唐鳴 朱可心

摘要：健全基層群眾自治制度與《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》的完善之間有著密不可分的聯(lián)系。應(yīng)當(dāng)將《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》的修訂放在一起同步進(jìn)行、兼顧考慮，努力和適當(dāng)消除“兩委”組織法之間的差異。最好能在法律程序上規(guī)定村黨組織可以提名村民委員會成員候選人包括主任候選人。當(dāng)前將“社區(qū)”這樣一個(gè)外來的學(xué)術(shù)概念，作為城市區(qū)域劃分、地理位置和基層建制的名稱，不是十分妥當(dāng)。允許條件具備和技術(shù)成熟的地方先行先試，在網(wǎng)絡(luò)上召開村（居）民會議、進(jìn)行村（居）民協(xié)商、進(jìn)行社區(qū)公共議題的表決、進(jìn)行村（居）民委員會換屆選舉投票等，很有可能使我國的基層民主在實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)形態(tài)上產(chǎn)生飛躍，走在世界的前列。

關(guān)鍵詞：村委會組織法;居委會組織法;法律修訂

中圖分類號：D422.6 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）02-0125-05

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求：“健全充滿活力的基層群眾自治制度。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化?！被鶎尤罕娮灾沃贫劝ǔ鞘芯用褡灾沃贫群娃r(nóng)村村民自治制度，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居民委員會組織法》）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）①構(gòu)成城市居民自治制度和農(nóng)村村民自治制度的基本法律支撐，健全基層群眾自治制度與“兩委”組織法的完善之間有著密不可分的聯(lián)系。

根據(jù)2018年9月確定的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，《城市居民委員會組織法》的修改和《村民委員會組織法》的修改，都被列入第二類項(xiàng)目②：需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案;根據(jù)國家民政部2019年立法工作計(jì)劃，修訂《城市居民委員會組織法》被列為修訂草案送審稿擬報(bào)送國務(wù)院的項(xiàng)目。

本文以健全基層群眾自治制度為出發(fā)點(diǎn)，對“兩委”組織法的修訂提出如下建議：

一、以城鄉(xiāng)融合發(fā)展統(tǒng)籌“兩委”組織法的修訂

從20世紀(jì)80年代至今，我國一直對城市和農(nóng)村基層群眾性自治組織采取分別立法的方式，適用城市的是《城市居民委員會組織法》，適用農(nóng)村的是《村民委員會組織法》。這種城鄉(xiāng)二元分治的立法方式是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在基層社會治理方面的表現(xiàn)，其負(fù)面的效應(yīng)是固化了基層社會治理方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國過去修法，也是“兩委”組織法分別進(jìn)行，沒有做到或很難做到統(tǒng)籌兼顧，也沒有做到或很難做到消除差異。

將現(xiàn)行的“兩委”組織法文本放在一起作對照，可以看出二者在許多問題的規(guī)定上都有很大的不同或差異。同樣是規(guī)范基層群眾性自治組織的法律，差別之所以這樣大，一方面與二元結(jié)構(gòu)下城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會各方面狀態(tài)有很大不同之客觀因素有關(guān)，另一方面也與較長一段時(shí)間內(nèi)城鄉(xiāng)分治的政策導(dǎo)向有關(guān)。

但是現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。40多年的改革開放及其未來進(jìn)一步全面深化將使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸消解并行將消除，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為大勢所趨和努力方向。黨的十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也把建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，既作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，也作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則。

如果說發(fā)展是全面發(fā)展，其不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且包括政治、文化、社會等各方面發(fā)展，那么城鄉(xiāng)融合發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是全面的融合的發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，而且包括政治、文化、社會等各方面的融合發(fā)展，其中就包括基層社會治理的融合發(fā)展。城鄉(xiāng)基層社會治理的融合發(fā)展，呼喚“兩委”組織法逐漸消除差異，并最終走向一體。

有學(xué)者提出，現(xiàn)在即應(yīng)制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的城鄉(xiāng)居民委員會組織法，以取代“兩委”組織法。③ 這一意見較為超前，實(shí)行的可能性不是太大。我國的改革是漸進(jìn)式改革，是逐步推進(jìn)的。我國法律的修改也是漸進(jìn)的，既有賴于社會發(fā)展的客觀進(jìn)程，也有待于人們認(rèn)識的變化發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)時(shí)間較長的過程，不可能一蹴而就，適應(yīng)這一過程的法律修改也應(yīng)當(dāng)順其自然、水到渠成。因此，目前最好的選擇，不是馬上就廢除“兩委”組織法，去制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的城鄉(xiāng)居民委員會組織法，而是將“兩委”組織法的修訂放在一起同步進(jìn)行、兼顧考慮。這樣做，既可以關(guān)照當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合發(fā)展的趨勢，也可以為將來制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一適用的基層群眾性自治組織法打下基礎(chǔ)、做好準(zhǔn)備。

以城鄉(xiāng)融合發(fā)展統(tǒng)籌“兩委”組織法的修訂，應(yīng)當(dāng)努力和適當(dāng)消除《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》之間的差異，并且力促兩部法律交融互補(bǔ)，能一致的盡量一致，能互補(bǔ)的盡量互補(bǔ)。例如，關(guān)于村（居）民會議和村（居）民代表會議組成的規(guī)定，關(guān)于村（居）民委員會成員換屆選舉的規(guī)定，關(guān)于民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督程序的規(guī)定等等，都可以盡量一致起來。又如，在規(guī)定基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系時(shí)，《城市居民委員會組織法》已經(jīng)提到了村民委員會，《村民委員會組織法》也應(yīng)當(dāng)提到街道辦事處，因?yàn)楝F(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多村民委員會所面對的基層政權(quán)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是街道辦事處。

二、以健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村（居）民自治體系統(tǒng)帥“兩委”組織法的修訂

“兩委”組織法均誕生在20世紀(jì)80年代，《村民委員會組織法（試行）》制定出臺于1987年，《城市居民委員會組織法》制定出臺于1989年。當(dāng)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)黨政分開，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。在此背景下，制定之初的“兩委”組織法，均沒有規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款。雖然在以后的兩次（1998年、2010年）修訂中，《村民委員會組織法》加入了黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款，先是規(guī)定了黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，后是明確了黨在農(nóng)村的基層組織領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)，但在整個(gè)體系結(jié)構(gòu)上對黨在農(nóng)村的基層組織如何進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和如何加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定尚不夠明確和充分?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》則因一直未修訂而沒有加入黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款。

黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求：健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村民委員會主任?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》進(jìn)一步要求：強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》具體要求：村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職;健全村級重要事項(xiàng)、重大問題由村黨組織研究討論機(jī)制。中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》也要求：健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治機(jī)制，全面推行社區(qū)黨組織書記通過法定程序擔(dān)任社區(qū)居民委員會主任、“兩委”班子成員交叉任職。

那么，是否應(yīng)當(dāng)和究竟如何將上述政策要求上升為法律或通過法律規(guī)定的形式明確和固定下來，頗值得研究。即便不是將政策規(guī)定直接轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，也有一個(gè)現(xiàn)有的法律程序能否很好地適應(yīng)政策要求的問題。例如，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任、村“兩委”班子成員交叉任職，就要求對現(xiàn)行的法律規(guī)定進(jìn)行重新審視。現(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人?！比绻f村民委員會直接選舉的原則不能改變，那么只允許村民直接提名村民委員會成員候選人的規(guī)定是否也不能修訂呢？

在我們觀察到的最近一些村民委員會選舉的實(shí)際操作過程中，為了達(dá)到把村黨組織負(fù)責(zé)人選舉成為村民委員會主任和村“兩委”班子成員交叉任職的目的，通常是由村民選舉委員會直接出面講政策、做工作，要求村民提名村黨組織負(fù)責(zé)人為村民委員會主任候選人和村黨組織的委員為村民委員會成員候選人。這樣做，似乎涉嫌違反選舉主持機(jī)構(gòu)中立的原則，也容易給人造成選民的選舉自由受到限制的印象。

我們認(rèn)為，既然要全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任、村“兩委”班子成員交叉任職，就最好能在法律程序上規(guī)定村黨組織可以提名村民委員會成員候選人包括主任候選人。眾所周知，村民委員會成員候選人“海選”直接提名是農(nóng)民群眾的創(chuàng)造，也是村民委員會選舉的一個(gè)特色，但完全排除黨組織提名并不一定十分妥當(dāng)。從世界各國的情況看，政黨在政治選舉中提名本黨的成員成為候選人是常態(tài)和通例。對于我們這個(gè)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的社會主義國家，黨組織應(yīng)當(dāng)既能夠提名各級人大、政府等國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)候選人，也可以提名基層群眾性自治組織村民委員會和居民委員會成員候選人。在村民委員會和居民委員會選舉中，應(yīng)當(dāng)允許兩種提名方式同時(shí)并存：中共黨組織提名和選民提名，既堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，也維護(hù)和保證選民選舉自由。

如果說堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)是“兩委”組織法修訂應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的一個(gè)方面，那么“兩委”組織法修訂應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的另一個(gè)方面則是完善村（居）民自治體系。很早就曾經(jīng)有人針對《村民委員會組織法》存在的問題指出，按照憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會，實(shí)行村民自治，但村民自治從一開始就是在《村民委員會組織法》的名義下進(jìn)行的，從試行法到正式法，一直存在著立法宗旨與立法條文、名稱事實(shí)上的背離;從制度安排上看，“四個(gè)民主”構(gòu)成了村民自治的有機(jī)整體，缺一不可，但《村民委員會組織法》把大量的條文和文字用于規(guī)范村民委員會組織本身，民主選舉的內(nèi)容雖然相對較為突出，但也比較原則，另外三個(gè)民主的內(nèi)容顯得很單薄。④ 2010年修訂法律時(shí)，《村民委員會組織法》的面貌得到很大的改觀。但隨著時(shí)間的推移、形勢的變化，修訂《村民委員會組織法》的任務(wù)又?jǐn)[在了人們面前，如何進(jìn)一步完善村民自治體系，仍然是修訂中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的問題。

《城市居民委員會組織法》的修訂更是要在完善居民自治體系上下功夫?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》自1989年制定出臺后，除居民委員會任期的規(guī)定在2018年作了修改以外，其他的規(guī)定一直沿用至今，未作修訂。與現(xiàn)行的《村民委員會組織法》相比較，一是條款較少，《村民委員會組織法》有41條，《城市居民委員會組織法》只有23條;二是結(jié)構(gòu)不同，《村民委員會組織法》為章節(jié)式，《城市居民委員會組織法》為條款式;三是在所包括的內(nèi)容上、在具體的規(guī)定上有很大的差異，用完善的居民自治體系的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，有較大的修改空間和余地。因應(yīng)完善居民自治體系的需要，其結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)調(diào)整，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)增加，條款應(yīng)當(dāng)做較大幅度的修訂。

三、以規(guī)范化的要求促進(jìn)“兩委”組織法的修訂

規(guī)范化是法律作為社會規(guī)范自身性質(zhì)的內(nèi)在要求，既包括對法律所要規(guī)定事項(xiàng)的要求，如“規(guī)范村級組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)”，也包括對法律文本本身概念、用語、邏輯等的要求，涉及面非常廣。這里我們僅舉幾個(gè)例子，談?wù)劇皟晌苯M織法修訂的概念的規(guī)范化問題。

一是“參加選舉的村民”的概念。2010年修訂通過的《村民委員會組織法》未使用“選民”的概念，而使用的是“參加選舉的村民”的概念，立法者的主觀意圖很可能是希望將縣鄉(xiāng)人民代表大會代表選舉與村民委員會選舉作一明確的區(qū)分，將參加縣鄉(xiāng)人民代表大會代表選舉的人稱為“選民”，對參加村民委員會選舉的人則稱為“參加選舉的村民”。相應(yīng)地，《村民委員會組織法》不提“登記選民”，只說“登記參加選舉的村民”。但立法者的這一想法即便在參與立法的人員那里也沒有得到完全相同的理解、心領(lǐng)神會的認(rèn)識和不折不扣的貫徹執(zhí)行，這從全國人大常委會法工委國家法室、國務(wù)院法制辦公室政法司、民政部政策法規(guī)司、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編著的《村民委員會組織法學(xué)習(xí)讀本》混用“選民”的概念與“參加選舉的村民”的概念，并多處、多次使用“選民名單”、“選民登記”便可以看出。⑤ 因此，也就無怪乎各省村民委員會選舉辦法在這一問題上的規(guī)定，有所謂“選民登記”與“參加選舉的村民登記”的不同。值得一提的是，使用“選民”概念的省份還比較多，包括天津、青海、河北、陜西、河南、福建、湖南、云南、浙江、山西、貴州、四川、遼寧等。不過“選民”與“參加選舉的村民”概念的不同，同在村民委員會選舉的語境中只是用語的不同，指的都是同一個(gè)對象或主體，沒有實(shí)質(zhì)的差異。2019年中央1號文件要求“推動全國村‘兩委換屆與縣鄉(xiāng)換屆同步進(jìn)行”，在村民委員會換屆選舉與縣鄉(xiāng)人民代表大會代表換屆選舉同步進(jìn)行的情況下，究竟是統(tǒng)一使用“選民”的概念統(tǒng)一進(jìn)行“選民登記”，還是分別使用“選民”的概念和“參加選舉的村民”的概念，分別進(jìn)行“選民登記”和“參加選舉的村民的登記”，便會成為一個(gè)問題。我們的意見是，還是使用“選民”的概念為好，如果一定要強(qiáng)調(diào)村民委員會選舉與縣鄉(xiāng)人民代表大會代表選舉的不同，分別稱之參加村民委員會選舉的選民和參加縣鄉(xiāng)人民代表大會代表選舉的選民便是。

二是“社區(qū)”的概念。我國基層政權(quán)下基層建制單位的名稱，臺灣地區(qū)、香港、大陸各有不同。我國臺灣地區(qū)鄉(xiāng)下設(shè)村，區(qū)、鎮(zhèn)、市下設(shè)里，2018年臺灣地區(qū)共有7795個(gè)村、里，大體上是農(nóng)村叫村，城市叫里。香港為村或邨，傳統(tǒng)叫村，新建稱邨。大陸農(nóng)村現(xiàn)在都叫村，城市則五花八門，沒有統(tǒng)一的稱呼：有叫里、弄、巷的;也有稱村的，如華中師范大學(xué)的家屬住宅區(qū)就分別稱為桂子山東村、西村和北村;還有名為胡同、小區(qū)的，目前一個(gè)較為普遍的趨勢是稱之為社區(qū)。但“社區(qū)”本是一個(gè)外來的學(xué)術(shù)概念，將其作為區(qū)域劃分、地理位置和基層政權(quán)下基層建制單位的名稱，頗為奇怪和不妥。因?yàn)榧幢阍谟⒚婪ǖ逻@些西方發(fā)達(dá)國家，在現(xiàn)代“社區(qū)”（Community）概念的起源國，也并沒有將這樣一個(gè)學(xué)術(shù)概念作為區(qū)域劃分、地理位置和基層政權(quán)下基層建制單位的名稱。我們現(xiàn)在談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的基層建制單位時(shí)，通常稱其為建制村或行政村;在談到城市街道之下的基層建制單位時(shí)，通常稱其為社區(qū)。首先，社區(qū)與村并不是對應(yīng)的概念，社區(qū)并非城市所專有，因?yàn)榧扔谐鞘猩鐓^(qū)，也有農(nóng)村社區(qū)，城市進(jìn)行社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理，農(nóng)村同樣進(jìn)行社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理。硬要把城市基層政權(quán)下基層建制單位統(tǒng)一稱為“社區(qū)”，以區(qū)別于農(nóng)村基層政權(quán)下基層建制單位“村”，自己就把自己給弄糊涂了。其次，既然農(nóng)村基層政權(quán)下基層建制單位可以有一個(gè)大家都接受的中國名稱，城市基層政權(quán)下基層建制單位為什么就非得用“社區(qū)”這樣一個(gè)洋名來稱呼呢？難道我們就完全想不出一個(gè)中國的名稱來稱呼自己城市基層政權(quán)下的基層建制單位嗎？是不是可以通過適當(dāng)?shù)姆绞秸髑蟾鱾€(gè)方面的意見，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，于《城市居民委員會組織法》中明確規(guī)定城市基層政權(quán)下基層建制單位統(tǒng)一的名稱呢？當(dāng)然，如果短時(shí)間內(nèi)達(dá)不成共識，想不出一個(gè)統(tǒng)一的名稱，也不妨允許差異繼續(xù)存在，既有某某胡同居民委員會，也有某某里弄居民委員會，或者是某某小區(qū)居民委員會，甚或是某某廣場居民委員會。

三是“村”的概念。盡管人們對把農(nóng)村基層政權(quán)下的基層建制單位稱之為“村”有共識，但對究竟是什么“村”卻存在著分歧。這事還得從《村民委員會組織法》關(guān)于“村民委員會”概念的使用說起。《村民委員會組織法》在兩種不同的意義上使用“村民委員會”這一概念⑥，除在大多數(shù)場合指由村民選舉產(chǎn)生的村民自治事務(wù)的日常管理機(jī)構(gòu)外，還在一些場合指由一定地域的村民組成的自治共同體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分和基層建制單位、設(shè)立村民委員會的村。在同一法律甚至同一法律條款中，用同一概念同時(shí)指稱性質(zhì)完全不同的兩種事物，很容易使人產(chǎn)生混亂和誤解，是立法上的一大缺憾。⑦ 而要消除這一概念上的混亂，就要確定以什么名稱或概念稱呼鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分和基層建制單位或設(shè)立村民委員會的村為好。主要有兩個(gè)可能的選擇：“行政村”或“建制村”。我們認(rèn)為，雖然“行政村”一詞在日常生活和政策法規(guī)中使用得最為廣泛和普遍，但將其上升為一個(gè)法律概念卻不太妥當(dāng)，因?yàn)椤靶姓濉钡母拍畈环稀吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《村民委員會組織法》的規(guī)定，不符合現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”的體制。而“建制村”的概念，既契合《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，也可以明確地表明，設(shè)立村民委員會的村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，是法定的建制單位，設(shè)立村民委員會是在農(nóng)村基層進(jìn)行現(xiàn)代國家建構(gòu)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，設(shè)立村民委員會的村是農(nóng)村基層政權(quán)下的基層建制單位。因此，只有將設(shè)立村民委員會的村稱為“建制村”才最為恰當(dāng)。⑧

四、將信息化的內(nèi)容納入“兩委”組織法的修訂

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)和正在極大地改變?nèi)藗兊慕?jīng)濟(jì)生活、社會生活、文化生活，并悄然對人們的政治生活發(fā)生影響，將會使人們的政治生活產(chǎn)生深刻的變化。習(xí)近平總書記在多次重要講話中強(qiáng)調(diào)要利用好互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，提升社會治理的智能化水平。黨的十九大報(bào)告明確提出要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。黨的十九屆四中全會決定在談加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善社會治理體系，講社會治理體系的內(nèi)容時(shí)，除提到黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障外，還專門提到了科技支撐。

近年來，村（居）民會議難以甚或無法召開，村民代表會議因村民會議無法召開而得不到合法授權(quán)，選舉投票“雙過半”困難重重，委托投票亂象頻發(fā)，凡此種種，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)很難或不容易找到有效的解決辦法，而借助于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、智能手機(jī)的普及以及適當(dāng)程序的創(chuàng)制運(yùn)用，有望使這些問題得以破解。這方面的個(gè)別嘗試已在有的地方初步進(jìn)行。

例如，在2018年湖北省村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉中，咸寧市出臺了《村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉省級試點(diǎn)遠(yuǎn)程投票方案》，并在該市馬橋鎮(zhèn)潛山村進(jìn)行了試點(diǎn)。通過技術(shù)手段，破解距離障礙，使外出務(wù)工人員不回村就能夠直接參加選舉，同時(shí)使秘密寫票、無記名投票在遠(yuǎn)程投票的情況下也能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行和順利實(shí)現(xiàn)，確保選舉程序規(guī)范、選舉結(jié)果公正，取得了很好的效果。

現(xiàn)在的問題是，由于法律對互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在村（居）民自治領(lǐng)域的應(yīng)用尚缺乏明確的肯定性的規(guī)定，相關(guān)的試點(diǎn)還很少，取得的經(jīng)驗(yàn)還不多。也正因如此，建議在“兩委”組織法的修訂中讓法律“網(wǎng)開一面”，允許條件具備和技術(shù)成熟的地方先行先試，在網(wǎng)上開村（居）民會議，在網(wǎng)上進(jìn)行村（居）民協(xié)商，在網(wǎng)上進(jìn)行社區(qū)公共議題的表決，在網(wǎng)上進(jìn)行村（居）民委員會換屆選舉投票等。從試點(diǎn)開始，逐步推開。

毋庸諱言，人們對互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用于基層民主政治生活領(lǐng)域很可能存在疑慮，擔(dān)心會造成混亂，引起糾紛。這種顧慮盡管有道理、可以理解，但應(yīng)打消?；鶎用裰髡紊罟倘挥衅渥陨淼奶攸c(diǎn)，但并不因此比日常經(jīng)濟(jì)生活更復(fù)雜、更多樣?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)在我國日常經(jīng)濟(jì)生活中大規(guī)模、高頻率的成功應(yīng)用，完全可以為其在基層民主政治生活領(lǐng)域的嘗試應(yīng)用提供啟示和借鑒。人們既然可以放心使用支付寶支付，也大可放心進(jìn)行網(wǎng)上投票和網(wǎng)上開會。保障基層民主政治生活的公平、公正和公開，技術(shù)不是問題和障礙。既然城鄉(xiāng)老百姓都能夠普遍嫻熟地使用智能手機(jī)從事經(jīng)濟(jì)交易，那么就不應(yīng)懷疑能夠通過手機(jī)上網(wǎng)進(jìn)行城鄉(xiāng)（居）民自治，城鄉(xiāng)居民通過互聯(lián)網(wǎng)參與基層民主政治生活，能力也不是問題和障礙。

我們認(rèn)為，這方面的探索雖然極具挑戰(zhàn)，但也極具創(chuàng)新，很有可能使我國的基層民主特別是基層直接民主在實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)形態(tài)上產(chǎn)生飛躍，走在世界的前列。所以應(yīng)當(dāng)大膽的試，審慎的做，穩(wěn)步的推。

注釋：

① 簡稱“兩委”組織法。

② 第一類項(xiàng)目是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。

③ 提出這一意見的學(xué)者有華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院項(xiàng)繼權(quán)教授、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院陳國申教授等。

④ 參見唐鳴：《關(guān)于完善村民自治法律體系的兩個(gè)基本問題》，《法商研究》2006年第2期。

⑤ 全國人大常委會法工委國家法室、國務(wù)院法制辦公室政法司、民政部政策法規(guī)司、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編著：《村民委員會組織法學(xué)習(xí)讀本》，中國社會出版社2010年版，第48—51頁。

⑥ 全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室、國務(wù)院法制辦公室政法勞動社會保障法制司、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司編著：《村民委員會組織法學(xué)習(xí)讀本》，中國民主法制出版社1998年版，第81頁;國務(wù)院法制辦公室政法司編：《村民委員會組織法講話》，中國法制出版社1999年版，第21頁。

⑦ 崔智友：《中國村民自治的法學(xué)思考》，《中國社會科學(xué)》2001年第3期。

⑧ 唐鳴、徐增陽：《什么村民？什么村？》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第3期。

作者簡介：唐鳴，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;朱可心，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 ?李 ?濤）