殷成龍?楊曉輝

內(nèi)容摘要 社會(huì)組織在參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的過程中，既滿足了阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民多層次的美好生活需要，擴(kuò)大了其社會(huì)影響力，又豐富了參與經(jīng)驗(yàn)、提升了專業(yè)化水平，但同時(shí)也面臨制度政策法規(guī)供給不足、資金和人才匱乏、自身建設(shè)不力、主體認(rèn)可度不高等多重困境。鑒于此，課題組認(rèn)為：可以通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加大政府支持力度、加深主體交流合作、強(qiáng)化自身建設(shè)等途徑，以不斷規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)組織參與阜陽(yáng)農(nóng)村社區(qū)微治理。

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 參與 農(nóng)村社區(qū) 微治理

1 引言

農(nóng)村社區(qū)治理中的問題僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法全部解決，需要社會(huì)力量的廣泛參與來(lái)發(fā)揮作用。社會(huì)組織參與農(nóng)村社區(qū)微治理是指社會(huì)組織作為微治理重要參與主體為農(nóng)村社區(qū)居民提供個(gè)性化服務(wù)的一種有效治理方式。它是完善國(guó)家基層治理體系、提高農(nóng)村社區(qū)治理能力的關(guān)鍵，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

2 社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。早在2014年，阜陽(yáng)市委辦公室、市政府辦公室就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的實(shí)施意見》，明確提出到2020年，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村新型管理體系逐步形成。要在阜陽(yáng)農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，離不開社會(huì)組織——農(nóng)村社區(qū)治理重要主體的參與及發(fā)揮作用。近年來(lái)，更多的社會(huì)組織融入阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理中，根據(jù)自身的資源優(yōu)勢(shì)為阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民提供個(gè)性化專業(yè)化的服務(wù)[1]。社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理不僅能滿足阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民的美好生活需求，在一定程度上也能彌補(bǔ)阜陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的缺憾，同時(shí)檢驗(yàn)了阜陽(yáng)市社會(huì)組織的治理水平、豐富了它們自身的參與經(jīng)驗(yàn)，在阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)各方參與主體中獲得良好的反響。

根據(jù)安徽省社會(huì)組織信息平臺(tái)顯示：截至2020年1月，阜陽(yáng)市社會(huì)組織總數(shù)2378個(gè)，社會(huì)團(tuán)體833個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)1537個(gè)，基金會(huì)8個(gè)，其中，市級(jí)以下社會(huì)組織1805個(gè)，社會(huì)團(tuán)體521個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)1284個(gè)。這些社會(huì)組織或多或少都參與到阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理中，尤其是市級(jí)以下社會(huì)組織和備案的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織全部參與到所在領(lǐng)域阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程中。它們?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民提供了諸如養(yǎng)老、扶貧、文化娛樂、健康醫(yī)療、心理咨詢、法律援助等個(gè)性化專業(yè)化服務(wù)，承擔(dān)了阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)美好生活的大部分個(gè)性化需要服務(wù)職能[2]。

3 社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的困境

雖然社會(huì)組織在參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)治理進(jìn)程中其作用初現(xiàn)，但社會(huì)組織在參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理中要想更好發(fā)揮作用還面臨如下困境。

3.1 政策和法規(guī)供給不足

黨的十八屆三中全會(huì)明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，但這些政策如何落實(shí)卻沒有具體可遵循的實(shí)施細(xì)則。比如，在資金支持方面，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》明確購(gòu)買公共服務(wù)是政府支持社會(huì)組織發(fā)展的主要方式，但法規(guī)并未將政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)納入其中。社會(huì)組織在獲得政治合法性方面，現(xiàn)行的依據(jù)有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，它們明確社會(huì)組織需接受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這就造成社會(huì)組織取得合法地位的準(zhǔn)入門檻過高，取得合法地位的人力成本和物力成本過大，也間接導(dǎo)致一些社會(huì)組織很難獲得必須的各項(xiàng)資源支持[3]。

3.2 資金和人才匱乏

阜陽(yáng)市社會(huì)組織的資金來(lái)源主要來(lái)自自身服務(wù)報(bào)酬和民間捐助，來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)的資金只占少一部分，民間捐助的金額很大程度上決定于資助方的意愿和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。阜陽(yáng)市社會(huì)組織的捐助主體是阜陽(yáng)本土的國(guó)營(yíng)和民營(yíng)企業(yè)，但它們捐助能力有限，導(dǎo)致阜陽(yáng)市大多數(shù)社會(huì)組織的收入難以維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)，也間接導(dǎo)致阜陽(yáng)市社會(huì)組織很難留住人才。阜陽(yáng)市很多社會(huì)組織無(wú)專職人員，其成員大多是兼職，而且一個(gè)工作人員身兼多個(gè)崗位職責(zé)，在有限的時(shí)間和精力下，要直面許多工作。與之形成鮮明對(duì)比的是，他們各方面的待遇少到幾乎可以忽略不計(jì)。這就造成阜陽(yáng)市社會(huì)組織人員流動(dòng)性極大，隊(duì)伍不穩(wěn)定[4]。而離開了專業(yè)人才的支撐，阜陽(yáng)市社會(huì)組織大多呈現(xiàn)專業(yè)性不高、活力不足的狀況，這就造成了這些社會(huì)組織及其開展的工作對(duì)阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民吸引力偏低，從而降低了社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的能動(dòng)性和阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民參與社會(huì)組織開展工作的積極性。

3.3 自身建設(shè)不力

在阜陽(yáng)市民政部門和各社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管和培育下，阜陽(yáng)市社會(huì)組織的運(yùn)行總體狀況良好，但部分阜陽(yáng)市社會(huì)組織仍面臨內(nèi)部自律機(jī)制不全。根據(jù)現(xiàn)行政策要求，阜陽(yáng)市民政部門在注冊(cè)審批環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)組織的把關(guān)較嚴(yán)，但在日常監(jiān)管環(huán)節(jié)則過于寬松。這也間接導(dǎo)致部分阜陽(yáng)市社會(huì)組織內(nèi)部規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則不健全，即便部分阜陽(yáng)市社會(huì)組織建立了相關(guān)制度和實(shí)施細(xì)則，但在執(zhí)行時(shí)卻不能嚴(yán)格按章辦事，造成其內(nèi)部管理失序，執(zhí)行力偏弱。同時(shí)，部分社會(huì)組織負(fù)責(zé)人在上級(jí)考核過程中，存在虛報(bào)成績(jī)現(xiàn)象。這種現(xiàn)狀造成社會(huì)組織在阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民中公信力不足，得不到阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民的更多信賴和支持，從而導(dǎo)致它們很難有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各方資源，募集更多資金，推進(jìn)自身參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程[5～7]。

3.4 主體認(rèn)可度不高

受阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高等因素制約，阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民關(guān)注點(diǎn)更多地放在自身的美好生活需要上，對(duì)社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理相關(guān)情況關(guān)注不多。阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)和居民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度不高主要表現(xiàn)在：

（1）對(duì)社會(huì)組織的職責(zé)范圍不明白。阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民對(duì)參與社區(qū)微治理的社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容和方法等不清楚，只是被動(dòng)地接受各類社會(huì)組織提供的各類服務(wù)。

（2）對(duì)社會(huì)組織的主體地位不認(rèn)同。阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民往往只關(guān)心社會(huì)組織能給自身帶來(lái)多少實(shí)實(shí)在在的好處，尤其是資金和實(shí)物方面，但它們又認(rèn)為阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)治理主體是社區(qū)居委會(huì)，社會(huì)組織只是偶然性幫助社區(qū)居委會(huì)開展工作的第三方組織，它們只提供無(wú)償?shù)闹驹刚叻?wù)，并不是社區(qū)治理的主體，因而它們認(rèn)為社會(huì)組織不具有參與社區(qū)治理事務(wù)的相關(guān)權(quán)利[8]。

4 社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理對(duì)策建議

與發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，阜陽(yáng)市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面存在的巨大差距，客觀上決定了社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的情況及應(yīng)對(duì)策略也必然有較大差異，本課題組認(rèn)為，可以從如下幾方面提升社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的能力。

4.1 加強(qiáng)黨的指導(dǎo)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然不能缺席社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要領(lǐng)航社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子吸納社會(huì)組織負(fù)責(zé)人加入，這樣既可以引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的積極性和主動(dòng)性，又可以促使社會(huì)組織積極參與配合農(nóng)村社區(qū)黨建工作。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加大對(duì)社會(huì)組織黨建工作的支持力度，比如，劃撥一定的黨建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于社會(huì)組織黨的建設(shè)，以彌補(bǔ)社會(huì)組織黨建日常開銷虧空;思想政治上派遣社會(huì)組織兼職黨建指導(dǎo)員，以指導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范化開展黨的建設(shè)和合法有序參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理[9]。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加大對(duì)社會(huì)組織黨員特別是黨組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)力度，通過培訓(xùn)，教育社會(huì)組織黨員特別是黨組織負(fù)責(zé)人樹牢宗旨意識(shí)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，促使其在社會(huì)組織內(nèi)部切實(shí)發(fā)揮先鋒模范作用，在服務(wù)阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民、參與阜陽(yáng)農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程中彰顯黨員本色，助力黨群關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化，阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理走向善治新境界。

4.2 加大政府支持力度

政府是阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的重要主體，社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理離不開各級(jí)政府的支持。

（1）轉(zhuǎn)變政府觀念。改變政府包攬農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的習(xí)慣做法，應(yīng)把社會(huì)組織看成是政府共同治理農(nóng)村社區(qū)的伙伴而不是被管理者，推動(dòng)社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理，發(fā)揮社會(huì)組織在阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理中的積極作用。

（2）完善相關(guān)政策機(jī)制。制定符合阜陽(yáng)市情的社會(huì)組織參與阜陽(yáng)農(nóng)村社區(qū)微治理的政策法規(guī)，為社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理提供政策激勵(lì)和法規(guī)保障。根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的人才引進(jìn)、資格認(rèn)定、福利保障等政策，不斷提升社會(huì)組織的專業(yè)化和職業(yè)化水平[10];完善政府獎(jiǎng)勵(lì)和資助政策，設(shè)立扶持社會(huì)組織開展活動(dòng)的專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程中來(lái);完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的機(jī)制，研究制定可操作性政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制，政府以購(gòu)買的方式引導(dǎo)社會(huì)組織為阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民個(gè)性化美好生活需要。

4.3 加深主體交流合作

把社會(huì)組織引入農(nóng)村社區(qū)微治理，將二者的優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合起來(lái)，落實(shí)社會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)治理理念，打造出一個(gè)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、社會(huì)組織配合、黨員率先垂范、群眾積極參與”的新型農(nóng)村社區(qū)微治理局面。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在嚴(yán)監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)重培育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)供給資金和政策，社會(huì)組織負(fù)責(zé)整合社會(huì)資源，供給個(gè)性化專業(yè)服務(wù)，力爭(zhēng)在微治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)組織相互監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。

（2）社區(qū)居委會(huì)可以主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和成員參與它們相關(guān)農(nóng)村社區(qū)重大事務(wù)會(huì)議，通過深度交流，達(dá)到集思廣益的目標(biāo)。

（3）不同的社會(huì)組織也可以在參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程中進(jìn)行交流合作，實(shí)現(xiàn)資源共享、相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步。

（4）社會(huì)組織應(yīng)深入阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)居民中，廣泛開展訪談及調(diào)查研究，既能掌握阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)第一手資料，又加深了與農(nóng)村社區(qū)居民的相互理解，更有利于社會(huì)組織更好地參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程中。

4.4 強(qiáng)化自身能力建設(shè)

要提高社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的能力，就要結(jié)合阜陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、文化背景、政治傳統(tǒng)等，強(qiáng)化社會(huì)組織自身能力建設(shè)。

（1）完善社會(huì)組織規(guī)章制度。建立包括志愿者管理制度和社會(huì)組織獎(jiǎng)懲評(píng)估機(jī)制等制度機(jī)制，并在社會(huì)組織內(nèi)部做到令行禁止，確保社會(huì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以完成其既定的目標(biāo)和使命。

（2）提升微治理能力。根據(jù)社會(huì)組織類型和服務(wù)對(duì)象，設(shè)計(jì)崗位及職責(zé)，根據(jù)崗位及職責(zé)招聘專業(yè)人才，建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍，并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織成員專業(yè)培訓(xùn)力度，并形成機(jī)制。

（3）明確社會(huì)組織職責(zé)定位。根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)確定其職責(zé)，再根據(jù)職責(zé)明確定位。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理進(jìn)程時(shí)，既要充分發(fā)揮自身作用，又要做到“到位不越位，幫忙不添亂”，以更好地完成自己的使命。

（第一作者系中共阜陽(yáng)市潁州區(qū)委黨校 講師）

（本文由2019年安徽省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題《社會(huì)組織參與阜陽(yáng)市農(nóng)村社區(qū)微治理的困境與對(duì)策研究》（立項(xiàng)號(hào)：QS2019113）支持）

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