng)條款的歷史背景是在20世紀(jì)90年代建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，大量職工距離退休已不足15年，因此設(shè)置了這樣的臨時(shí)性條款。但由于未明確該項(xiàng)規(guī)定的適用對象和適用條件，導(dǎo)致在實(shí)施中出現(xiàn)就業(yè)期間不按時(shí)參保繳費(fèi)，待臨近退休時(shí)一次性補(bǔ)繳的情況。其六，關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》中有關(guān)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的表述已經(jīng)與目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施的現(xiàn)實(shí)不相匹配，從而需要做相應(yīng)修改。

第三，現(xiàn)有法律中部分條款未得到有效落實(shí)。在對《社會保險(xiǎn)法》的學(xué)術(shù)評價(jià)中，有觀點(diǎn)認(rèn)為其規(guī)定過于原則[9]，部分構(gòu)成制度關(guān)鍵要素的重要規(guī)制在實(shí)踐中未得到有效落實(shí)。其一，《社會保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性、增強(qiáng)可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然中央政府出臺了中央調(diào)劑金制度，向養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但距離全國統(tǒng)籌的本質(zhì)要求還有很大距離。其二，《社會保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，視同繳費(fèi)年限期間的保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。但迄今為止，視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定仍未出臺全國統(tǒng)一政策，而由地方自主決定；視同繳費(fèi)年限應(yīng)繳費(fèi)用的財(cái)政支出方案也未出臺。隨著“中人”退休規(guī)模的不斷增大，視同繳費(fèi)的問題將會日益顯著。從養(yǎng)老保險(xiǎn)司法案例來看，視同繳費(fèi)的認(rèn)定問題也是最主要的糾紛所在。其三，《社會保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。但目前各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整周期不一致(職工養(yǎng)老保險(xiǎn)自2005年以來每年調(diào)整，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則只調(diào)整過兩次)、調(diào)整幅度不一致、調(diào)整內(nèi)容不一致(職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整基本養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民只調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金)，從而有待出臺相關(guān)政策予以統(tǒng)一和落實(shí)。

第四，改革缺乏法律依據(jù)與明確授權(quán)，破壞了制度的統(tǒng)一性。近些年來，為了適應(yīng)新常態(tài)下的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門推出了一系列改革措施，包括持續(xù)降低用人單位繳費(fèi)率、重新界定社會平均工資計(jì)算口徑、出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法等。但這些改革措施都缺乏相應(yīng)的上位法依據(jù)。更重要的是，由于法律中缺乏對改革主體的明確規(guī)定，導(dǎo)致授權(quán)不清、責(zé)任不明，部門或地方自行決策，反而不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。例如，不同地方對于視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定不統(tǒng)一，對過渡養(yǎng)老金的參數(shù)設(shè)定不統(tǒng)一，對城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整機(jī)制的規(guī)定不統(tǒng)一等，都在實(shí)踐中導(dǎo)致了一系列問題。

第五，司法救濟(jì)存在困境，法律關(guān)系尚未理順。正如上文所分析的，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的本質(zhì)是參保人與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的社會法關(guān)系，但由于勞動者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要以用人單位的繳費(fèi)為前提，所以其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的司法救濟(jì)往往與勞動關(guān)系認(rèn)定等勞動法領(lǐng)域的問題有所關(guān)聯(lián)；而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)政府性質(zhì)則又使得社會保險(xiǎn)關(guān)系會被異化為行政關(guān)系。在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系不清晰的情況下，勞動者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的司法救濟(jì)就存在著兩難的境地：一方面，如果選擇行政爭議程序，勞動者往往無權(quán)對社會保險(xiǎn)管理部門發(fā)起行政爭議程序，只能作為投訴人或舉報(bào)人向勞動監(jiān)察部門反映情況[10]；即使啟動了行政爭議，根據(jù)《行政訴訟法》的要求，需要由被告(即行政機(jī)關(guān))承擔(dān)舉證責(zé)任，而行政機(jī)關(guān)對勞動者的勞動關(guān)系等狀況無法掌握充足的證據(jù)。另一方面，如果選擇民事仲裁程序，按照“誰主張、誰舉證”的民事糾紛舉證原則，處于相對弱勢方的勞動者亦無法提供用人單位未履行相關(guān)義務(wù)的證據(jù)，即使提供了相應(yīng)的證據(jù)，經(jīng)過調(diào)解—仲裁—訴訟的漫長環(huán)節(jié)，也使勞動者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益往往無法得到及時(shí)保護(hù)。

2.3 原因分析

導(dǎo)致上述問題的原因是復(fù)雜的，既有對養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系定位不清的原因，也有我國法律行政化的通病，還有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于快速變革中的客觀原因，從而需要綜合分析、全面看待。

第一，對養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系定位不清、法律主體地位不明是首要原因。清晰法律關(guān)系的前提是明確的法律主體以及主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一方面，由于我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度脫胎于企業(yè)勞動保險(xiǎn)制度，與德國等典型社會保險(xiǎn)國家起源于行業(yè)或地區(qū)自治完全不同，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系往往被異化為勞動關(guān)系，從而使得勞動者因用人單位未履行義務(wù)而權(quán)益受損；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法人地位，其準(zhǔn)行政化的特征導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中最重要的責(zé)任主體地位不明確。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速變革與法律相對穩(wěn)定性之間的矛盾。從全球的一般規(guī)律來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大多遵循“立法先行”的原則，但我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革緣起于20世紀(jì)80年代，是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而展開的，具有被動性，其改革實(shí)踐早于制度立法，甚至早于各種行政規(guī)章的規(guī)范。因此，我國的社會保險(xiǎn)法制建設(shè)進(jìn)程并非是頂層設(shè)計(jì)的過程，而是對實(shí)踐中被證明了的改革實(shí)踐的“法制化認(rèn)可”過程。從社會保險(xiǎn)法中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定來看，大多是在2011年《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施之前已經(jīng)付諸實(shí)踐的做法。另外，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中仍然處于快速變革的狀態(tài)，而法律修訂需要一定的時(shí)間和程序，因此必然導(dǎo)致法律適用性不強(qiáng)，甚至落后于制度的實(shí)踐。

第三，立法方式使得養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)定體現(xiàn)出較強(qiáng)的“行政化”色彩。法律的本質(zhì)是對相關(guān)利益群體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范，而我國以行政力量為主導(dǎo)的立法方式使得法律的行政化色彩比較濃厚，《社會保險(xiǎn)法》也不例外，體現(xiàn)為由主管社會保險(xiǎn)的行政部門主導(dǎo)立法。因此，法律的內(nèi)容更多地體現(xiàn)了有關(guān)部門對社會保險(xiǎn)事務(wù)的管理職責(zé)，側(cè)重于行政法范疇，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力[11]。正如前文所分析的，在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中，政府也是責(zé)任主體之一，需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，因此需要由立法機(jī)關(guān)來主導(dǎo)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)和參數(shù)設(shè)計(jì)則可以由中央政府以法規(guī)的形式予以明確。

第四，獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)司法體系尚未建立。鑒于包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度的社會法屬性，在德國等典型的社會保險(xiǎn)型國家都設(shè)立有專門的社會法院，負(fù)責(zé)審判社會保險(xiǎn)領(lǐng)域的司法案件。這種專門法院的出現(xiàn)既是面對社會領(lǐng)域司法糾紛日益增長的必然選擇，也是專業(yè)化分工和認(rèn)可社會法相對獨(dú)立地位的具體表現(xiàn)。社會法院的法官都具備相應(yīng)的社會保險(xiǎn)知識，從而幫助他們做出正確的司法審判。但目前我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)案件或歸類于勞動糾紛領(lǐng)域(5)根據(jù)最高人民法院有關(guān)案由的分類，社會保險(xiǎn)爭議被劃分到勞動爭議中，與之相并列的還包括勞動合同糾紛和福利待遇糾紛。，或歸類于行政糾紛領(lǐng)域，缺乏獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)司法系統(tǒng)。

3 中國養(yǎng)老保險(xiǎn)法制的未來發(fā)展

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)具有較長的周期性，對于參保者而言，從其參保到待遇實(shí)現(xiàn)，有30多年的時(shí)間跨度。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革緣起于20世紀(jì)80年代中后期，90年代全面展開。時(shí)至今日，彼時(shí)的參保者即將退休成為待遇領(lǐng)取者。伴隨著領(lǐng)取待遇人數(shù)的不斷增多，養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度問題會日益暴露，司法糾紛可能會相應(yīng)增加。因此，我國迫切需要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)，切實(shí)保護(hù)勞動者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。

3.1 盡快出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)行政法規(guī)，適時(shí)制定專門的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》

縱觀世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法體制，主要有三種：第一種是在《社會保險(xiǎn)法》中規(guī)定所有社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的內(nèi)容，養(yǎng)老保險(xiǎn)也納入其中；第二種是設(shè)立一部統(tǒng)領(lǐng)性的《社會保險(xiǎn)法》，在其指導(dǎo)下再對各項(xiàng)社會保險(xiǎn)做出專門的法律規(guī)定；第三種是在一部統(tǒng)領(lǐng)性的《社會保險(xiǎn)法》指導(dǎo)下，用行政法規(guī)的方式對各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度做具體規(guī)定。三種方式各有利弊：第一種方式可以更好地體現(xiàn)社會保險(xiǎn)制度的共性，適用于社會保險(xiǎn)體系的初創(chuàng)時(shí)期；第二種方式可以兼顧社會保險(xiǎn)的共性和各項(xiàng)目的差異，適用于社會保險(xiǎn)體系的完善時(shí)期；第三種方式具有較強(qiáng)的靈活性，適用于外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化較快時(shí)期。目前，我國采用的是第三種類型[10]。

根據(jù)前文的分析，社會保險(xiǎn)適宜由立法機(jī)關(guān)通過法律形式規(guī)制，而不適宜由行政法規(guī)規(guī)范；養(yǎng)老保險(xiǎn)又與醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他險(xiǎn)種在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方式等方面存在本質(zhì)的差別而需要單獨(dú)立法。因此，理想的模式是采取第二種立法體制，即在《社會保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上再制定專門的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，對養(yǎng)老保險(xiǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，對養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整?？紤]到實(shí)際的可行性，建議采取“兩步走”的策略，首先盡快由中央政府出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門法規(guī)；其次再提高立法層次，制定專門的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。具體而言，建議按照《社會保險(xiǎn)法》的基本原則，由主管部門牽頭起草，以國務(wù)院名義出臺《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，對各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架和關(guān)鍵要素做出明確規(guī)定，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。其內(nèi)容至少包括：各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保對象、籌資機(jī)制(包括繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率)、基金管理模式、待遇確定與調(diào)整、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與銜接、管理體制、經(jīng)辦服務(wù)與信息系統(tǒng)建設(shè)等。在條件成熟后，適時(shí)制定專門的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》?！娥B(yǎng)老保險(xiǎn)法》既可以瞄準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也可以針對多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其核心內(nèi)容要從制度構(gòu)建轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο嚓P(guān)主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)范和建立相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。

3.2 盡快啟動修法程序，修改《社會保險(xiǎn)法》相關(guān)條款

建議根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀發(fā)展規(guī)律，在充分調(diào)研和論證的前提下，開展社會保險(xiǎn)法修法工作。其一，確定強(qiáng)制參保的原則，將所有國民均作為法定參保人，將所有適齡勞動者均納入養(yǎng)老保險(xiǎn)。修改《社會保險(xiǎn)法》第十條的相關(guān)表述，將所有適齡勞動者(在校學(xué)生除外)均納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)法定強(qiáng)制參保。對于受雇勞動者，明確應(yīng)當(dāng)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對于個(gè)體工商戶等靈活就業(yè)人員則可以參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但必須履行參保繳費(fèi)義務(wù)。其二，明確個(gè)人賬戶的私人屬性。完善《社會保險(xiǎn)法》第十四條的相關(guān)表述，增加有關(guān)“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金總額領(lǐng)完為止、不得從社會統(tǒng)籌賬戶中列支”的表述；在具體的行政法規(guī)和政策文件中，提供一次性領(lǐng)取、轉(zhuǎn)化為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種備選方案，明確個(gè)人賬戶的私人屬性和長壽風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。其三，淡化有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定，并盡快啟動延長最低繳費(fèi)年限的改革。目前《社會保險(xiǎn)法》中有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定不利于鼓勵(lì)勞動者長期繳費(fèi)，但考慮到延長最低繳費(fèi)年限需要一個(gè)過程，尚不宜直接在法條中提高最低繳費(fèi)年限。因此，建議刪除《社會保險(xiǎn)法》第十六條中有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定，改為“可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)狀況，逐步提高最低繳費(fèi)年限，具體方案由國務(wù)院制定”的原則性表述。其四，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制的對象和原則。修改《社會保險(xiǎn)法》第十八條的相關(guān)表述，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整的對象從基本養(yǎng)老金修正為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，調(diào)整幅度主要與當(dāng)?shù)鼗旧钏綊煦^。其五，取消有關(guān)補(bǔ)繳的規(guī)定。刪除《社會保險(xiǎn)法》第十六條第二款有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以補(bǔ)繳至15年的規(guī)定，根據(jù)制度實(shí)際運(yùn)行與司法案例中的情況，由主管部門出臺全國統(tǒng)一的繳費(fèi)辦法，對歷史欠繳、中斷繳費(fèi)等情況的處理作出明確規(guī)定。其六，統(tǒng)一對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的表述。修改《社會保險(xiǎn)法》第二十、二十一和二十二條，統(tǒng)一表述為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對制度框架做原則性規(guī)定。

3.3 盡快啟動《社會保險(xiǎn)法》執(zhí)法檢查，確保法律要求落地

《社會保險(xiǎn)法》從2011年實(shí)施至今已經(jīng)有9年時(shí)間，一方面，一些影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的外部環(huán)境在發(fā)生重大的變化；另一方面，《社會保險(xiǎn)法》中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些制度規(guī)定仍未落實(shí)。監(jiān)督法律的實(shí)施也是立法機(jī)構(gòu)的重要職能，因此，有必要通過啟動《社會保險(xiǎn)法》的執(zhí)法檢查來落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)條款并為日后制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例或養(yǎng)老保險(xiǎn)法做好前期準(zhǔn)備。

在推動法律條款落地方面，重點(diǎn)包括三個(gè)領(lǐng)域：其一，推動基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第六十四條第三款明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，但目前全國統(tǒng)籌尚未邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。其二，視同繳費(fèi)年限的財(cái)政責(zé)任機(jī)制?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第十三條明確規(guī)定：“視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)”，但目前仍未有全國統(tǒng)一的視同年限認(rèn)定辦法與財(cái)政支付機(jī)制。其三，基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第十八條明確要求：“國家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”，但目前城鎮(zhèn)職工和公職人員基本養(yǎng)老金調(diào)整幅度較大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金尚未建立正常調(diào)整機(jī)制。

3.4 實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人化，并逐步建立專門的社會法院

理順養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的前提是明確其法律主體和各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系不明確的關(guān)鍵就在于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的法人地位，從而無法形成參保者與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間明確的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。因此，需要嚴(yán)格按照“管辦分離”的原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化和法人化。在醫(yī)療保障行政管理相對獨(dú)立的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也要實(shí)現(xiàn)相互獨(dú)立。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化的關(guān)鍵是消除其與養(yǎng)老保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)之間的人事“旋轉(zhuǎn)門效應(yīng)”以及建立獨(dú)立的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源渠道。

相應(yīng)地，需要建立包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的獨(dú)立的社會保險(xiǎn)司法體系。現(xiàn)階段，需要避免將養(yǎng)老保險(xiǎn)糾紛定位為勞動糾紛或行政糾紛，尤其是對于因用人單位未履行繳費(fèi)義務(wù)而導(dǎo)致勞動者權(quán)益受損的案件，要嚴(yán)格按照“去勞動化”的原則，在保護(hù)勞動者權(quán)益的同時(shí)，追究用人單位的責(zé)任。建議由最高人民法院整理并發(fā)布有關(guān)典型案例，指導(dǎo)地方正確處理養(yǎng)老保險(xiǎn)的司法糾紛。從長期來看，可以參照國外經(jīng)驗(yàn)建立專門的社會法院，專門承擔(dān)社會保險(xiǎn)等領(lǐng)域的司法職責(zé)，優(yōu)化包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，更好地保護(hù)國民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。