郭建華

摘要：EPC工程總承包模式運用越來越廣泛，但由于沒有具體明確的操作流程和實施細(xì)則，這類項目工程造價如何控制是我們當(dāng)前急需解決的一個突出問題。本文就如何做好EPC模式下政府投資項目投資控制做些粗淺探索。

關(guān)鍵詞：EPC;政府投資項目;工程造價;投資控制

一、EPC工程總承包的定義及主要發(fā)包模式

1.定義

工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實施方式。工程總承包主要采用EPC模式（Engineering Procurement Construction），即設(shè)計-采購-施工一體化。

2.工程總承包項目三種典型發(fā)包模式

根據(jù)前期工作完成階段的不同，EPC項目發(fā)包模式主要有三種：一是完成初步設(shè)計后發(fā)包?？偝邪椖康脑O(shè)計方案達(dá)到初步設(shè)計深度的，且初步設(shè)計文件和概算獲得批準(zhǔn)后，業(yè)主單位提供初步設(shè)計方案進(jìn)行發(fā)包。二是完成方案設(shè)計后發(fā)包?？偝邪椖吭O(shè)計方案達(dá)到方案設(shè)計深度，且方案設(shè)計文件經(jīng)審查后，業(yè)主單位提供方案設(shè)計進(jìn)行發(fā)包。三是完成可行性研究后發(fā)包。對建設(shè)周期有緊急要求但尚未達(dá)到方案設(shè)計深度的項目，進(jìn)行勘察設(shè)計施工總承包發(fā)包，在發(fā)包時明確投標(biāo)單位須提交設(shè)計方案進(jìn)行投標(biāo)。

二、工程總承包項目投資控制面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.具體操作流程和實施細(xì)則未明確

目前，國務(wù)院和住建部印發(fā)的有關(guān)工程總承包項目相關(guān)文件僅為方向性、原則性的意見，對實際操作性指導(dǎo)不充分，未正式出臺有關(guān)的工作實施細(xì)則。從目前國內(nèi)各地區(qū)探索取得的成效來看，無論建設(shè)主管部門還是業(yè)界對工程總承包具體操作流程，以及工程總承包如何與傳統(tǒng)的工程承發(fā)包模式相區(qū)別和銜接未達(dá)成廣泛共識，實踐中工程投資如何控制問題最為突出。

2.工程計量計價基礎(chǔ)發(fā)生了根本變化

傳統(tǒng)模式下，工程合同計量計價基礎(chǔ)是經(jīng)審查后的施工圖紙和工程量清單以及相配套的定額。在傳統(tǒng)模式下，施工圖紙是確定的，工程量和技術(shù)參數(shù)以及相關(guān)人工、材料、機(jī)械等單價也都是確定的，合同價款的確定依據(jù)充足，參照物明確，計算規(guī)則清晰，爭議較少。而在工程總承包模式下，項目投標(biāo)報價依據(jù)的將是項目范圍、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料等指標(biāo)，項目竣工驗收考察的將是項目功能是否實現(xiàn)，項目合同約定的目的是否達(dá)到，項目計量計價基礎(chǔ)將不再是施工圖和工程量清單?？梢哉f，EPC模式計量計價基礎(chǔ)的變化顛覆了傳統(tǒng)造價控制的概念和方式。

3.工程風(fēng)險難以準(zhǔn)確全面劃分

在工程總承包模式下，計量計價的基礎(chǔ)將是項目范圍、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料等指標(biāo)。限于國內(nèi)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化、裝配式建筑尚在起步階段，建筑設(shè)計個性化選擇空間大，實現(xiàn)同樣的功能需求可能有幾十種材質(zhì)（含品牌規(guī)格）、厚度、工藝做法選擇。而一個項目又涉及成百上千個構(gòu)件，工程風(fēng)險就很難面面俱到且準(zhǔn)確全面劃分。另外，限于目前招標(biāo)代理咨詢機(jī)構(gòu)水平參差不齊，工程總承包項目招標(biāo)時如對功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料要求告知不細(xì)不全甚至疏漏，風(fēng)險描述范圍不清晰，極有可能造成招標(biāo)人和中標(biāo)人對功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料、業(yè)主變更簽證范圍理解認(rèn)識不一致，施工中就會互相推諉扯皮，造成投資失控。

三、做好投資控制的建議

1.明確計量計價模式

經(jīng)調(diào)研國內(nèi)EPC合同，其計量計價主要有三種模式：①包干模式。項目招標(biāo)時，要求招標(biāo)人根據(jù)自己的設(shè)計方案報價，中標(biāo)后所報的價格即為合同價包干。中標(biāo)后因方案調(diào)整引起費用變化的，費用增加的由中標(biāo)人承擔(dān)，費用減少的包干價不變，多出部分作為承包方優(yōu)化工作的獎勵。此種模式，方案調(diào)整產(chǎn)生的費用增加或減少的風(fēng)險難以控制，招標(biāo)人和中標(biāo)人需就風(fēng)險范圍做進(jìn)一步的補充約定。②上限封頂?shù)念A(yù)算、結(jié)算審核模式。項目招標(biāo)時，項目需有明確詳細(xì)的功能要求和價款上限。投標(biāo)人根據(jù)自己的設(shè)計方案編制投標(biāo)報價，中標(biāo)價僅為暫定價。中標(biāo)設(shè)計方案經(jīng)調(diào)整報業(yè)主審批后，中標(biāo)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計并編制施工圖預(yù)算（施工圖預(yù)算不得超中標(biāo)價），預(yù)算經(jīng)財政評審或中介機(jī)構(gòu)審核確定后作為合同價。項目施工過程中發(fā)生的設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證列入結(jié)算，結(jié)算金額以財政評審結(jié)果為準(zhǔn)。此種模式與現(xiàn)行政府投資項目管理要求的程序基本一致，招標(biāo)人和中標(biāo)人對費用增加或減少的風(fēng)險都可控，均衡考慮了雙方的利益。③實做實收結(jié)合下浮率報價模式。對于項目前期工作不充分、還沒有明確方案的項目，項目招標(biāo)時通過方案比選、下浮率等綜合選定中標(biāo)方案。項目施工中實做實收，結(jié)算時采用下浮率結(jié)算。此種模式弊病就是承包人存在做大投資的道德風(fēng)險，招標(biāo)人不容易控制工程造價，適合需緊急實施的項目。

針對不同的發(fā)包模式，結(jié)合國內(nèi)先行先試地區(qū)經(jīng)驗，建議采用如下計量計價模式。

（1）完成初步設(shè)計后發(fā)包項目宜采用固定總價合同。完成初步設(shè)計發(fā)包的項目，一般采用固定總價合同。完成初步設(shè)計的項目，前期工作較充分，有利于項目順利實施，絕大部分項目應(yīng)采用此種方式發(fā)包。需要指出的是，地下工程計量計價風(fēng)險較大，視地質(zhì)勘查情況可將地下工程單獨簽證納入結(jié)算。

（2）完成方案設(shè)計后發(fā)包項目宜采用上限封頂?shù)墓潭▎蝺r合同。完成方案設(shè)計進(jìn)行發(fā)包項目，總承包合同建議采用上限封頂?shù)墓潭▎蝺r合同，項目預(yù)算、結(jié)算參照傳統(tǒng)模式進(jìn)行審核。

（3）完成可行性研究后發(fā)包項目建議采用實做實收結(jié)合下浮率報價合同。項目招標(biāo)時需明確最高限價，投標(biāo)人投標(biāo)報價不得超出投標(biāo)限價。工程項目結(jié)算價不得超出經(jīng)評審下浮后的項目總概算（招標(biāo)人變更方案及工程范圍除外）。

2.明確投資控制操作流程

投資控制操作流程是制度設(shè)計的重要組成部分。構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的投資控制流程，能指引項目業(yè)主有序開展項目建設(shè)，提高政府投資EPC項目工程建設(shè)水平和投資效益。原則上，結(jié)合國內(nèi)大部分地方實踐經(jīng)驗，流程設(shè)計應(yīng)與傳統(tǒng)預(yù)、結(jié)算模式緊密結(jié)合，政府有必要介入開展施工圖預(yù)算評審和結(jié)算評審（按EPC合同風(fēng)險各自承擔(dān)責(zé)任，有利于雙方在項目實施前明晰施工圖）。

3.做細(xì)前期工作，在招投標(biāo)階段明確風(fēng)險范圍

前期工作、招投標(biāo)階段對風(fēng)險預(yù)案的劃分至關(guān)重要，將直接影響到項目的最終投資以及項目能否順利實施。因此，在招投標(biāo)階段應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險管理，應(yīng)準(zhǔn)確全面清晰地劃分工程風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任主體，為項目順利實施和結(jié)算奠定基礎(chǔ)。

4.推行限額設(shè)計，源頭控制工程造價

工程總承包應(yīng)實行限額設(shè)計，中標(biāo)單位深化完善后的施工圖預(yù)算不得超出其投標(biāo)報價（即中標(biāo)價）。如果超出，風(fēng)險由中標(biāo)人承擔(dān)，招標(biāo)人僅以中標(biāo)價為限承擔(dān)責(zé)任（招標(biāo)人提出功能變更、范圍變化等風(fēng)險除外）。

5.嚴(yán)格控制工程變更簽證，抓好施工階段管理

在合同執(zhí)行過程中，應(yīng)嚴(yán)格要求承包人按批準(zhǔn)的施工圖施工，嚴(yán)格控制工程變更簽證。如確實由于不可預(yù)見原因或工程變更引起業(yè)主方合同價款增加的，應(yīng)按照基本建設(shè)程序規(guī)定辦理工程變更審批手續(xù)。

6.開展四個方面的審核，做好工程竣工結(jié)算

EPC合同結(jié)算審核的重點應(yīng)圍繞以下四方面開展：①“有無”的審核：根據(jù)施工圖、竣工圖，結(jié)合現(xiàn)場實際完成工作情況，總價承包范圍內(nèi)有，而實際沒有發(fā)生的項目，結(jié)算時應(yīng)予以扣除。對于應(yīng)屬于合同范圍固定總價包干部分工程不另外增加費用。不屬于合同范圍的另委項目，應(yīng)根據(jù)合同或委托的計價原則進(jìn)行結(jié)算。②差異的審核：根據(jù)總包合同差異調(diào)價規(guī)定，審核差異項目（如材料價差）。③工程變更及風(fēng)險事件的審核：設(shè)計變更及風(fēng)險事件應(yīng)根據(jù)合同計價規(guī)則結(jié)算，并根據(jù)合同約定扣除包干范圍費用后，計入變更項目或風(fēng)險事件結(jié)算。設(shè)計變更一定要分清楚變更的原因，風(fēng)險事件一定要分清風(fēng)險承擔(dān)的主體。④合同管理審核：根據(jù)總包合同對質(zhì)量、進(jìn)度、安全、性能指標(biāo)、項目報批、竣工驗收、專項驗收等的管理規(guī)定，審核合同管理情況。

對于限額封頂?shù)膯蝺r合同以及實做實收的下浮率報價合同，需按合同約定及工程竣工圖計算工程量套取定額調(diào)整項目的最終結(jié)算價款，這與現(xiàn)行傳統(tǒng)模式結(jié)算審核要求基本一致。需要指出的是，這兩類合同將原本的工程總承包項目的固定價格在合同簽訂時以及最終結(jié)算時又將固定價格打開，影響到了工程總承包企業(yè)對整個項目成本的控制以及風(fēng)險分擔(dān)的決策，打擊了工程總承包企業(yè)的積極性，違背了工程總承包合同的本意，不利于工程總承包企業(yè)提升自身的管理水平和管理能力。隨著工程總承包管理經(jīng)驗的積累，相信這個問題會得到最終解決。

四、結(jié)語

本文分析了EPC模式造價控價面臨的困難和挑戰(zhàn)，從發(fā)包模式、限額設(shè)計、工程變更控制、工程結(jié)算審核等方面提出了投資控制的基本思路。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫新艷.中國情境下政府投資項目工程總承包模式監(jiān)管研究[D].天津：天津理工大學(xué)碩士論文，2019.