摘要：自改革開(kāi)放以來(lái)，土地財(cái)政已成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的重要支撐。土地財(cái)政在推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城市化的同時(shí)，也進(jìn)一步拉大了貧富差距，造成大量資源被浪費(fèi)，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等一系列后果。本文簡(jiǎn)要概括了土地財(cái)政的興起，以及隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，土地財(cái)政必將被新的發(fā)展模式所取代的大趨勢(shì)，并指出土地財(cái)政改革面臨著諸多困境。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；分稅制；困境

中圖分類號(hào)：F281 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）033-000-01

從小我們就從新聞上看到許多關(guān)于拆遷、開(kāi)發(fā)、失地農(nóng)民的報(bào)道，與之相伴的是城市中高樓的崛起、城市面貌的極大轉(zhuǎn)變，這正是中國(guó)土地財(cái)政成就與困境的主要體現(xiàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入轉(zhuǎn)型期，土地財(cái)政的弊端越來(lái)越明顯，亟須改革。然而由于我國(guó)特殊的國(guó)情，土地財(cái)政的改革也面臨著諸多阻力。

一、土地財(cái)政的緣起

土地財(cái)政是指“一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出”①。這并非中國(guó)獨(dú)有，美國(guó)聯(lián)邦政府在建國(guó)后到1862年也實(shí)行過(guò)“土地財(cái)政”，且規(guī)模龐大。但中國(guó)的土地財(cái)政對(duì)工業(yè)化、城市化的巨大推動(dòng)作用極其罕見(jiàn)，同時(shí)也引發(fā)了許多特殊的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。可以說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力就是土地財(cái)政，這也是中國(guó)特色發(fā)展道路的核心。

中國(guó)土地財(cái)政的緣起可以追溯到20世紀(jì)80年代后期，當(dāng)時(shí)深圳、廈門等特區(qū)通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)，積累了城市化的原始資本。1994年的分稅制改革改變了中央與地方原有的財(cái)政分配格局，地方分配到的財(cái)政收入被大大壓低，在新的稅制下，真正屬于地方財(cái)政收入的主要是建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地出讓金。可以說(shuō)，1994年的分稅制改革奠定了土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)。許多學(xué)者研究我國(guó)的土地財(cái)政也總是把分稅制改革作為論述起點(diǎn)。再加上我國(guó)法律規(guī)定：土地包括國(guó)有土地和集體土地，只有國(guó)家才有權(quán)征收集體土地。地方政府在自己管轄區(qū)域是國(guó)家管理者的代表，也就是說(shuō)，地方政府可以壟斷土地市場(chǎng)，通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)業(yè)用地，開(kāi)發(fā)后高價(jià)出讓來(lái)獲取高額的土地出讓金和營(yíng)業(yè)稅。且土地還可作為資產(chǎn)被抵押，為城市化融資，這一過(guò)程中蘊(yùn)含著巨大的利潤(rùn)上升空間，所以地方政府不斷投身于賣地開(kāi)發(fā)的熱潮中。隨著1998年城市住房制度改革、2003年土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等政策的出臺(tái)，土地財(cái)政得到了進(jìn)一步的發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化、城市化也迅猛發(fā)展。

二、土地財(cái)政的問(wèn)題

土地財(cái)政給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一系列成就的同時(shí)，也引發(fā)了諸多問(wèn)題，破壞了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性、協(xié)調(diào)性、平衡性，主要體現(xiàn)在一下三個(gè)方面：

第一，土地財(cái)政造成的直接的后果就是拉大了貧富差距，降低社會(huì)階層間的流動(dòng)性。土地財(cái)政不僅讓各級(jí)地方政府積累了大量財(cái)富，而且也為企業(yè)和個(gè)人快速致富提供了可能性。不動(dòng)產(chǎn)的不斷升值進(jìn)一步拉大了有房群體和無(wú)房群體的資產(chǎn)差距。在中國(guó)，越早買房就能越早的進(jìn)行財(cái)富積累。擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，財(cái)富隨著房?jī)r(jià)的上漲而自動(dòng)增加，隨著這一趨勢(shì)的發(fā)展，沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)的居民擁有不動(dòng)產(chǎn)的機(jī)會(huì)也越來(lái)越渺茫。

第二，土地財(cái)政會(huì)帶來(lái)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)上，處于抵押狀態(tài)的土地規(guī)模十分龐大，一旦出現(xiàn)房?jī)r(jià)暴跌，如此數(shù)量的抵押資產(chǎn)貶值會(huì)引發(fā)不堪想象的金融海嘯，導(dǎo)致大量房地產(chǎn)公司破產(chǎn)。而這些土地資產(chǎn)又是地方政府信用的基礎(chǔ)，地方政府的信用體系將面臨崩潰的危險(xiǎn)，這種連鎖反應(yīng)即使是中央財(cái)政出手干預(yù)，也很難遏制，氣危害不亞于西方稅收財(cái)政下的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

第三，土地財(cái)政的盲目擴(kuò)張導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)?！安粍?dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒(méi)有真實(shí)消費(fèi)需求的‘鬼樓甚至‘鬼城。”②地方政府的官員為了政績(jī)，也會(huì)通過(guò)土地財(cái)政經(jīng)營(yíng)城市，這就進(jìn)一步加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度供給，鄂爾多斯市就是一個(gè)典型例子。在這一過(guò)程中，占用的土地、投入的資本都造成對(duì)有限資源的一種浪費(fèi)，影響對(duì)其他市場(chǎng)的投入。而這種無(wú)序“空間的城市化”并沒(méi)帶來(lái)“人的城市化”。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化率是根據(jù)常住人口計(jì)算的，但常住人口并非都擁有城市居民戶口，這些在城市的“外地人”往往是為城市化貢獻(xiàn)最多的外來(lái)務(wù)工人員，卻由于戶籍之絆無(wú)法享受到和城市居民同等的福利待遇，這也進(jìn)一步加劇了社會(huì)矛盾。

三、土地財(cái)政的困境

與財(cái)政包干制相比，分稅制是一個(gè)更為理性化的制度，土地財(cái)政是這場(chǎng)變革的意外結(jié)果，并對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了難以估量的影響?，F(xiàn)階段，土地財(cái)政正面臨著改革的要求，以適應(yīng)新情況。值得注意的是，所謂的改革并不是粗暴的放棄，土地財(cái)政的復(fù)雜性導(dǎo)致了其改革也面臨重重阻礙。

參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，1862年美國(guó)聯(lián)邦政府放棄土地收益，改以地方征收財(cái)產(chǎn)稅來(lái)彌補(bǔ)。因而就有許多人要求我國(guó)開(kāi)征直接稅，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，但這中間最大的技術(shù)屏障就是我國(guó)以間接稅為主的稅收體制。開(kāi)征直接稅的必要前提是憲政改革，而憲政改革是個(gè)更加復(fù)雜難解的問(wèn)題，一旦處理不好就會(huì)動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。且開(kāi)征直接稅會(huì)直接加重納稅人的稅負(fù)，引發(fā)民眾不滿，可能會(huì)起到反效果。

如今，隨著各種新情況的出現(xiàn)，土地財(cái)政務(wù)必要做出相應(yīng)調(diào)整，才能推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。但在尚沒(méi)有一個(gè)成熟制度能取代土地財(cái)政的情況下，簡(jiǎn)單拋棄土地財(cái)政只會(huì)產(chǎn)生更多的問(wèn)題，改革不同于革命，需要有更大的耐心和更敏銳的洞察力。

注釋：

①對(duì)土地財(cái)政的解釋摘自百度百科。

②摘自趙燕菁，《土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇》，城市發(fā)展研究，2014年，21卷1期，P5。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙燕菁.土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇.城市發(fā)展研究，2014，21（1）.

[2]孫秀林，周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013，4.

[3]王玉波，唐瑩.中國(guó)土地財(cái)政地域差異與轉(zhuǎn)型研究.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2013，23（10）.

[4]李郇，洪國(guó)志，黃亮雄.中國(guó)土地財(cái)政增長(zhǎng)之謎：分稅制改革、土地財(cái)政增長(zhǎng)的策略性.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2013，12（4）.

作者簡(jiǎn)介：李浩然（1999-），漢族，高三學(xué)生，學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)異，愛(ài)好研讀經(jīng)濟(jì)類文章。