梅健

[摘 要]網(wǎng)約車是區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的新興業(yè)態(tài)，本質(zhì)上是一種共享經(jīng)濟。對網(wǎng)約車的規(guī)制應當跳出傳統(tǒng)的以出租車為藍本的規(guī)制思路，“另起爐灶”，在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。同時，網(wǎng)約車的相關規(guī)范應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法，而不僅僅是規(guī)制法。應當區(qū)分專職網(wǎng)約車和兼職網(wǎng)約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施，同時，將網(wǎng)約車的數(shù)量與價格交由市場調(diào)節(jié)。

[關鍵詞]網(wǎng)約車；規(guī)制；共享經(jīng)濟；“另起爐灶”；市場

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.163

互聯(lián)網(wǎng)約車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）是近幾年才出現(xiàn)的新興業(yè)態(tài)，是指乘客通過平臺公司提供的手機應用軟件，預約車輛以實現(xiàn)點到點的客運服務模式，其在本質(zhì)上是共享經(jīng)濟的一種類型。網(wǎng)約車的興起給傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大沖擊，其本身也面臨著市場與政府的拷問。為了規(guī)范這一新興業(yè)態(tài)，交通運輸部門在2015年10月發(fā)布了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），擬將網(wǎng)約車及其平臺納入出租車管理的范疇。然而，交通運輸部門這一“善”的出發(fā)點卻招致了鋪天蓋地的質(zhì)疑。畢竟并非所有的規(guī)則都能解決問題，有的規(guī)制不僅解決不了問題，反而制造問題。網(wǎng)約車作為一種新事物，在對其規(guī)制時必須非常謹慎，究竟是沿襲傳統(tǒng)出租車的規(guī)制思路還是“另起爐灶”？如果“另起爐灶”，又要遵循什么樣的思路或理念？這是中國當下的問題，也是許多西方國家曾困惑過的問題。因此，在中國網(wǎng)約車的規(guī)制問題上，除了從我國的特殊實踐出發(fā)之外，還必須清楚認識到國際大勢。本文的邏輯起點是網(wǎng)約車需要被規(guī)制，如何構建起網(wǎng)約車的規(guī)制范式是本文的研究主旨所在。

1 中國網(wǎng)約車的規(guī)制提出

網(wǎng)約車不是傳統(tǒng)意義上的出租車，是隨著移動網(wǎng)絡技術的發(fā)展、智能手機的普及而產(chǎn)生的新興業(yè)態(tài)，傳統(tǒng)的出租車為巡游車，新興的網(wǎng)約車為預約車。總的來說，當前我國的出租車行業(yè)呈現(xiàn)出傳統(tǒng)出租車營運模式與互聯(lián)網(wǎng)約車營運模式并存的局面，傳統(tǒng)出租車有章可循，網(wǎng)約車卻無規(guī)可依。

在網(wǎng)約車問題上，關鍵不是對網(wǎng)約車的定性，而是網(wǎng)約車及其平臺能否納入到傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管之中。因為，“出租車”本身就是一個歷史的概念，其內(nèi)涵本身也是不斷發(fā)展演變的。不能以某個階段的服務內(nèi)涵作為“出租車”的固有模式，去反對新技術對舊業(yè)態(tài)的改造。[ZW（]王軍.網(wǎng)約車新規(guī)請勿削足適履[EB/OL].財新網(wǎng)，2015-11-10，http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，2016-06-27.[ZW）]這就需要思考，我國網(wǎng)約車的特殊形態(tài)及已有規(guī)制模式是否能適用于對網(wǎng)約車的規(guī)制。

如果將傳統(tǒng)出租車利用平臺軟件攬客的運營形態(tài)排除，那么當今中國流行的網(wǎng)約車可以歸納為三種模式。第一種模式是車輛由正規(guī)租車公司自購，司機由第三方勞務派遣公司派遣，互聯(lián)網(wǎng)平臺從事撮合業(yè)務，實現(xiàn)代駕與租車業(yè)務的配對。這種模式下的車輛通過了政府審核，司機一般是經(jīng)過培訓的專職勞動者。第二種模式是車輛由互聯(lián)網(wǎng)平臺自購，司機屬于互聯(lián)網(wǎng)平臺員工。第三種模式為私家車主用個人車輛開展網(wǎng)約車服務，互聯(lián)網(wǎng)平臺公司、租車公司、勞務派遣公司、私家車主之間簽訂了應對政府監(jiān)管的四方協(xié)議，私家車主將車掛靠在租車公司，而以勞務派遣公司員工身份從事代駕業(yè)務的司機正好是私家車的車主。[ZW（]朱田.互聯(lián)網(wǎng)時代澳大利亞出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革動態(tài)及啟示[J].武漢交通職業(yè)學院學報，2016（1）：5.[ZW）]第一種和第二種模式并不存在太大的法律風險問題，引起爭議的是第三種模式，在這種模式下，非營運車輛進入運營，與國家道路運輸條例存在沖突。

我國政府主要采取市場準入、價格、數(shù)量等三種方法對傳統(tǒng)出租車進行規(guī)制，對出租車經(jīng)營主體予以限制，對出租車經(jīng)營牌照的發(fā)放數(shù)量進行嚴格控制，并根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展狀況制定本地區(qū)的出租車的經(jīng)營價格。關于政府為什么要介入出租車行業(yè)，從本質(zhì)上來講，就是政府對市場的干預，矯正市場的失靈，在出租車行業(yè)的規(guī)制問題上，如何建立起一套能夠同時滿足市場和政府規(guī)制需求的方案，這才是問題的核心。在新興的網(wǎng)約車沖擊下，原本積弊已深的傳統(tǒng)出租車行業(yè)規(guī)制辦法更顯捉襟見肘，2016年3月，住房和城鄉(xiāng)建設部、公安部廢止了已經(jīng)施行了18年的《城市出租汽車管理辦法》，這意味著相關部門正在醞釀新的出租車規(guī)制方案。

一方面是傳統(tǒng)出租車行業(yè)的法律規(guī)制面臨改革，另一方面是新興網(wǎng)約車規(guī)制的立法空白。這是否意味著網(wǎng)約車有望納入傳統(tǒng)出租車的規(guī)制模式當中，亦或者“另起爐灶”，這都是亟待解決的現(xiàn)實問題。尤其是在近年圍繞網(wǎng)約車的紛爭不斷，繼滴滴打車、一號專車、易到用車等“專車”平臺被查扣車輛后，Uber也被認定為非法運營等現(xiàn)象都說明了網(wǎng)約車在便民的同時，的確面臨著合法化的問題。因此，對網(wǎng)約車的規(guī)制問題也就成了當下亟待解決的問題。

2 中國網(wǎng)約車的規(guī)制困境

關于對網(wǎng)約車的規(guī)制方法，學者們各抒己見。主流意見是政府應對網(wǎng)約車采取一種包容的姿態(tài)，也有少數(shù)意見認為應當杜絕私家車進入網(wǎng)約車行列。[ZW（]何蕓蕓，孫亞杰.共享經(jīng)濟理論下的專車服務引發(fā)的爭議[J].商，2015（6）：256.[ZW）]本文認為，網(wǎng)約車是升級版的電話約車，是一種新事物，從事物發(fā)展的規(guī)律和發(fā)達國家的規(guī)制經(jīng)驗來看，包括私家車在內(nèi)的網(wǎng)約車的合法化是發(fā)展的趨勢。

網(wǎng)約車因相對較低的價格和便捷的服務受到大眾的青睞，但是其本身的發(fā)展也存在一些隱患。準入門檻低，服務安全存在不確定性。網(wǎng)約車企業(yè)基本采取C2C（Customer-to-Customer）模式，私家車主加入門檻極低。[ZW（]羅清和，等.我國“約租車”規(guī)制研究——兼及國外經(jīng)驗[J].北京交通大學學報：社會科學版，2016（3）：25.[ZW）]在后一種模式中，互聯(lián)網(wǎng)平臺并不要求司機進行技能測試、健康檢查、提供個人無犯罪記錄證明、車輛狀況檢測等，這就導致在網(wǎng)約車服務的提供過程中存在很大的安全隱患。

在交通運輸部門發(fā)布的關于規(guī)范網(wǎng)約車的《征求意見稿》中，將網(wǎng)約車定義為，以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務。[ZW（]見2015年10月，《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》第1條。[ZW）]該定義明確將網(wǎng)約車界定為出租汽車的一種形式，從而在《征求意見稿》的后續(xù)規(guī)定當中，實質(zhì)上是將對傳統(tǒng)出租車的規(guī)制方法套在了網(wǎng)約車之上。如準入規(guī)制，雖然意見稿在數(shù)量規(guī)制和價格規(guī)制方面有所放寬，但遠遠不夠。

在準入規(guī)制方面，實行網(wǎng)約車經(jīng)營者的許可制度，設定經(jīng)營者準入條件，車輛標準、駕駛員許可條件等諸多方面的限制。然而，根據(jù)《行政許可法》第13條規(guī)定，市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設行政許可。在傳統(tǒng)出租車規(guī)制方面采取許可經(jīng)營，確實有效避免了市場自由狀態(tài)下的無序競爭，然而將這一監(jiān)管思路套用在網(wǎng)約車及其平臺上，似乎忽視了網(wǎng)約車的特殊性，即網(wǎng)約車本身是一種共享經(jīng)濟，[ZW（]唐清利.專車類共享經(jīng)濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）：286-302.[ZW）] 90%以上的網(wǎng)約車是非營運車輛和兼職司機，《征求意見稿》并沒有為兼職網(wǎng)約車的合法地位留出空間，這一違逆現(xiàn)實的做法顯然是不合時宜的。

在《征求意見稿》第3條規(guī)定了政府對網(wǎng)約車實現(xiàn)“政府指導價”或“市場調(diào)節(jié)價”，其實這里的立法態(tài)度是不夠明確的，究竟是采取傳統(tǒng)出租車行業(yè)的政府定價模式還是將定價權交由市場調(diào)控，這是有待進一步研究的。另外《征求意見稿》第13條規(guī)定政府可以設定網(wǎng)絡預約出租車數(shù)量配置的規(guī)定和要求。實際上也是遵循了傳統(tǒng)的巡游出租車的監(jiān)管思路，其合理性也是值得懷疑的。因為“預約出租車與巡游出租車不同，前者有比較可靠的方法處理信息不對稱問題，沒有必要由政府限制車輛數(shù)量和運價”。[ZW（]王軍.網(wǎng)約車新規(guī)請勿削足適履[EB/OL].財新網(wǎng)，2015-11-10.網(wǎng)址：http：//opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html，最后訪問日期2016年6月27日。[ZW）]

因此，在規(guī)制空白的現(xiàn)狀下，網(wǎng)約車及其平臺自身的發(fā)展是不盡如人意的。然而，相關部門的監(jiān)管路徑卻是沿襲了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管理念，不僅無法有效地解決網(wǎng)約車規(guī)制難題，反而會阻滯新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，并制造新的問題。因此，在對網(wǎng)約車規(guī)制問題上必須謹慎為之，應先確立監(jiān)管的理念，再制定監(jiān)管的規(guī)則。

3 中國網(wǎng)約車的規(guī)制理念

網(wǎng)約車需要被規(guī)制，但現(xiàn)有的規(guī)制方案似乎仍未跳出傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管思路，這既是利益博弈的結果，也是對網(wǎng)約車這一新興業(yè)態(tài)認識不清、對監(jiān)管規(guī)范定位不準所致。事實上，“網(wǎng)約車初期，在世界各國無一例外地被傳統(tǒng)監(jiān)管機制認定為非法運營，但隨著時間的推移，各國對網(wǎng)約車的監(jiān)督態(tài)度發(fā)生明顯變化，出現(xiàn)了從嚴格管控認定非法到逐步放松準予運營的轉(zhuǎn)變趨勢”。[ZW（]侯登華.網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》[J].北京科技大學學報：社會科學版，2015（6）：98.[ZW）]盡管各國的規(guī)制路徑不一，但各國無疑在監(jiān)管理念上實現(xiàn)了統(tǒng)一，即力求在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。這一平衡點的確立有賴于對以下幾個方面的認識。

第一，網(wǎng)約車在本質(zhì)上是共享經(jīng)濟的一種類型。

共享經(jīng)濟（Sharing Economy）的概念可以追溯到20世紀70年代Felson & Spaeth等提出的“協(xié)作消費”（Collaborative Consumption），然而其模式直到近幾年隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術的進一步發(fā)展才流行起來。[ZW（]謝志剛.“共享經(jīng)濟”的知識經(jīng)濟學分析——基于哈耶克知識與秩序理論的一個創(chuàng)新合作框架[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2015（12）：78.[ZW）]共享經(jīng)濟在本質(zhì)上強調(diào)協(xié)作多于競爭，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將商品和服務等閑置資源在不同主體間進行共享的經(jīng)濟模式。共享經(jīng)濟模式擁有成本低、方便快捷、靈活性高等特點，能夠迅速搶占傳統(tǒng)企業(yè)的市場，從網(wǎng)約車的異軍突起可見一斑。共享經(jīng)濟有優(yōu)勢也有缺陷，必須選擇適當?shù)囊?guī)制路徑方可揚長避短。[ZW（]唐清利.“專車類共享經(jīng)濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）：298.[ZW）]網(wǎng)約車作為一種新興的共享經(jīng)濟，其與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的最大區(qū)別在于并非所有的網(wǎng)約車皆為全職或持續(xù)從事網(wǎng)約車服務，兼職從事網(wǎng)約車服務的占絕大多數(shù)，這是共享經(jīng)濟的本質(zhì)使然。因此，不能按照營運車輛的規(guī)制模式對網(wǎng)約車采取一刀切的規(guī)制方法，必須區(qū)別對待兼職網(wǎng)約車與全職網(wǎng)約車。

第二，《征求意見稿》應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法。

網(wǎng)約車是提供點到點的客運服務的經(jīng)營模式，不同于傳統(tǒng)出租車的巡游攬客。網(wǎng)約車的服務內(nèi)容決定了該新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)具有很強的公共性質(zhì)，相較于傳統(tǒng)出租車，網(wǎng)約車具有更強的便捷性、優(yōu)惠性、舒適性等特點，在很大程度上也解決了市民出行難問題。如果網(wǎng)約車發(fā)展得法，城市的道路交通、居民出行都將得益于此。因此，在對待網(wǎng)約車的態(tài)度上除了規(guī)制，還有引導，甚至是促進。這需要轉(zhuǎn)變立法思路，避免路徑依賴。《征求意見稿》應融合企業(yè)規(guī)制法與企業(yè)促進法的內(nèi)容，一方面對網(wǎng)約車及其平臺進行規(guī)制，另一方面加以引導、鼓勵和促進。

第三，以市場為導向，合理地平衡自由與規(guī)制。

我國全面深化改革提出了目標：市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。[ZW（]參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。[ZW）]如何確定政府在新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)中的角色，決定著政府干預市場的力度。有學者指出“基于資源配置系統(tǒng)中的‘二元配置以及我國突出的行政干預過多問題，應特別強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權，充分保護市場主體的經(jīng)濟自由權”。關于政府與市場的關系，最為核心的要點在于加強法治建設，“通過轉(zhuǎn)變立法的思路、結構和內(nèi)容，來提升各類主體能力以及整體經(jīng)濟治理能力”。[ZW（]張守文.政府與市場關系的法律調(diào)整[J].中國法學，2014（5）：60.[ZW）]在對網(wǎng)約車的規(guī)制當中應當將社會整體利益擺在首位，而不是經(jīng)營者中心主義或消費者中心主義。這就需要合理地平衡自由與規(guī)制，從經(jīng)濟學角度講，只要是規(guī)制成本小于規(guī)制收益，就可以考慮政府干預。規(guī)制成本若大于規(guī)制收益，政府則讓位于市場機制，考慮放松管制。[ZW（]朱田.互聯(lián)網(wǎng)時代澳大利亞出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革動態(tài)及啟示[J].武漢交通職業(yè)學院學報，2016（1）：5.[ZW）]

4 中國網(wǎng)約車的規(guī)制構建

網(wǎng)約車在發(fā)達國家也經(jīng)歷了由非法到合法化的發(fā)展歷程，事實上，各國對網(wǎng)約車的規(guī)制模式并不一致。新加坡對網(wǎng)約車實施注冊備案管理，不設準入門檻，這也體現(xiàn)了新加坡政府一直積極推動私家車自駕共享平臺的發(fā)展，解決城市交通擁堵問題，為科技創(chuàng)新和共享經(jīng)濟創(chuàng)造寬松的監(jiān)管環(huán)境。美國很多州基本上肯定了網(wǎng)約車的模式創(chuàng)新，創(chuàng)設了網(wǎng)約車監(jiān)管的新路徑，比如加州承認了網(wǎng)約車是一種新型約租車的法律地位，允許私家車接入互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)約車運營等。英國將網(wǎng)約車納入私人約租車范疇，設立較低的準入門檻，盡管英國網(wǎng)約車也需要申請執(zhí)照才能運營，但平臺公司、車輛和司機拿到的是專門的約租車執(zhí)照，且申請條件更為寬松。[ZW（]侯登華.網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》[J].北京科技大學學報：社會科學版，2015（6）：96-102.[ZW）]

國外的做法為我國網(wǎng)約車規(guī)制問題提供了些許借鑒，網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，合法化是趨勢，問題的關鍵在于如何構建規(guī)制范式。規(guī)則的建立應當以理念為導向，網(wǎng)約車的規(guī)則制定也應當以前文論述的網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟的一種類型、融合企業(yè)規(guī)制法與企業(yè)促進法的內(nèi)涵以及合理地平衡自由與規(guī)制等理念為導向，避免路徑依賴，順時順勢地處理好網(wǎng)約車與規(guī)范以及網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間的關系。另外，在為網(wǎng)約車制定監(jiān)管規(guī)范時，必須遵循職權法定、比例原則等行政法的基本原則。[ZW（]王靜.中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）：55.[ZW）]就職權法定來說，要求行政行為必須有法律依據(jù)。特別是在行政許可的設定上，要嚴格遵循《行政許可法》的規(guī)定。比例原則解決的是監(jiān)管模式與監(jiān)管手段的合理性問題。比例原則包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則?！缎姓S可法》第13條對可以不設定行政許可的規(guī)定，體現(xiàn)了上述三個子原則。在設計網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)范時，也應當恪守比例原則，處理好監(jiān)管方法與監(jiān)管目的的關系。

關于網(wǎng)約車的規(guī)制，本文認為在合法化的基礎上應該妥善處理好以下兩個關鍵問題。

第一，網(wǎng)約車不等同于營運車輛，對網(wǎng)約車及其平臺的規(guī)制必須“另起爐灶”，區(qū)分專職網(wǎng)約車和兼職網(wǎng)約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施。傳統(tǒng)出租車的管理規(guī)范是以營運車輛為藍本制定的，這就意味著不能將既有的出租車的管理規(guī)范套用在網(wǎng)約車上。全職從事網(wǎng)約車服務的無疑是營運車輛，但絕大部分的網(wǎng)約車為兼職車輛。區(qū)分專職網(wǎng)約車和兼職網(wǎng)約車，分別規(guī)范之，這既是對共享經(jīng)濟的尊重，也是對新興業(yè)態(tài)的引導和促進。在區(qū)分規(guī)制的基礎上，設定準入標準、車輛標準、司機資質(zhì)標準、保險規(guī)范以及司機背景的篩查等。

第二，數(shù)量規(guī)制和價格規(guī)制須交由市場調(diào)節(jié)，區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的數(shù)量和價格由政府嚴格控制的模式。傳統(tǒng)出租車是巡游車，巡游車數(shù)量過多會擠占道路空間，造成道路擁堵，產(chǎn)生負外部性，這是對其數(shù)量控制的一個原因。網(wǎng)約車是預約車，而以私家車居多，私家車加入到網(wǎng)約車行列本身就是社會經(jīng)濟發(fā)展的一個自然表現(xiàn)，無須對其數(shù)量予以規(guī)制。另外，市場完全可以形成網(wǎng)約車的價格機制，如果網(wǎng)約車的價格過高，有損消費者權益，那消費者完全可以選擇傳統(tǒng)出租車等替代性代步工具。一旦對網(wǎng)約車的需求減少，那價格自然就會回落，如此還可以維持新老業(yè)態(tài)的公平競爭。放松對網(wǎng)約車數(shù)量和價格的規(guī)制，也是行政法比例原則的要求，在能夠通過市場自行調(diào)節(jié)的基礎上，減少對市場不必要的行政干預。在數(shù)量和價格規(guī)制的問題上，應當合理地平衡自由與規(guī)制，尊重市場的力量。

5 結 論

網(wǎng)約車是區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的新興業(yè)態(tài)，是一種共享經(jīng)濟。這就意味著對其不能采用傳統(tǒng)出租車的規(guī)制思路，應當在尊重技術創(chuàng)新與政府對市場的規(guī)制之間找到平衡點。同時網(wǎng)約車的相關規(guī)范應當既是企業(yè)規(guī)制法也是企業(yè)促進法，而不僅僅是規(guī)制法。網(wǎng)約車不等同于營運車輛，對網(wǎng)約車及其平臺的規(guī)制必須“另起爐灶”，區(qū)分專職網(wǎng)約車和兼職網(wǎng)約車，分別制定準入標準和監(jiān)管措施。另外，以市場為導向，合理地平衡自由與規(guī)制，將網(wǎng)約車的數(shù)量與價格交由市場調(diào)節(jié)。

參考文獻：

[1]張守文.政府與市場關系的法律調(diào)整[J].中國法學，2014（5）.

[2]王靜.中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）.

[3]唐清利.“專車”類共享經(jīng)濟的規(guī)制路徑[J].中國法學，2015（4）.

[4]陳東進.互聯(lián)網(wǎng)專車時代政府管制的范式變遷[J].浙江社會科學，2016（6）.