王造鴻 遲文嘉

摘要： 政府管制是政府對市場進(jìn)行干預(yù)的主要手段，經(jīng)濟(jì)管制在應(yīng)對市場失靈、削弱壟斷勢力、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，同時(shí)對于維護(hù)公眾利益、增進(jìn)社會福利都有著重要意義。本文在對經(jīng)濟(jì)管制做出簡要概述的同時(shí)，闡述了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)管制的演變趨勢，列出了當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)管制面臨的問題，并提出對策與建議。

關(guān)鍵詞： 管制 市場 壟斷行業(yè)

一、管制概述

因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)中的市場結(jié)構(gòu)變動不能保證資源配置效率達(dá)到最優(yōu)、社會福利不能實(shí)現(xiàn)最大化，所以要引入政府管制進(jìn)行干預(yù)。政府管制（government regulation）在現(xiàn)代可以理解為國家干預(yù)。在我國學(xué)術(shù)界又被譯為“規(guī)制”，而在政策層面上，通常被譯為“監(jiān)管”，通常指在市場失靈的條件下政府對市場進(jìn)行干預(yù)。

二、理論綜述

（一）公共利益理論

公共利益理論認(rèn)為由于自然壟斷，并且在信息不對稱情況下市場存在競爭不完全性缺陷，加之外部性、公共物品等因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)體及相關(guān)行業(yè)由于市場失靈而使資源配置效率低下、資源配置不合理和壟斷會直接影響公眾利益。為了改進(jìn)市場失靈所帶來的影響，政府作為管制機(jī)構(gòu)發(fā)揮相應(yīng)的調(diào)控作用，對被管制對象進(jìn)行間接的引導(dǎo)和直接的干預(yù)來改變企業(yè)的行為，以保護(hù)社會公眾利益不受損害。

（二）管制俘虜理論

管制俘獲理論前提是政府管制者、市場主體和消費(fèi)者都被假定為純粹的經(jīng)濟(jì)人。政府作為管制者在追求利益的情況下存在尋租動機(jī)，在企業(yè)的影響下，傾向在監(jiān)管過程中運(yùn)用其監(jiān)管權(quán)力為企業(yè)的盈利提供維護(hù)，與被管制者共享壟斷利潤，進(jìn)而成為企業(yè)的“俘虜”，政府反而成為微觀企業(yè)主體追求利潤的一種手段。

（三）利益集團(tuán)理論

利益集團(tuán)理論的主要觀點(diǎn)是：社會中的各個(gè)利益集團(tuán)代表了其成員的利益，而各種利益集團(tuán)在生存發(fā)展過程中有相互競爭的關(guān)系，將會競爭發(fā)展出一個(gè)勢力更大的利益集團(tuán)。無論政府是否應(yīng)該管制，只要當(dāng)這個(gè)更大的利益集團(tuán)認(rèn)為被經(jīng)濟(jì)管制能夠給他們帶來更多的利益時(shí)，便會要求政府進(jìn)行管制。由于利益集團(tuán)的勢力已足夠大，管制機(jī)構(gòu)受到影響而聽命于這一集團(tuán)而進(jìn)行相關(guān)管制措施。

三、政府管制的演進(jìn)

19世紀(jì)公共事業(yè)開始興起的同時(shí)管制也走向歷史舞臺，在西方國家，隨著1776年亞當(dāng)·斯密的《國富論》第一次系統(tǒng)地論證了自由市場這只“看不見的手”在配置資源方面的力量，競爭將使產(chǎn)品的市場價(jià)格等于自然價(jià)格，即生產(chǎn)成本，并使整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到最好的效果，它提倡自由競爭、反對國家干預(yù)，這也逐步成為了當(dāng)時(shí)社會的主流思潮并持續(xù)了近一個(gè)世紀(jì)。1890年馬歇爾把邊際效用、邊際成本等研究成果納入到一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)格決定框架，提出了局部均衡理論，在這里價(jià)格由供給與需求共同決定。1921年奈特在《風(fēng)險(xiǎn)，不確定性和利潤》中闡述了完全競爭的市場狀態(tài)。在完全競爭的條件下，價(jià)格等于邊際成本和平均成本，生產(chǎn)在平均成本最低處進(jìn)行，企業(yè)沒有超額利潤，市場出清，社會福利最大化，此時(shí)，反對政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接的干預(yù)，主張政府作為“守夜人”的角色維護(hù)市場競爭秩序。隨著公用事業(yè)和大型制造業(yè)的興起和發(fā)展，壟斷開始慢慢走上歷史舞臺，到了19世紀(jì)80年代，興起了關(guān)于競爭和壟斷的討論，開始出現(xiàn)兩個(gè)相反的聲音，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家依然反對政府干預(yù)，與此同時(shí)也出現(xiàn)了支持政府干預(yù)的人群。這時(shí)，美國也開始出現(xiàn)各類早期的管制機(jī)構(gòu)。一般認(rèn)為，19世紀(jì)末20世紀(jì)初是公共事業(yè)管制的濫觴時(shí)期。這一時(shí)期管制機(jī)構(gòu)力量還比較薄弱，缺乏行政和執(zhí)法權(quán)力，但已經(jīng)開始向公眾公開一些成本、服務(wù)質(zhì)量等信息，以此約束公用事業(yè)公司。在1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)的羅斯福新政期間，美國在聯(lián)邦層面上成立了一大批專業(yè)化的獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)作為市場競爭的替代是解決自然壟斷行業(yè)市場失靈、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的重要制度保障，由此管制型國家開始興起。隨后哈佛學(xué)派提出了鮮明的反托拉斯和加強(qiáng)政府管制的建議。20世紀(jì)60年代至70年代，芝加哥學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為管制收效甚微。斯蒂格勒1971年提出了“俘獲理論”，管制被認(rèn)為實(shí)際上是加劇而不是緩解了壟斷問題。20世紀(jì)70年代，可競爭市場理論認(rèn)為政府應(yīng)該盡可能地取消經(jīng)濟(jì)管制，特別是市場準(zhǔn)入管制和價(jià)格管制。20世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)激勵性管制與新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)。自然壟斷行業(yè)管制改革的另一種途徑是對管制方式本身進(jìn)行改革，從傳統(tǒng)收益率管制轉(zhuǎn)向激勵性管制。

相對于西方國家，中國的政府管制出現(xiàn)較晚，發(fā)展速度緩慢，中國的經(jīng)濟(jì)管制演進(jìn)大體可以分為四個(gè)階段：第一階段是管制較少較弱階段，第二階段是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開展的全面管制階段，第三階段是較為放松管制階段，第四階段進(jìn)入到全面放松管制階段。在演進(jìn)過程中，由于一些特殊的歷史時(shí)期導(dǎo)致了管制的變化和停滯，但長期來看，演變趨勢并沒有改變。

四、當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)管制面臨的問題

相對于西方國家，雖然我國基本的管制體系已經(jīng)形成，但政府管制的歷史并不長，還在探索發(fā)展階段，經(jīng)驗(yàn)不足，存在著諸多問題。如缺乏降低管制成本的積極性，當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)管制的成本包括以下幾個(gè)方面：為維護(hù)經(jīng)濟(jì)管制的強(qiáng)制力和權(quán)威性，可以進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善，這不僅需要時(shí)間成本、人力成本，并且一項(xiàng)法律法規(guī)的起草、征求意見、研究討論、提交上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)到出臺，需要各類成本費(fèi)用作為保障。政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制還需投入運(yùn)營成本，如相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)等。還要考慮政府管制過程中尋租與反尋租的成本費(fèi)用。但政府管制機(jī)構(gòu)不是以營利為目的的商業(yè)機(jī)構(gòu)，本身缺乏降低成本的主動性，并且由于政府管制機(jī)構(gòu)并不存在行業(yè)競爭情況，因而對降低成本、提升效率缺乏根本動力。管制的公平性問題：由于我國的市場結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，管制機(jī)構(gòu)對于國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)存在著區(qū)別對待的情況，管制機(jī)構(gòu)有維護(hù)國有企業(yè)的動機(jī)，一些政府管制部門在履行行政職權(quán)的過程中，既是裁判員也是運(yùn)動員，雙重身份。部分管制機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)存在著一定的利益關(guān)系，因此，政企不分家、雙重身份使得管制機(jī)構(gòu)確保不了公正性和獨(dú)立性，這也降低了管制的質(zhì)效，難以維持管制機(jī)構(gòu)權(quán)威性。管制缺位越位和管制過度問題：在管制過程中，可能會出現(xiàn)管制者不作為，管制權(quán)力范圍的擴(kuò)張以至越位或過度。比如某些壟斷行業(yè)，尤其是國有壟斷企業(yè)，政企不分家的情況使政府既是管理者同時(shí)也是獲益者，這種雙重身份使得管理者無法保持中立位置，他們會傾向于利己方向，于是就會出現(xiàn)對某些國有企業(yè)的管制進(jìn)行放水，最終導(dǎo)致政府管制缺位的情形出現(xiàn)。另外，有些本應(yīng)由市場自由進(jìn)行調(diào)節(jié)的價(jià)格如水電費(fèi)等，也由管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制，那么就出現(xiàn)了管制越位，這不利于市場的自由發(fā)展。另外，雖然當(dāng)前中國公用事業(yè)的價(jià)格受國家發(fā)展和改革委員會的統(tǒng)一管制，但價(jià)格管制要求管制者掌握大量有關(guān)企業(yè)經(jīng)營成本的信息，因此難以做到有效管制，由此還會導(dǎo)致某些壟斷的國有企業(yè)的內(nèi)部控制問題，如過度投資、過度在職消費(fèi)等，還會引發(fā)一系列社會矛盾。

五、對策與建議

不論在西方發(fā)達(dá)國家還是在中國，政府管制都對國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的影響作用。由于我國政府管制時(shí)間且不長且經(jīng)驗(yàn)不足，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家，采取一些有效措施來促進(jìn)我國政府管制的發(fā)展，例如我國經(jīng)濟(jì)管制方式較為單一，可以采取多樣化的管制方式，來調(diào)節(jié)政府管制與自由市場之間的關(guān)系。我們應(yīng)充分發(fā)揮自由市場的自身調(diào)節(jié)能力，使市場自動達(dá)到最大的平衡，但同時(shí)對于一些特殊的行業(yè)如銀行業(yè)等還需管制機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督管控。還可以成立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的管制，同時(shí)需要根據(jù)所掌握信息的完全程度，適時(shí)推進(jìn)管制的改革，引入更加具有激勵性的管制政策。同時(shí)提高管制機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，發(fā)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)管制的規(guī)律，不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)有管制制度，加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)處于中立位置，不應(yīng)存在利益偏向，社會對管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也是一種促進(jìn)方式，對不合法、不合規(guī)的管制現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰以提高管制效率與水平。

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王造鴻供職于中國農(nóng)業(yè)銀行長春培訓(xùn)學(xué)院，高級經(jīng)濟(jì)師;遲文嘉供職于中國農(nóng)業(yè)銀行長春培訓(xùn)學(xué)院，經(jīng)濟(jì)師