林蓉蓉，谷志軍

(深圳大學 廉政研究院 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，廣東 深圳518060)

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進一步受到重視。一方面，黨內(nèi)法規(guī)大規(guī)模密集出臺，滿足了黨內(nèi)法規(guī)覆蓋面的要求。但另一方面，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量參差不齊，“轉(zhuǎn)型升級”的壓力迫在眉睫。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要矛盾由“從少到多”轉(zhuǎn)向“從多到優(yōu)”，由“‘制度文本’的‘紙老虎’權(quán)威轉(zhuǎn)向‘制度實踐’的‘真老虎’權(quán)威”[1]。如何提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和執(zhí)行力，成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在理論和實踐上的熱點和難題。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是解決這一問題的有效工具，與備案制度、清理制度一起被視為“黨內(nèi)法規(guī)整體的質(zhì)量保障防線”[2]。然而，黨內(nèi)法規(guī)評估無論在理論研究還是在實踐探索上都處于起步階段，作為核心組成部分的實施后評估指標體系的設(shè)計更是有待優(yōu)化和完善?；诖?，本文擬系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)評估的實踐和研究現(xiàn)狀，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的制定目標、執(zhí)行情況和實施效果的要求，構(gòu)建一套黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系，為探討如何推動黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供可能的實現(xiàn)路徑。

1 黨內(nèi)法規(guī)評估：起步階段的實踐探索和理論研究

2017年的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)強調(diào)，“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵”。現(xiàn)有制度層面關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的審查標準非常詳實，而黨內(nèi)法規(guī)評估大部分還停留在原則性規(guī)定上。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)對評估只簡單提及“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”。2013年的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“積極開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”。2019年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定》(以下簡稱《執(zhí)行責任制規(guī)定》)，雖然對黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作提出相對具體的操作方案，但也只列舉應(yīng)當列入實施評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)類型、開展專項評估或一攬子評估等評估方式以及形成評估報告。在這些規(guī)定中，作為評估方案核心部分的評估指標沒有專門涉及。

在黨內(nèi)法規(guī)評估的頂層設(shè)計尚未完善、評估實踐相對滯后的情況下，“‘制度失靈’‘制度空轉(zhuǎn)’的現(xiàn)象仍然比較普遍地存在”[3]102，黨內(nèi)法規(guī)評估的研究伴隨著中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、執(zhí)行力和實效性的重視而興起。目前學界和相關(guān)實踐部門已形成了7個較為系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系(如表1所示)。這些指標體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出兩個主要共性。

表1 7個黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系的總結(jié)

說明：1.Y表示該指標體系中包含了相應(yīng)的具體指標;2.前、中、后分別代表黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、中、后的評估；3.第一個黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系是中國人民大學法治評估研究中心設(shè)計的指標體系；4.第四個指標體系來自四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法(試行)》

第一，這些指標體系充分借鑒了發(fā)展相對成熟的立法后評估，構(gòu)建的目的是通過黨內(nèi)法規(guī)實施后評估關(guān)照和回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的制定。現(xiàn)有的實施后評估實際上傾向于在黨內(nèi)法規(guī)的實際運行過程中對立規(guī)質(zhì)量“回頭看”，評估黨內(nèi)法規(guī)具體執(zhí)行之后的文本制定質(zhì)量和立規(guī)價值，梳理黨內(nèi)法規(guī)制定中存在的問題，并基于評估結(jié)果對進一步完善黨內(nèi)法規(guī)提出建議。王建芹及其合作者指出，“黨內(nèi)法規(guī)在立法階段已然經(jīng)過合法性審查程序，這一審查屬于事前審查范疇。但是，無論是上位法規(guī)或黨章都存在著修改及變動之可能，因此，實施后評估作為一種事中、事后審查，在程序上亦屬于必備的環(huán)節(jié)，文本評估即屬于該范疇”[8]。因此，現(xiàn)有指標體系通常將《制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱《備案審查規(guī)定》)中提到的審核標準，糅合進政治性、合法性、合規(guī)性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性等指標。

第二，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系呈現(xiàn)出指標趨同的明顯特征。由于現(xiàn)有的指標體系帶有強烈的法學邏輯和法學思維，黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量評估在指標體系中占主導(dǎo)地位。就表1所列舉的7個指標體系而言，合法性、合理性和協(xié)調(diào)性指標出現(xiàn)在6個指標體系中，實效性指標出現(xiàn)了5次。個別指標雖然名稱不同，但實際上測量的內(nèi)容高度重合。例如，李福林采用的“合理性”指標測量的是黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性和合規(guī)律性[9]。伊士國和郭康選取“可行性”指標以評估“規(guī)定具體、明確、完整”“針對性強”和“規(guī)定的內(nèi)容具有可操作性”，與多數(shù)指標中出現(xiàn)的“可操作性”內(nèi)容接近[7]。經(jīng)過指標具體內(nèi)容的比對和整合，諸如“操作性”“必要性”“規(guī)范性”等指標出現(xiàn)的頻次將會進一步增加。

通過回顧現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，該指標體系構(gòu)建仍然需要進一步完善，具體如下。

文本質(zhì)量評估的占比過大。以兩份細化到二級指標的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系為例，王建芹等構(gòu)建的指標體系總共包括29個二級指標，其中涉及文本質(zhì)量評估的指標數(shù)量有23個，約占79.31%[8]。在伊士國和郭康選取的56個二級指標中，僅有六個指標與執(zhí)行情況和實施效果緊密相關(guān)，文本質(zhì)量評估相關(guān)的指標高達89.29%[7]。

對推進治理效能的落實關(guān)注不足。黨內(nèi)法規(guī)評估的目的不僅在于“確保黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)與完備”，還在于“提高管黨治黨的精準度與實效性”[6]。然而現(xiàn)有指標體系表面上談的是實施后評估，實則關(guān)注的重點仍是黨內(nèi)法規(guī)的制定。這些指標體系體現(xiàn)的是，通過黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行和實施效果“回頭看”黨內(nèi)法規(guī)制定的合法性、合規(guī)性、必要性、規(guī)范性和操作性等，甚至直接測量立規(guī)時機、立規(guī)條件和立規(guī)程序。對黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的過度關(guān)注，反過來淡化了黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的實效性和治理效能這一評估重點。

黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系是評估的前提條件和基礎(chǔ)，關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)制定目標的實現(xiàn)、評估內(nèi)容的科學性、評估的信度和效度以及評估結(jié)果的可靠性，其重要性毋庸置疑，同時也是一項專業(yè)性很強的工作。鑒于黨內(nèi)法規(guī)評估的重要性、評估自身的專業(yè)性、技術(shù)性需求與評估實踐和理論研究相對滯后之間存在的矛盾，有必要繼續(xù)完善和推進黨內(nèi)法規(guī)指標體系的設(shè)計。

2 黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系的構(gòu)建思路和原則

本文構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的實際運行過程和實施效果，補充現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系以文本質(zhì)量評估為主導(dǎo)的研究。從根本上講，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是為了推進管黨治黨效能的實現(xiàn)，將黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威、執(zhí)行力和影響力落實到位?！兑庖姟窂娬{(diào)，“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。為此，本文將推動黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)“立得住、行得通、管得了”的實施效果設(shè)定為具體的評估目標。其中，“立得住”指向黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量，“行得通”指向黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，“管得了”指向黨內(nèi)法規(guī)的實施反饋。這三個維度貫穿于黨內(nèi)法規(guī)從制定到實施的全過程，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估體系的閉合循環(huán)，符合通行的有關(guān)立法、政策、績效等評估的基本精神。

借鑒立法評估、政策評估和績效評估的相關(guān)研究，本文基于“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”的邏輯框架，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系。整合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所涉及的相關(guān)要素和環(huán)節(jié)并將之視為開放的系統(tǒng)，理順各要素、各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和順序。首先，體現(xiàn)資源輸入和輸出的互動。人力資源、經(jīng)費、制度資源的投入和具體的執(zhí)行過程是影響“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的重要因素，對其進行評估便于后續(xù)根據(jù)“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的反饋，完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所需的條件和具體的運行機制，這是黨內(nèi)法規(guī)有效實施的基本條件。其次，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境的互動。黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行回應(yīng)的是具體的治理需求，反過來在黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境相互作用之下，治理需求得到滿足或立規(guī)目標得到實現(xiàn)的程度是衡量黨內(nèi)法規(guī)實施效果的最終標準。

本文基于兩個主要的思路實現(xiàn)從評估維度到一級指標的分解。第一，通過回答“影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的關(guān)鍵變量是什么”這一問題選取投入和過程的相關(guān)指標。有一些學者構(gòu)建了適用于法律、法規(guī)和公共政策執(zhí)行過程分析的綜合模型，提出影響執(zhí)行過程的三類關(guān)鍵變量，即問題的難易程度、法規(guī)執(zhí)行力和非法規(guī)因素[10]。其中，法規(guī)執(zhí)行力這一影響因素包括合理有效的法規(guī)、清晰明確的目標、充足的經(jīng)費支持、執(zhí)行機構(gòu)間和執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的層級整合、執(zhí)行機構(gòu)的決策規(guī)則、執(zhí)行人員的選派和外部人員參與執(zhí)行過程的機會?；诖耍疚慕Y(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實施的現(xiàn)實條件和實際狀況，選取了人力投入、經(jīng)費投入和實施機制等投入相關(guān)指標以及可操作性、協(xié)調(diào)性和適時性等過程相關(guān)指標。第二，通過回答“黨內(nèi)法規(guī)實施可能產(chǎn)生何種影響”這一問題設(shè)計產(chǎn)出和結(jié)果的相關(guān)指標。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實施的不同階段、立規(guī)目標的層次性、影響的范圍和程度，本文既關(guān)注對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范對象行為的直接影響，又關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的實施對黨內(nèi)治理和黨群關(guān)系的長遠影響，最終實現(xiàn)制度治黨、良規(guī)善治的目標。

總體而言，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系共包括9個一級指標和29個二級指標。在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的指標選取時，主要遵循三個原則。一是相關(guān)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系的設(shè)計與評估目標關(guān)聯(lián)性強，指標應(yīng)該具有針對性和代表性，確保所選取的指標能夠準確測量黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行過程和實施效果，提高評估的效度。二是協(xié)調(diào)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系是一個涵蓋多層次結(jié)構(gòu)的有機整體，抓住指標之間的內(nèi)在聯(lián)系，確保在指標的層次遞進關(guān)系中上下級指標之間的縱向銜接和同級指標之間的橫向配合。此外，指標之間還需要存在獨立性，避免出現(xiàn)指標相互可替代或信息重疊交叉的情況。三是可操作性原則。這主要包括三個方面：其一是易于理解，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標的定義清晰、明確和具體。其二是易于量化或行為化，選取的指標要便于數(shù)據(jù)收集，評估主體可以根據(jù)對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程和實施效果的認知和感受打出分數(shù)。其三是符合成本效益原則，綜合考慮實施評估所需要的時間、資金和人力成本，選取關(guān)鍵性指標，指標體系簡單明了以降低評估成本。

2.1 Survivin基因表達與喉癌患者臨床病理特征的關(guān)系 126例喉癌癌組織標本中共檢出Survivin陽性86例，陽性率為68.3%(86/126)。Survivin陽性組年齡、性別、腫瘤部位與Survivin陰性組比較差異無統(tǒng)計學意義(P>0.05)，TNM分期Ⅲ～Ⅳ期、中低分化、淋巴結(jié)轉(zhuǎn)移患者比例顯著高于Survivin陰性組(P<0.05)，見表1。

依據(jù)上述原則，本文設(shè)計的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系囊括了客觀指標和主觀指標，將黨內(nèi)法規(guī)的制定部門、執(zhí)行部門、普通黨員和社會公眾等作為評估主體。多元化的評估主體有利于結(jié)合不同的評估目標和具體的指標各取所長，既發(fā)揮了內(nèi)部評估主體熟悉黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的現(xiàn)狀、便于收集黨內(nèi)法規(guī)投入、過程和產(chǎn)出相關(guān)信息的優(yōu)勢，又發(fā)揮了外部評估主體相對客觀公正、對黨內(nèi)法規(guī)的實施效果具有直觀認知和感受的優(yōu)勢。

3 以實施效果為導(dǎo)向的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系

基于“立得住、行得通、管得了”的評估目標，圍繞投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果的邏輯框架構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系，全面厘清黨內(nèi)法規(guī)實施所需何種資源、具體的運行機制如何、黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量如何、黨內(nèi)法規(guī)實施后有何種產(chǎn)出以及希望黨內(nèi)法規(guī)實施后產(chǎn)生何種短期、中期或長期的結(jié)果，綜合測量黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行過程和實施效果(如表2所示)。

表2 黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系

(續(xù)表2)

首先，在投入維度方面，這一維度考慮的是黨內(nèi)法規(guī)實施所需的資源支撐。資源的投入狀況會影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行目標的設(shè)置、執(zhí)行過程的推進和執(zhí)行效果的好壞[11]。投入維度測量實施黨內(nèi)法規(guī)所需的人力投入、經(jīng)費投入和實施機制，提供黨內(nèi)法規(guī)順利執(zhí)行的物質(zhì)和機制保障。《規(guī)劃綱要》提到“要抓緊建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)，并幫助解決隊伍力量、設(shè)施條件、工作開展等方面的實際困難，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)在服務(wù)黨的制度建設(shè)和黨依法執(zhí)政方面的參謀助手作用”。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全方位推進，黨內(nèi)法規(guī)覆蓋的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)不斷增加，資源的投入和實施機制、運行程序的優(yōu)化是黨內(nèi)法規(guī)實施的堅實保障。在具體指標的選取時，本文不僅考慮資源的投入量，而且關(guān)注資源的優(yōu)化性和配置度問題。

一是人力投入指標。該指標測量的是實施黨內(nèi)法規(guī)的人員數(shù)量、專業(yè)性、隊伍穩(wěn)定性和經(jīng)濟待遇的合理性?！兑庖姟窂娬{(diào)“加強黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)建設(shè)，充實配強工作力量”“制定黨內(nèi)法規(guī)人才發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍”。黨內(nèi)法規(guī)本身具有很強的權(quán)威性和專業(yè)性，急需政策理論水平高、熟悉黨規(guī)黨務(wù)的專業(yè)人員充實和完善黨內(nèi)法規(guī)的隊伍建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的正規(guī)化和專業(yè)化。為了吸引更多人才加入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行隊伍并降低人員流動率，合理的物質(zhì)保障和激勵是必要的。

二是經(jīng)費投入指標。該指標關(guān)注的是實施黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)費數(shù)量是否充足、經(jīng)費來源是否明確、穩(wěn)定以及經(jīng)費使用是否合理?！兑?guī)劃綱要》提出“要將黨內(nèi)法規(guī)工作經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算，為開展黨內(nèi)法規(guī)工作提供保障”，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的經(jīng)費投入能夠有效解決人員配備、設(shè)施條件和工作機制的正常運轉(zhuǎn)等問題。經(jīng)費使用的合理性在于確保經(jīng)費在黨內(nèi)法規(guī)實施的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)中得到有效配置。

三是實施機制指標。該指標主要考察的是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的程序性規(guī)定和執(zhí)行責任制?！秷?zhí)行責任制規(guī)定》對牽頭負責部門、各層級的執(zhí)規(guī)責任以及對執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督、考核、問責做出具體規(guī)定，為黨內(nèi)法規(guī)實施提供了權(quán)限和責任明確、程序規(guī)范的良好制度環(huán)境和順暢有效的實施機制。實施黨內(nèi)法規(guī)的議事規(guī)則、決策與運行程序具體完備以及實施黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)明確、權(quán)責匹配、執(zhí)規(guī)有力，有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的運行規(guī)范性和效能性[12]。

其次，在過程維度方面，這一維度評估的是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程是否順暢。制度設(shè)計的可操作性、與現(xiàn)有法律法規(guī)的匹配度以及與實施環(huán)境的適應(yīng)程度等都將影響制度執(zhí)行的效果。《備案審查規(guī)定》將黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)有法律、法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)、與形勢發(fā)展需要的適應(yīng)以及名稱使用、體例格式和文字表述等規(guī)范標準充分納入政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性等四類審查標準中。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力可能有三重誘因，即滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要。同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致，同憲法和法律不一致。黨內(nèi)法規(guī)制度之間存在不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題。據(jù)此，過程維度通過對“可操作性”“協(xié)調(diào)性”和“適時性”等指標的測量，考察黨內(nèi)法規(guī)能否從應(yīng)然到實然、從黨內(nèi)法規(guī)文本到具體執(zhí)行實現(xiàn)良好過渡。

一是可操作性指標。該指標考察“在社會現(xiàn)實環(huán)境中是否具備相關(guān)內(nèi)容實施的特定條件”[9]以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是否具有明確合理的行為指引?！兑?guī)劃綱要》提出了黨內(nèi)法規(guī)“嚴謹規(guī)范、有效管用”的基本要求，強調(diào)“做到內(nèi)容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規(guī)范，具有針對性、指導(dǎo)性和可操作性”。有學者在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的執(zhí)行性標準時提出“條件配套性”，測量是否有充足的配套制度保證黨內(nèi)法規(guī)的落地見效[13]。此外，可操作性評估的結(jié)果也可為黨內(nèi)法規(guī)的立改廢提供重要的參考和依據(jù)[14]。

二是協(xié)調(diào)性指標。該指標評估的是黨內(nèi)法規(guī)實施后是否與憲法法律、上位階黨內(nèi)法規(guī)、同級黨內(nèi)法規(guī)以及現(xiàn)行執(zhí)行機制、實施慣例等相銜接、協(xié)調(diào)。《制定條例》和《備案審查規(guī)定》設(shè)置了嚴格的審核標準，以審查黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法和法律以及其他黨內(nèi)法規(guī)之間存在沖突等問題。為確保黨內(nèi)法規(guī)在制定環(huán)節(jié)與憲法、法律和其他黨內(nèi)法規(guī)之間具有協(xié)調(diào)一致、相互補充和相互保障的關(guān)系，實施后評估從實然層面上進一步對協(xié)調(diào)性展開評估。

三是適時性指標。該指標從黨內(nèi)法規(guī)是否適應(yīng)黨內(nèi)治理的內(nèi)外環(huán)境和黨的建設(shè)現(xiàn)實需要來考量黨內(nèi)法規(guī)與實踐的結(jié)合度。隨著現(xiàn)實情況的變化，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象和規(guī)范價值可能隨之發(fā)生變化?！坝捎诂F(xiàn)實情況千變?nèi)f化，不能奢求黨內(nèi)法規(guī)制定者在制定之初就能準確判斷所有可能發(fā)生的情況并設(shè)計出完美的解決方案，更何況有些問題是在該項黨內(nèi)法規(guī)實施后才產(chǎn)生的。”[13]黨內(nèi)法規(guī)與適用環(huán)境的契合程度，是衡量黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力和影響力的重要內(nèi)容。

再次，在產(chǎn)出維度方面，這一維度考察的是黨內(nèi)法規(guī)的投入產(chǎn)生何種直接結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)的實施是為了把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。由此，一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施要具備目標導(dǎo)向。評估立規(guī)具體實踐是否實現(xiàn)了立規(guī)預(yù)期目標，有助于評估黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量并為黨內(nèi)法規(guī)的偏頗及其矯正提供依據(jù)。另一方面，“黨內(nèi)法規(guī)制度實施的實質(zhì)，是將黨內(nèi)法規(guī)制度的立規(guī)宗旨和抽象的文本行為規(guī)范轉(zhuǎn)化為黨組織和黨員的具體行為方式并產(chǎn)生實際效果的過程”[15]。據(jù)此，可以用實效性指標衡量黨內(nèi)法規(guī)的實施結(jié)果。

實效性指標考察的是黨內(nèi)法規(guī)實施后是否實現(xiàn)了立規(guī)的目標初衷以及黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的不良現(xiàn)象發(fā)生率是否降低。黨組織和黨員守規(guī)的狀態(tài)是黨內(nèi)法規(guī)實施效果的直接反映?！蛾P(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》強調(diào)，“要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級黨組織分級負責，嚴格依照國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，善于運用法治思維和法治方式推進落實。要既督任務(wù)、督進度、督成效，又查認識、查責任、查作風，確保決策部署落實到位”。

最后，在結(jié)果維度方面，這一維度考量的是黨內(nèi)法規(guī)實施帶來何種中長期效益。對黨內(nèi)法規(guī)效能的關(guān)注與如何推動制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能高度契合?！兑庖姟诽岢鐾ㄟ^黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”?！兑?guī)劃綱要》也指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的工作目標之一是“抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題提供制度安排”。提高黨員和社會公眾對黨內(nèi)法規(guī)的知曉度、認同度、滿意度和參與度，有利于維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，并通過提高黨員和社會公眾的認同、信任和信心鞏固黨內(nèi)法規(guī)實施和黨組織工作的群眾基礎(chǔ)。

一是黨內(nèi)治理指標。該指標測量的是黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、從嚴治黨和治國理政上的實際效能。黨要管黨、從嚴治黨必須從黨內(nèi)政治生活抓起，《意見》強調(diào)，“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”。黨內(nèi)法規(guī)實施后是否實現(xiàn)了對權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督，是否強化了政治引領(lǐng)和黨員的先鋒模范作用，是否提高了黨內(nèi)治理的科學化水平，是否營造了風清氣正的良好政治生態(tài)等，都是衡量黨內(nèi)治理水平的重要因素。

二是黨群關(guān)系指標。該指標評估的是黨內(nèi)法規(guī)實施后對黨員和社會公眾觀念和行為的影響而產(chǎn)生的綜合效益。我們黨強調(diào)，“法律的權(quán)威源自人民的真心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護”。黨群關(guān)系的評估有助于在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和黨員、社會公眾之間形成良性互動，在實施后評估中收集黨員、社會公眾的利益訴求、意見和建議。通過測量黨員、社會公眾對黨內(nèi)法規(guī)的知曉度、認同度、滿意度等，增強黨內(nèi)法規(guī)的可接受度。

3 結(jié)語

在政黨治理和國家治理的互動結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量結(jié)構(gòu)具有多維性，既包括微觀層面的文本質(zhì)量科學性和完備性，又包括中觀層面的黨內(nèi)治理和宏觀層面的國家治理的實效性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估實現(xiàn)了對黨內(nèi)法規(guī)在微觀、中觀、宏觀層面上質(zhì)量和效能的同時關(guān)注，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨提升組織的調(diào)適能力，同時回應(yīng)了加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐需要。一方面，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型立規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估通過評估黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的成效，及時給予反饋、肯定和糾正，破解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的問題，為構(gòu)建和優(yōu)化系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供重要依據(jù)和抓手。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估為實現(xiàn)政黨制度化和自身治理現(xiàn)代化提供制度支撐，增強依法治國、依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的能力，通過黨內(nèi)法規(guī)實施后評估倒逼管黨治黨效能的實現(xiàn)。

本文通過回顧黨內(nèi)法規(guī)評估的實踐探索和理論研究現(xiàn)狀，聚焦于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系的構(gòu)建問題。這一指標體系在兩個方面有別于現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系：一是基于《意見》中提到的“保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”確定指標體系的評估目標。二是從現(xiàn)有指標體系以文本質(zhì)量評估為主導(dǎo)的設(shè)計思路轉(zhuǎn)向以實施效果評估為主導(dǎo)。借鑒“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”的邏輯框架構(gòu)建指標體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度效能的合力效應(yīng)[16]139，補充了現(xiàn)有指標體系忽略的投入維度、完善了結(jié)果維度，同時關(guān)注黨內(nèi)治理和黨群關(guān)系等更為廣泛和長遠的影響，各維度指標之間的分布較為均衡。從立規(guī)技術(shù)和效能視角構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的整體性框架，確定黨內(nèi)法規(guī)在立得住、行得通、管得了三個層面的實施后評估策略，不斷推進黨內(nèi)法規(guī)評估體系建設(shè)。

需要指出的是，本文構(gòu)建的是評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果的通用指標體系。然而，黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)繁雜，種類多樣，涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風建設(shè)等類型，不同類型的黨內(nèi)法規(guī)擁有不同的立規(guī)目標、工作重點、影響范圍和預(yù)期結(jié)果，這可能影響黨內(nèi)法規(guī)實施后評估具體指標的篩選和權(quán)重的確定?？紤]到當前黨內(nèi)法規(guī)評估的實踐案例還比較有限，未來的研究可以在當前通用指標體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型或某一部特定的黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計定制化的指標，基于所選取的黨內(nèi)法規(guī)的特點和指標體系的結(jié)構(gòu)，通過多渠道收集黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)界和理論研究界專家對指標選取和權(quán)重設(shè)定的看法，科學選擇賦權(quán)方法，合理地為指標權(quán)重賦值，以增強評估結(jié)果的有效性，最后結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實踐開展評估，在實踐中進一步完善指標體系的設(shè)計。例如，2018年四川省機關(guān)事務(wù)管理局根據(jù)《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法(試行)》規(guī)定，圍繞《四川省機關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況和實施效果開展了評估，通過問卷調(diào)查和座談會等形式完善了評估指標，為“兩個辦法”的落地落實提供了有效的對策建議。這不僅為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估提供了很好的參考借鑒，同時也為評估指標體系設(shè)計的科學性豐富了實踐方案。