李穎

[摘 要]分稅制財(cái)政管理體制是合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍。按照稅種劃分政府的預(yù)算收入，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)普遍采用的一種管理模式。文章介紹了分稅制財(cái)政管理體制的內(nèi)容和特點(diǎn)，分析存在的缺陷和稅收問題，提出了改進(jìn)建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]分稅制;財(cái)政管理體制;轉(zhuǎn)移性支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.15.145

我國(guó)于1994年開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，至今已經(jīng)超過20年，簡(jiǎn)單來(lái)說就是在中央、地方各建立一套稅法，從而區(qū)分兩者的財(cái)政收入范圍。[1]各級(jí)政府之間，預(yù)算是相互獨(dú)立的，不僅負(fù)有平衡責(zé)任，而且可通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)層級(jí)差別。分稅制的實(shí)行，也帶來(lái)了一些稅收問題，以下對(duì)此進(jìn)行探討。

1 分稅制財(cái)政管理體制的內(nèi)容和特點(diǎn)

（1）第一，劃分中央和地方的事權(quán)、支出。其中，中央財(cái)政承擔(dān)國(guó)家安全、外交、中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)需要的經(jīng)費(fèi);地方財(cái)政承擔(dān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)需要的經(jīng)費(fèi)。第二，劃分中央和地方收入。其中，維護(hù)國(guó)家權(quán)益、用于宏觀調(diào)控的稅種納入中央稅;適合地方征管的稅種納入地方稅;和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的主要稅種，納入中央和地方共享稅。第三，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，上繳中央稅收后，中央財(cái)政部將部分收入返還給地方使用。第四，預(yù)算編制和資金調(diào)度，中央和地方要按照新的規(guī)范要求編報(bào)預(yù)算。

（2）分稅制財(cái)政管理體制的特點(diǎn)如下[2]：①按照事權(quán)、財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，劃分中央、地方的財(cái)政收支范圍，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和合理性;②稅種劃分科學(xué)，能減少地方政府對(duì)企業(yè)的干預(yù);③不同稅收由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，能提高征稅效率，防止地方隨意減免中央稅和共享稅;④中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付采用因素法，更加規(guī)范透明;⑤能提高財(cái)政管理水平。

2 分稅制財(cái)政管理體制的缺陷

2.1 支出和收入不匹配

分稅制具體實(shí)施中，中央制定的規(guī)劃和指標(biāo)，停留在省級(jí)層面，對(duì)省級(jí)以下的政府，沒有劃分明確的事權(quán)。簡(jiǎn)單來(lái)說，就是分稅制改變了中央和省級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，省級(jí)以下依然采用包干制的財(cái)政體制。如此造成的后果，是中央下發(fā)任務(wù)后，事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收，下級(jí)政府面臨更重的負(fù)擔(dān)。

2.2 預(yù)算外收入滋長(zhǎng)

分稅制的實(shí)施，大部分財(cái)政資金由中央政府取用，地方政府可用的財(cái)政資金少，甚至存在入不敷出的現(xiàn)象，只能尋求預(yù)算外的資金。例如，地方政府擁有建筑、營(yíng)業(yè)、所得稅、耕地占用稅等權(quán)力，為了增加稅收，盲目擴(kuò)張城市、經(jīng)營(yíng)土地，出現(xiàn)越權(quán)審批、占用耕地的問題，滋生腐敗行為。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)形成。

2.3 轉(zhuǎn)移性支付不完善

轉(zhuǎn)移性支付的目的，一是保證地區(qū)之間財(cái)政支出的均衡性，二是中央政府對(duì)地方進(jìn)行宏觀調(diào)控。實(shí)際工作中，轉(zhuǎn)移支付資金的分配不合理，造成地區(qū)間的財(cái)力差距加大，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：①稅收返還采用基數(shù)法，會(huì)加重貧富差距;②轉(zhuǎn)移性支付種類多，沒有突出重點(diǎn)，影響調(diào)控作用的發(fā)揮;③缺少法律支撐，政府之間的事權(quán)劃分不明確，資金分配具有隨意性。

3 分稅制財(cái)政管理體制下的稅收問題

3.1 中央稅的問題

中央稅分為一般稅、特種稅兩類，在一般稅中，生產(chǎn)要素一般稅作為主體稅更好，有利于調(diào)節(jié)公平;商品勞務(wù)一般稅是企業(yè)成本的一部分，稅負(fù)會(huì)影響企業(yè)利潤(rùn)。增值稅是企業(yè)投資的門檻，投資的前提條件，就是能承擔(dān)起增值稅稅負(fù)。隨著我國(guó)稅制改革的推進(jìn)，降低增值稅稅率是一個(gè)重要舉措，但它的主體地位沒有觸動(dòng)，成為深化改革的瓶頸。2019年，國(guó)家進(jìn)一步采取減稅降費(fèi)措施，尤其是降低增值稅稅率，有利于處理好效率和公平的關(guān)系，推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展。

3.2 地方稅的問題

第一，中央一般稅的稅基，可以考慮設(shè)置地方稅，例如在地方上設(shè)置增值稅附加，也就是地方增值稅。因?yàn)樵鲋刀惛郊?，是在商品勞?wù)銷售地征收的稅收，說明地方稅、地方公共服務(wù)有密切關(guān)聯(lián)。第二，在地方稅中，房地產(chǎn)稅是一個(gè)理想稅種，一般認(rèn)為是收益稅，符合效率要求。但是，房地產(chǎn)稅要想成為地方稅的主體稅種，有許多市場(chǎng)化條件，目前這些條件尚不成熟。第三，地方稅的征收，可能引起地方政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)，這個(gè)問題必須從制度上解決，例如控制稅率調(diào)整幅度或控制地方稅收收入。

3.3 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題

①其他地方也可能提高稅率;②稅率過高，居民數(shù)量會(huì)減少、流動(dòng)性降低，繼而收入減少。只有利用地方稅改善公共服務(wù)水平，滿足居民的需求，才能增加人口數(shù)量、提高流動(dòng)性，促使稅收增加。

4 分稅制稅收工作的改進(jìn)建議

4.1 進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制

我國(guó)一般稅分為三種：即企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅，和公共服務(wù)的支出需求無(wú)關(guān)，忽視了事前控制的作用，這種情況應(yīng)改變。在我國(guó)稅種中，除了以上3個(gè)，其余的均可認(rèn)為是特種稅，不僅關(guān)系混亂，而且存在重復(fù)征收的現(xiàn)象。例如，消費(fèi)稅中有香煙、汽車的稅目，但又設(shè)置了煙葉稅、車輛購(gòu)置稅，是稅收制度沒有統(tǒng)籌安排所致。只有進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制，才能解決重復(fù)征稅問題，處理好效率和公平的關(guān)系。

4.2 建設(shè)地方稅體系

我國(guó)目前的地方稅體系，沒有站在消費(fèi)者的角度，因此沒有維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。例如，地方稅中共享稅占比最大，這是不合理的。本質(zhì)上來(lái)看，共享稅是包干體制的產(chǎn)物，和分稅制的要求不相符?；谶@一制度下，地方政府在招商引資時(shí)會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，忽視了公共服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)。要想解決這個(gè)問題，地方稅的設(shè)置，應(yīng)該促使消費(fèi)者受益，例如地方個(gè)人所得稅，納稅人要在居住地繳納，有利于中央管理個(gè)人所得稅。

4.3 建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基金

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基金制度的建立，要將稅收、財(cái)政體制緊密結(jié)合，把現(xiàn)行的稅收制度、分稅制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，作為相互關(guān)聯(lián)、相互影響的三個(gè)要素，而不能獨(dú)立開來(lái)。該制度的建立，有利于地方政府關(guān)注公共服務(wù)建設(shè)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)的局面。此外，公共服務(wù)和居民的關(guān)聯(lián)密切，社區(qū)作為基層單位，目前在財(cái)政體制中是缺位的。地方政府應(yīng)該重視社區(qū)建設(shè)，讓居民參與公共服務(wù)的建設(shè)決策，切實(shí)滿足社區(qū)居民的發(fā)展需求。

4.4 重視稅收的再分配

在英國(guó)和法國(guó)，實(shí)行高度集中的分稅制，中央掌握主要稅種，是大部分稅收的集中地。其中，英國(guó)中央政府的稅收收入占比90%，只把人頭稅交給地方征管;法國(guó)中央政府的稅收收入占比85%，具有稅收立法權(quán)和分配權(quán)。分析這兩個(gè)國(guó)家的稅收運(yùn)轉(zhuǎn)情況，共同點(diǎn)是注重稅收的再分配，具有完善可行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在中央高度集權(quán)背景下，稅收收入的再分配，有利于平衡中央和地方的財(cái)政收支。

5 結(jié)論

綜上所述，分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)施，既有益處也有弊端，存在的缺陷有支出和收入不匹配、預(yù)算外收入滋長(zhǎng)、轉(zhuǎn)移性支付不完善等。文中總結(jié)了各類稅收問題，只有進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅制，建設(shè)地方稅體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基金，重視稅收的再分配，才能發(fā)揮出分稅制的作用和價(jià)值。

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