李凌云

摘要：大數(shù)據(jù)在重大行政決策領(lǐng)域的應(yīng)用，屬于技術(shù)理性與決策規(guī)則的有機(jī)融合。憑借信息來(lái)源與技術(shù)革新，大數(shù)據(jù)可賦予傳統(tǒng)決策向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新動(dòng)能。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用貫穿于重大行政決策始終，在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等多類事項(xiàng)中所發(fā)揮的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)較為明顯，能夠推動(dòng)決策的高效化、提升決策的精準(zhǔn)度、增強(qiáng)決策機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)。然而，大數(shù)據(jù)應(yīng)用可能會(huì)引發(fā)決策安全的隱憂、個(gè)人數(shù)據(jù)存在的空間被擠壓以及決策失誤的責(zé)任承擔(dān)等難題。對(duì)前述問(wèn)題提出對(duì)策的過(guò)程，實(shí)乃數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，此階段不能欠缺法律法規(guī)的引導(dǎo)，應(yīng)嘗試從決策數(shù)據(jù)安全體系的法治保障、個(gè)人數(shù)據(jù)的法律保護(hù)、決策責(zé)任追究機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)等層面去推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治化。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);重大行政決策;信息技術(shù)革命;個(gè)人數(shù)據(jù);法治政府

中圖分類號(hào)：D63;TP311.13 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8268（2020）01-0047-10

近年來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)已嘗試在行政治理領(lǐng)域運(yùn)用大數(shù)據(jù)，為治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)了新的可能性。決策是行政治理的起點(diǎn)，屬于行政過(guò)程視域下“創(chuàng)制規(guī)則”的階段，行政決策特別是重大行政決策在很大程度上決定著行政治理的態(tài)勢(shì)。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到重大行政決策之中，則契合了2019年5月國(guó)務(wù)院公布的《重大行政決策程序暫行條例》第5條關(guān)于“遵循科學(xué)決策原則、運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和方法”的要求，成為提高行政治理能力的應(yīng)有舉措。早在2015年9月，國(guó)務(wù)院已印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“2015年《綱要》”），要求通過(guò)高效采集、有效整合、深化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)，提升政府決策水平。需要說(shuō)明的是，本文側(cè)重于分析重大行政決策，不是認(rèn)為它本質(zhì)上與一般行政決策有區(qū)別，也無(wú)意否認(rèn)大數(shù)據(jù)在全部行政決策中的應(yīng)用會(huì)存在共通性。之所以對(duì)此單獨(dú)討論，主要是基于以下考量：相比于一般行政決策，重大行政決策具有基礎(chǔ)性、全局性與戰(zhàn)略性的特質(zhì)。即涉及的事項(xiàng)更為宏觀、觸及的利益群體更為廣泛、投入的成本更為高昂、影響的時(shí)間更為長(zhǎng)久等等，上述特點(diǎn)決定了大數(shù)據(jù)在這一領(lǐng)域的應(yīng)用更加實(shí)用或典型。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，意味著科技因素對(duì)決策行為及程序的嵌入，屬于決策規(guī)則與技術(shù)理性的有機(jī)融合，所帶來(lái)的某些程序變化比較突出。據(jù)此，大數(shù)據(jù)如何以創(chuàng)新行政治理與公共服務(wù)的方式.更好地驅(qū)動(dòng)重大行政決策，是行政決策機(jī)關(guān)面臨的新課題。本文從大數(shù)據(jù)賦予重大行政決策的新動(dòng)能切人，通過(guò)觀察它的實(shí)踐應(yīng)用狀況及面臨的難題，提出在法治軌道上運(yùn)行的方案。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代與重大行政決策的新動(dòng)能

（一）重大行政決策與信息來(lái)源

重大行政決策，是決策機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)所擬定并選擇的活動(dòng)方案，且能夠?yàn)楹罄m(xù)活動(dòng)提供指引的行為過(guò)程。決策機(jī)關(guān)的主觀意志必須建立在相應(yīng)的客觀信息基礎(chǔ)之上，全面、準(zhǔn)確地掌握信息無(wú)疑是決策科學(xué)化的前提。以下事例能夠印證：我國(guó)唐代在中央和地方設(shè)置了成建制的行政資料信息搜集、統(tǒng)計(jì)等的機(jī)構(gòu)和人員，以保障最高行政決策所需依賴信息的暢通、準(zhǔn)確和及時(shí)。在當(dāng)下，《重大行政決策程序暫行條例》第12條也作出規(guī)定，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在全面掌握有關(guān)信息基礎(chǔ)上擬訂決策草案。2016年美國(guó)的總統(tǒng)大選，特朗普能夠在不被主流輿論看好的情況下勝出，與選舉團(tuán)隊(duì)重視信息收集不無(wú)關(guān)系。如特朗普看似可笑地在美墨邊境“建長(zhǎng)城”計(jì)劃，背后卻是其團(tuán)隊(duì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)社交媒介作出分析，發(fā)現(xiàn)很多選民關(guān)注邊境的非法移民治安問(wèn)題這一關(guān)鍵信息。雖然此類數(shù)據(jù)推動(dòng)決策的事例不屬于行政領(lǐng)域，但能夠佐證決策對(duì)信息的依賴程度。從行政管理角度來(lái)看，有效的信息管理在很大方面影響著決策的優(yōu)化及成本的降低。我們所批判的“拍腦袋”決策，是指決策機(jī)關(guān)以片面推測(cè)去促使決策方案的形成，卻忽略了科學(xué)論證，而“片面推測(cè)”在一定意義上即意味著缺乏對(duì)信息的應(yīng)有掌握。十八屆四中全會(huì)將公眾參與確立為重大行政決策的五大法定程序之一，既體現(xiàn)了尊重公眾知情權(quán)的政治導(dǎo)向，又表明了公眾反饋的民意信息對(duì)于彌補(bǔ)決策機(jī)關(guān)信息收集能力不足的有機(jī)補(bǔ)充。

在前大數(shù)據(jù)時(shí)代，決策信息一般來(lái)源于政府與社會(huì)這兩個(gè)渠道。信息的收集方法主要依賴于人工。如通過(guò)實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)上調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)等形式，方法上存在隨機(jī)性?；蛘?，決策機(jī)關(guān)通過(guò)傳統(tǒng)技術(shù)方法對(duì)信息的初步分析，此種機(jī)制下的信息收集能力相對(duì)有限，信息存儲(chǔ)量停留在TB、PB階段，難免會(huì)出現(xiàn)因欠缺信息支撐而引發(fā)決策效果不彰的問(wèn)題。

當(dāng)前，作為信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，盡管大數(shù)據(jù)在概念上尚無(wú)完全一致的定義，但其運(yùn)行依然與信息的收集、分析、整合及研判密不可分。“大數(shù)據(jù)”是高增長(zhǎng)率和多樣化的信息資產(chǎn)。2015年《綱要》也將大數(shù)據(jù)界定為新一代的信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。與先前信息社會(huì)相比，大數(shù)據(jù)時(shí)代乃是信息化社會(huì)的高級(jí)發(fā)展階段，實(shí)質(zhì)是以數(shù)據(jù)的深度挖掘與融合應(yīng)用為表征的智能化時(shí)刻，其中的大數(shù)據(jù)可視作海量信息的集合體。大數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式之一，對(duì)前者作出清洗或加工后將提煉出有價(jià)值的信息。數(shù)據(jù)收集階段，可運(yùn)用多種技術(shù)去接收來(lái)自外界客戶端（App、Web或者傳感器形式等）的數(shù)據(jù)。決策機(jī)關(guān)在內(nèi)部構(gòu)建一體化的數(shù)據(jù)平臺(tái)后，數(shù)據(jù)容量可達(dá)到ZB的規(guī)模，比TB容量多出了上千倍，從而實(shí)現(xiàn)更多信息的占有。大數(shù)據(jù)同先前的數(shù)據(jù)信息有所不同，基本特點(diǎn)可以用4個(gè)V來(lái)概括（volume、variety、value和veloci-ty），即體量大、多樣性、價(jià)值密度低、運(yùn)轉(zhuǎn)速度快。由此可知，大數(shù)據(jù)是以目的信息為核心的數(shù)據(jù)集合，無(wú)疑為決策的信息來(lái)源提供了新渠道、新視野。

（二）從信息化建設(shè)到大數(shù)據(jù)技術(shù)革新

大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)之前，決策機(jī)關(guān)已在某些決策事項(xiàng)借助了信息化技術(shù)，并圍繞信息資源的科學(xué)性與有效性而展開(kāi)。信息化建設(shè)大體是以計(jì)算機(jī)為核心的信息處理技術(shù)，其中涉及到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、辦公室自動(dòng)化技術(shù)等。比如，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的決策支持系統(tǒng)（DSS）與群體決策支持系統(tǒng)（GDSS），一度成為決策機(jī)關(guān)的有效工具。信息技術(shù)的應(yīng)用使信息傳送中的人為阻隔被消弭，更多公眾有了精確反映信息的可能性，故而拓展了決策信息源。上述信息化建設(shè)，更多依靠的是人工具體操作+豐富的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)知識(shí)，以實(shí)現(xiàn)決策的計(jì)算機(jī)化、自動(dòng)化，當(dāng)屬互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的電子政務(wù)范疇。整體上而言，實(shí)踐中的部分?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)集成建設(shè)、分析方法的應(yīng)用，實(shí)質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)代的決策模式。誠(chéng)然，此類技術(shù)的確有助于改觀決策方式，提升決策的信息化程度，并推動(dòng)決策程序更為簡(jiǎn)明、暢通。但是，信息化建設(shè)依然存在理性有限、運(yùn)行速率不高、處理程式機(jī)械、數(shù)據(jù)規(guī)范不統(tǒng)一等不足。當(dāng)數(shù)據(jù)類型由原先單一的結(jié)構(gòu)化向現(xiàn)在復(fù)雜多變的結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)化擴(kuò)展之時(shí)，此類缺陷表現(xiàn)得更為明顯。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展，使得決策借助于新型信息技術(shù)手段成為可能。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型重大行政決策，是以程式為基石的數(shù)據(jù)運(yùn)算技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用，其中涉及到何種技術(shù)可以處理數(shù)據(jù)且迅速獲取價(jià)值的問(wèn)題。大數(shù)據(jù)在一定范圍內(nèi)無(wú)法通過(guò)常規(guī)軟件工具加以捕捉、管理及處理，而是依賴于云計(jì)算、傳感技術(shù)及物聯(lián)網(wǎng)等新的軟件工具或技術(shù)創(chuàng)新才具備更強(qiáng)的決策力。大數(shù)據(jù)技術(shù)的目的不止于掌握大容量的數(shù)據(jù)信息，而且還對(duì)有價(jià)值的數(shù)據(jù)作出專業(yè)化處理。近些年，Hadoop、SQL Server、NoSQL等計(jì)算平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)相繼問(wèn)世，此類興起的技術(shù)工具為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了抓手，滿足了決策的借鑒需求。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟，使得決策愈發(fā)倚重?cái)?shù)據(jù)分析，而非僅僅依靠邏輯推理或者經(jīng)驗(yàn)積累。大數(shù)據(jù)技術(shù)借助可視化決策支持系統(tǒng)（VDSS）、關(guān)聯(lián)分析等數(shù)據(jù)管理手段，能夠?qū)⒑Ａ繑?shù)據(jù)整合成令人直觀可視的圖形、圖標(biāo)等，為決策機(jī)關(guān)獲取新知提供了可能性。例如，美國(guó)邁阿密戴德縣率先運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)智慧城市，即對(duì)本地各項(xiàng)數(shù)據(jù)作出分析，并在云計(jì)算環(huán)境中配置智能儀表盤(pán)。當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^(guò)儀表盤(pán)實(shí)時(shí)觀測(cè)各項(xiàng)數(shù)據(jù)變化情況，為政府在解決交通擁堵、提升公共安全等方面的決策提供了有力支持。簡(jiǎn)言之，大數(shù)據(jù)時(shí)代的重大行政決策，是通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析，在深層次上形成決策關(guān)聯(lián)，并以可視化形式展示分析結(jié)果，本質(zhì)上為決策機(jī)關(guān)提供了不同以往的決策思維及其發(fā)展的新動(dòng)能。

二、大數(shù)據(jù)在重大行政決策中的優(yōu)勢(shì)及其實(shí)踐應(yīng)用

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，一般遵循從資源到技術(shù)、再?gòu)募夹g(shù)到應(yīng)用的功能路徑。它在重大行政決策領(lǐng)域所體現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)比較明顯，能夠貫穿于決策始終，且在實(shí)踐中的應(yīng)用效果較為顯著。

（一）大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)

大數(shù)據(jù)給重大行政決策帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，能夠在以下幾方面得到凸顯：一是推動(dòng)決策的高效化。大數(shù)據(jù)的處理速度遠(yuǎn)比傳統(tǒng)技術(shù)更為迅速。大數(shù)據(jù)技術(shù)在信息獲取基礎(chǔ)上，能夠減輕決策機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息的有機(jī)整合，增強(qiáng)決策流程的高效透明。大數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)現(xiàn)了收集與處理的同步進(jìn)行，運(yùn)用更先進(jìn)的處理技術(shù)使數(shù)據(jù)發(fā)揮最大的價(jià)值和效用。倘若在特定決策領(lǐng)域構(gòu)建了集中的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，便能迅速揭示信息與決策目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)，此種信息儲(chǔ)備能夠克服因信息占有量不足而導(dǎo)致的決策遲延。

二是提升決策的精準(zhǔn)度。先前，限于決策機(jī)關(guān)認(rèn)知的有限性，以及可能存在的某些或隱或顯的偏見(jiàn)，決策過(guò)程難免會(huì)存在疏漏甚至謬誤。大數(shù)據(jù)運(yùn)用海量的信息及精準(zhǔn)的算法，將更大程度地消弭不確定性，以提升決策方案的準(zhǔn)確率。決策機(jī)關(guān)可從大量數(shù)據(jù)中挖掘出與決策相關(guān)的要素，經(jīng)過(guò)構(gòu)建科學(xué)分析模型或軟件，將需要決策的內(nèi)容帶入其中并加以鎖定，能捕獲當(dāng)前熱點(diǎn)信息并預(yù)測(cè)將來(lái)的發(fā)展動(dòng)向，完成對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。譬如，就預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)而言，可搭建風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)線下的調(diào)查問(wèn)卷等信息和線上的自媒體信息加以挖掘，去觀察決策的社會(huì)響應(yīng)情況及可能遭遇的阻力性因素。此種技術(shù)的運(yùn)用，將賦予決策機(jī)關(guān)從全方位、多角度審視決策過(guò)程的能力。

三是增強(qiáng)決策機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)性。復(fù)雜嚴(yán)峻的行政治理現(xiàn)狀，對(duì)政府部門(mén)之間的多元共治提出了新期待。然而，在傳統(tǒng)科層制與行政條塊分割的管理體系下，各政府部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)履職的實(shí)踐，使得數(shù)據(jù)側(cè)重于在本系統(tǒng)內(nèi)部傳遞，并呈現(xiàn)出碎片化、分散化的狀態(tài)。在憑借數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)去整合多種類、跨數(shù)據(jù)源的信息資源基礎(chǔ)上，大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于打通不同決策機(jī)關(guān)、政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘，助益整體決策流程的優(yōu)化。通過(guò)構(gòu)建決策機(jī)關(guān)之間的大數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)體系，發(fā)揮出信息共享對(duì)協(xié)同治理的積極作用。

（二）大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可貫穿重大行政決策始終

“大數(shù)據(jù)對(duì)決策者的意義表現(xiàn)在決策的三個(gè)過(guò)程上：即事前預(yù)測(cè)、事中感知、事后反饋。”具體來(lái)看，大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)可貫穿于決策的各個(gè)階段，包括啟動(dòng)草案、公眾參與、合法性審查、決策反饋等。運(yùn)用大數(shù)據(jù)之后，決策事項(xiàng)的預(yù)估、決策方案的事中觀察以及避免風(fēng)險(xiǎn)的能力等都將得到改進(jìn)。首先，在決策草案的形成階段，大數(shù)據(jù)有助于改進(jìn)公眾參與決策的方式。“大數(shù)據(jù)時(shí)代的決策方式逐漸由自上而下的主動(dòng)式?jīng)Q策轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妳⑴c式?jīng)Q策，決策參與主體也由之前的社會(huì)精英轉(zhuǎn)向社會(huì)普通民眾。”民眾對(duì)于決策的多樣化需求，能夠轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)形態(tài)并被被決策系統(tǒng)所記錄，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代社會(huì)的“開(kāi)放式?jīng)Q策結(jié)構(gòu)”邁進(jìn)。

其次，大數(shù)據(jù)有利于優(yōu)化合法性審查機(jī)制。經(jīng)由合法性審查部門(mén)的審查，是重大行政決策草案的必經(jīng)步驟。在合法性審查部門(mén)人力資源有限的情形下，這一環(huán)節(jié)無(wú)疑有不小的壓力。通過(guò)法律大數(shù)據(jù)平臺(tái)，審查部門(mén)可以將有待審查的草案與之對(duì)照，推進(jìn)合法性審查的智慧化展開(kāi)。

最后，在決策執(zhí)行和調(diào)整階段，大數(shù)據(jù)適時(shí)發(fā)揮校正作用。譬如，蘇州市于2014年11月在全國(guó)率先開(kāi)發(fā)重大行政決策網(wǎng)上公開(kāi)運(yùn)行系統(tǒng)，該系統(tǒng)分為“目錄管理平臺(tái)”“論證平臺(tái)”和“監(jiān)督平臺(tái)”三大子系統(tǒng)。其中，“監(jiān)督平臺(tái)”的運(yùn)行方式如下所示：通過(guò)對(duì)蘇州各地各部門(mén)重大行政決策的網(wǎng)上監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)所有重大行政決策的適時(shí)動(dòng)態(tài)反映、工作流程監(jiān)控和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析?！翱陀^情況的變動(dòng)必須被決策者所知曉甚至實(shí)際辨別，此階段，主要涉及的是社群信息的吸納與識(shí)別、實(shí)踐境況以及行政主體間的溝通渠道是否保持順暢。”運(yùn)用技術(shù)處理終端系統(tǒng)可動(dòng)態(tài)觀察決策執(zhí)行進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策方案的動(dòng)態(tài)糾偏。

（三）重大行政決策事項(xiàng)可運(yùn)用大數(shù)據(jù)的表現(xiàn)

“重大行政決策”在法學(xué)理論上是一個(gè)“不確定性概念”，其概念內(nèi)涵存在依附性?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第3條只是概括規(guī)定了五項(xiàng)主要的決策事項(xiàng)，目前其具體的邊界和范圍無(wú)法做到非常明確。實(shí)踐中決策機(jī)關(guān)一般是結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際，經(jīng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)有關(guān)部門(mén)同意后確定決策事項(xiàng)目錄管理。大體而言，公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)是重大行政決策的主要場(chǎng)域。本部分主要以市場(chǎng)監(jiān)督與環(huán)境保護(hù)這兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)槔?，借此描繪出大數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體圖景。

1.市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的決策事項(xiàng)

對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)而言，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源去打造全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，有助于構(gòu)建信息化的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。原國(guó)家工商總局幾年前在系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)部署了一套由全國(guó)人大法工委、原國(guó)務(wù)院法制辦、最高法、最高檢及國(guó)家信息中心等五個(gè)部門(mén)聯(lián)合研發(fā)的網(wǎng)絡(luò)版法律法規(guī)庫(kù)系統(tǒng)，其中包含我國(guó)所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、典型司法案例、部委局的規(guī)范性文件及部分國(guó)際慣例，并定期更新法律法規(guī)。該系統(tǒng)搭載強(qiáng)大的搜索技術(shù)之后，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在作出重大行政決策時(shí)，可將決策所涉及的事項(xiàng)及關(guān)鍵詞導(dǎo)人全庫(kù)或某個(gè)庫(kù)中迅速檢索，克服人力資源有限的問(wèn)題，推動(dòng)合法性審查工作的“在線”運(yùn)行。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)即時(shí)展現(xiàn)市場(chǎng)主體的動(dòng)態(tài)行為，市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)能夠捕捉到更加全面的信息去服務(wù)決策。具體而言，經(jīng)過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體存量、資金流動(dòng)、消費(fèi)投訴、競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)及市場(chǎng)活躍度等各方面信息的趨勢(shì)分析，輔助市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)制定有效的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策。如江蘇工商部門(mén)基于工商業(yè)務(wù)和政務(wù)數(shù)據(jù)，探索推進(jìn)融“工商業(yè)務(wù)研判、市場(chǎng)主體‘畫(huà)像、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況綜合分析”為一體的工商數(shù)據(jù)研判系統(tǒng)建設(shè)，目前已建成“決策支持”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”等7個(gè)展示系統(tǒng)。按照該系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，可對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況構(gòu)建模型，并開(kāi)展監(jiān)測(cè)、評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)防范，為科學(xué)決策提供分析支持。又例如，美國(guó)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)在金融市場(chǎng)領(lǐng)域形成了宏觀的監(jiān)管措施。2012年以來(lái)，美國(guó)財(cái)政部為金融市場(chǎng)構(gòu)建了一個(gè)基于標(biāo)準(zhǔn)化的法人實(shí)體識(shí)別碼的身份信息報(bào)送、識(shí)別和共享系統(tǒng)，即LEI系統(tǒng)（全球法人機(jī)構(gòu)識(shí)別編碼）。該系統(tǒng)作為金融信息收集和分享平臺(tái)，打破了銀行、證券、基金以及保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融行業(yè)之間的界限。通過(guò)此系統(tǒng)，監(jiān)管部門(mén)能夠有效應(yīng)對(duì)極其復(fù)雜的衍生金融鏈條，以此展開(kāi)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和決策管理。

2.環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的決策事項(xiàng)

大數(shù)據(jù)為政府部門(mén)制定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大決策提供了契機(jī)，以進(jìn)一步提升環(huán)境信息化能力。2016年1月，原環(huán)保部審議并通過(guò)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，其中在提升宏觀決策水平、提高環(huán)境應(yīng)急處置能力及加強(qiáng)環(huán)境輿情監(jiān)測(cè)和政策引導(dǎo)等方面明確了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的科學(xué)決策任務(wù)。

以大氣污染防治為例：面對(duì)污染嚴(yán)重的客觀情況，2015年，我國(guó)對(duì)367個(gè)城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行在線監(jiān)控.對(duì)近15000家重點(diǎn)污染企業(yè)實(shí)行在線監(jiān)控，逐步實(shí)現(xiàn)信息的聯(lián)網(wǎng)發(fā)布并初步具備了大數(shù)據(jù)的特性，初步凸顯出環(huán)保大數(shù)據(jù)在改善環(huán)境管理方面的功用。按照大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)行方式，如果決策機(jī)關(guān)擬制定一項(xiàng)針對(duì)性的大氣污染防治措施，那么可以在上述環(huán)保大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，依托計(jì)算機(jī)資源設(shè)計(jì)出一套云計(jì)算平臺(tái)對(duì)此數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)與篩選，并運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)構(gòu)建出相應(yīng)模型去承載數(shù)據(jù)分析的任務(wù)。隨后將數(shù)據(jù)分析結(jié)果以可見(jiàn)或可讀形式輸出，使決策機(jī)關(guān)了解當(dāng)前空氣狀況，運(yùn)用相關(guān)的環(huán)境分析方法去預(yù)測(cè)未來(lái)動(dòng)向，最終輔助決策機(jī)關(guān)制定科學(xué)的大氣污染防治措施。

值得一提的是，基于公眾參與在環(huán)境保護(hù)決策中的必要性，大數(shù)據(jù)技術(shù)為公眾意見(jiàn)的表達(dá)帶來(lái)了一種嶄新的訴求方式。決策機(jī)關(guān)可推出大數(shù)據(jù)平臺(tái)，吸納社會(huì)公眾對(duì)于該項(xiàng)決策的意見(jiàn)，公眾借此可發(fā)表多元化的通告和評(píng)論，有助于實(shí)現(xiàn)公眾與決策機(jī)關(guān)互動(dòng)關(guān)系的數(shù)字化形塑。

三、重大行政決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)所帶來(lái)的難題

大數(shù)據(jù)已成為國(guó)家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，將之應(yīng)用到重大行政決策等各個(gè)領(lǐng)域所產(chǎn)生的正面效果是明顯的。然而，大數(shù)據(jù)應(yīng)用乃是一把“雙刃劍”，不可避免會(huì)衍生出一定的難題。理性分析其可能的不足并加以防范，是使大數(shù)據(jù)發(fā)揮更大效益的基礎(chǔ)工作。

（一）決策安全的隱憂

誠(chéng)然，大數(shù)據(jù)有助于預(yù)測(cè)決策風(fēng)險(xiǎn)，但其本身也帶來(lái)了安全風(fēng)險(xiǎn)。重大行政決策關(guān)系到各個(gè)部門(mén)、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事業(yè)發(fā)展的動(dòng)向，其中自然帶有不少的秘密數(shù)據(jù)?！叭绻诖髷?shù)據(jù)處理方面落后，就可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)的單向透明。”大數(shù)據(jù)在決策領(lǐng)域的應(yīng)用，使之一定意義上成為了公共秩序的構(gòu)成元素。倘若對(duì)技術(shù)應(yīng)用平臺(tái)的安全保障不夠，將可能在外部技術(shù)入侵情況下面臨資料被竊取的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生帶來(lái)不可預(yù)估的損失，所以，數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控成為棘手的問(wèn)題。

尤其是當(dāng)代社會(huì)，政府部門(mén)在日常行政治理過(guò)程中，已收集了涉及金融財(cái)稅、交通、氣象、科技創(chuàng)新、礦產(chǎn)資源等重要行業(yè)的各類數(shù)據(jù)集合。根據(jù)現(xiàn)有資源，決策機(jī)關(guān)形成了面向各類決策事項(xiàng)的主題性、集成性及穩(wěn)定性的數(shù)據(jù)平臺(tái)。假設(shè)網(wǎng)絡(luò)黑客人侵決策機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，重要數(shù)據(jù)的毀損或披露無(wú)疑將會(huì)威脅到正常的行政治理活動(dòng)。進(jìn)一步而言，當(dāng)外來(lái)技術(shù)暗中操縱了決策機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，而決策機(jī)關(guān)本身卻未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)已被篡改，將很可能誤導(dǎo)決策方案的出臺(tái)，給后續(xù)環(huán)節(jié)造成難以彌補(bǔ)的損失。上述可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)決策機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)安全體系提出了新要求。

（二）個(gè)人數(shù)據(jù)存在的空間被擠壓

1.個(gè)人數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)增加

大數(shù)據(jù)是集數(shù)字、文本、圖、視頻等為一體的集合。在重大行政決策過(guò)程中，并非所有數(shù)據(jù)都涉及到個(gè)人數(shù)據(jù)，如決策機(jī)關(guān)收集到的環(huán)保數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)等。決策機(jī)關(guān)對(duì)此類數(shù)據(jù)作出的技術(shù)分析，也暫無(wú)暴露公民隱私之虞。不過(guò)，在決策機(jī)關(guān)所收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中，依然有很大一部分來(lái)源于公民。對(duì)公民而言，個(gè)人數(shù)據(jù)涉及私人生活的方方面面，此類數(shù)據(jù)在經(jīng)過(guò)關(guān)聯(lián)分析等技術(shù)處理后可以追溯到“可識(shí)別性”的對(duì)象，即能夠精準(zhǔn)還原公民的地理方位、生活狀況、興趣喜好乃至個(gè)人隱私。比如，涉及到扶貧方面的決策事項(xiàng)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的信息一旦被泄露，貧困戶的所有信息就會(huì)大白于天下，這對(duì)貧困戶個(gè)人隱私的保護(hù)和去“污名化”是極其不利的。那么，如何平衡決策與個(gè)人隱私保護(hù)之間的法律邊界？怎樣防止個(gè)人透明化帶來(lái)的危害？這些都是亟待回答的問(wèn)題。而數(shù)據(jù)的大量集中，客觀上增加了隱私泄露的概率?！按髷?shù)據(jù)時(shí)代的隱私性主要體現(xiàn)在不暴露用戶敏感信息的前提下進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)挖掘，這有別于傳統(tǒng)的信息安全領(lǐng)域更加關(guān)注文件的私密性等安全屬性。”匿名化、模糊化等小數(shù)據(jù)時(shí)代的隱私保護(hù)策略，在面對(duì)大數(shù)據(jù)的復(fù)雜特征時(shí)卻難以發(fā)揮實(shí)效。

2.決策機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的控制

除上文提及個(gè)人數(shù)據(jù)被泄漏的風(fēng)險(xiǎn)外，也不排除決策機(jī)關(guān)二次利用的可能性。此時(shí)，決策機(jī)關(guān)成為了名副其實(shí)的數(shù)據(jù)控制者（datacontroller）。比如，據(jù)《華盛頓郵報(bào)》2010年的研究表明，美國(guó)國(guó)家安全局每天攔截并存儲(chǔ)的電子郵件、電話和其他通信記錄多達(dá)17億條，將之運(yùn)用到監(jiān)控等不確定的管理事項(xiàng)內(nèi)。美國(guó)“棱鏡門(mén)”事件的披露，亦證實(shí)了公眾隱私能夠隨時(shí)被政府掌控的事實(shí)。重大行政決策程序本身，包含“行政自制”的控權(quán)邏輯。換言之，政府部門(mén)在作出決策時(shí)，存在自主遵守規(guī)則或義務(wù)的自覺(jué)。政府部門(mén)決策前所收集數(shù)據(jù)的作用并不局限于特定的決策事項(xiàng)，在其他領(lǐng)域突破邊界后將加大公民數(shù)據(jù)濫用的可能性，并引發(fā)決策制定與執(zhí)行階段的道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楫?dāng)初收集數(shù)據(jù)時(shí)未曾有過(guò)這樣的考量，數(shù)據(jù)在另外場(chǎng)域的應(yīng)用無(wú)法得到公民的知情同意聲明，所以，數(shù)據(jù)使用的公共性與數(shù)據(jù)保護(hù)的私人性之間便發(fā)生抵牾?，F(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)的變革，造成政府與公民之間的信息更加不對(duì)稱，致使公民的自治空間縮小。怎樣確保決策機(jī)關(guān)在收集、分析和使用個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)都能夠合乎法律規(guī)定，值得進(jìn)一步審視。

（三）決策失誤的責(zé)任承擔(dān)

對(duì)于重大行政決策而言，仰賴于大數(shù)據(jù)技術(shù)的動(dòng)因，很大一方面是看重了其確定性。一般情況下，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的算法都比較穩(wěn)定，以各類算法為核心的諸多大數(shù)據(jù)分析軟件，皆是透過(guò)當(dāng)下預(yù)測(cè)未來(lái)。但是，當(dāng)下的預(yù)測(cè)與未來(lái)的到來(lái)并不經(jīng)常一致。原因有二：一是大數(shù)據(jù)價(jià)值的“提純”難度較大。怎樣通過(guò)科學(xué)的算法去清洗、過(guò)濾數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的有效“提純”，是大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的一大難點(diǎn)。大數(shù)據(jù)的特征不僅在于其數(shù)據(jù)量大，而且在于其數(shù)據(jù)來(lái)源的混雜性和時(shí)效性。決策中的某項(xiàng)數(shù)據(jù)算法不到位時(shí)，數(shù)據(jù)的混雜性、錯(cuò)誤性甚至虛假性將愈發(fā)凸顯，難免導(dǎo)致低密度價(jià)值，進(jìn)而不利于決策的出臺(tái)。二是社會(huì)發(fā)展日新月異與技術(shù)未能跟進(jìn)之間的沖突。當(dāng)未來(lái)發(fā)生重大改變而現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)未能及時(shí)應(yīng)對(duì)時(shí)，從無(wú)規(guī)律數(shù)據(jù)中發(fā)掘潛在應(yīng)用價(jià)值的過(guò)程將更為艱難，所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)分析將停留在一種虛擬的確定狀態(tài)?；诂F(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)技術(shù)，面對(duì)未來(lái)事項(xiàng)時(shí)便產(chǎn)生某種斷裂，此種情形同樣會(huì)誤導(dǎo)決策。

應(yīng)該看到，決策責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建，有助于監(jiān)督和防范決策失誤的發(fā)生。在傳統(tǒng)的行政領(lǐng)域，決策失誤責(zé)任的歸責(zé)事由主要是決策機(jī)關(guān)及其人員不遵守相應(yīng)的規(guī)則或違反法律規(guī)定。而大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的模式，則一定程度稀釋了此種歸責(zé)事由。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的模式，則一定程度稀釋了此種責(zé)任承擔(dān)的事由。一項(xiàng)決策往往經(jīng)過(guò)很多道工序，大數(shù)據(jù)應(yīng)用增加了形塑責(zé)任結(jié)構(gòu)的可能性。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議決定勾勒出重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制的基本架構(gòu)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》重申了這一規(guī)定，《重大行政決策程序暫行條例》第五章又確立了違反決策程序的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。對(duì)于決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)所造成的責(zé)任追究而言，上述規(guī)范均過(guò)于原則，而目前統(tǒng)一的法律規(guī)范則付之闕如。那么，經(jīng)由數(shù)據(jù)決策的具體責(zé)任承擔(dān)主體何在？如何認(rèn)定是大數(shù)據(jù)技術(shù)問(wèn)題還是人為因素？誰(shuí)應(yīng)該為決策損失“買(mǎi)單”？決策機(jī)關(guān)濫用個(gè)人數(shù)據(jù)的行為該如何認(rèn)定其責(zé)任？另外，假設(shè)決策機(jī)關(guān)違規(guī)使用決策數(shù)據(jù)，違反其本來(lái)用途而將之用作獲取部門(mén)利益，何種情形下能夠逃逸行政責(zé)任？都值得深入研究。

四、大數(shù)據(jù)在重大行政決策應(yīng)用中的法治化路徑

科學(xué)、民主及法治，是現(xiàn)代政府部門(mén)作出重大行政決策必須恪守的三大基本原則。重大行政決策具有強(qiáng)烈的行政能動(dòng)主義傾向，本身蘊(yùn)含的公權(quán)力屬性決定了法治化的必要性。有學(xué)者提出，重大行政決策與一般行政決策最大的區(qū)別，在于前者的程序要受到更為嚴(yán)格的政治與法律控制。針對(duì)上文所述大數(shù)據(jù)引發(fā)的難題，相應(yīng)提出對(duì)策加以克服的實(shí)質(zhì)乃是從數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，這一過(guò)程離不開(kāi)法律法規(guī)的有效引導(dǎo)。由此，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法治軌道上運(yùn)用大數(shù)據(jù)，使之遵循規(guī)范化的運(yùn)行規(guī)則。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用納入法治視野后，能增益決策方案的科學(xué)化水準(zhǔn)，并進(jìn)一步促進(jìn)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）決策數(shù)據(jù)安全體系的法治保障

所謂決策數(shù)據(jù)安全體系，是指根據(jù)數(shù)據(jù)在國(guó)家安全、決策事項(xiàng)及決策重要程度中的指標(biāo)去確定其安全等級(jí)。大數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)集合，使得逐級(jí)分布的安全體系有待進(jìn)一步完善。在決策數(shù)據(jù)安全體系整合的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探討法治保障的路徑。具體而言，不妨嘗試從以下兩方面加以分析。

一方面，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范為依據(jù)，推動(dòng)決策數(shù)據(jù)安全的制度化建設(shè)。當(dāng)前，《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律初步實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治化整體框架。然而，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定還較為原則，并側(cè)重于系統(tǒng)功能、網(wǎng)絡(luò)載體等方面的保障?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》基本沒(méi)有涉及到?jīng)Q策數(shù)據(jù)安全的保障議題?？v觀全國(guó)范圍其他省市，涉及大數(shù)據(jù)安全管理的立法存在供給不足的情況，僅有《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》等個(gè)別性的地方法規(guī)出臺(tái)。對(duì)此，各地政府部門(mén)可以在制定大數(shù)據(jù)安全的地方性法規(guī)基礎(chǔ)上，以重大決策事項(xiàng)為主題分類，針對(duì)性出臺(tái)《決策數(shù)據(jù)安全管理辦法》等規(guī)范性文件，具體、詳細(xì)地建立數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，為本地區(qū)決策數(shù)據(jù)的規(guī)范化應(yīng)用提供法律規(guī)范與制度依據(jù)。

另一方面，掌握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的行政法治原理，優(yōu)化決策數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第四章專門(mén)規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，其規(guī)定傾向于將決策風(fēng)險(xiǎn)的治理關(guān)口前移，進(jìn)而期望實(shí)現(xiàn)源頭上的有效把控。重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要目標(biāo)，是盡可能規(guī)避政治、社會(huì)、環(huán)境及經(jīng)濟(jì)等方面的損害。這一策略固然在很大程度上能助益決策方案的風(fēng)險(xiǎn)可控，但是卻可能難以預(yù)見(jiàn)決策本身所面臨的新型數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，面對(duì)決策數(shù)據(jù)安全問(wèn)題時(shí)，有必要優(yōu)化動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)安全防范機(jī)制，且構(gòu)建好關(guān)鍵數(shù)據(jù)的備份機(jī)制。政府部門(mén)在致力于大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)或數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)安全的技術(shù)研發(fā)和資金投入，提高大數(shù)據(jù)的安全技術(shù)防護(hù)和安全管理水平。通過(guò)加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全的培訓(xùn)教育，為本系統(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)出更多數(shù)據(jù)安全管理人才，能夠?qū)崿F(xiàn)科技、安全與法治的多重要求。

同時(shí)，面對(duì)技術(shù)難度大的數(shù)據(jù)問(wèn)題，政府部門(mén)可探索購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，通過(guò)公私合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程中的技術(shù)供給，當(dāng)然決策機(jī)關(guān)在此階段要加大監(jiān)管力度，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)加以追蹤并及時(shí)出臺(tái)應(yīng)急方案，確保技術(shù)服務(wù)落到實(shí)處。并且，技術(shù)決策過(guò)程中的監(jiān)管措施還應(yīng)遵循專業(yè)性與智能化的雙重理念。通過(guò)此類方式，使大數(shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下得到更大程度的運(yùn)用，如此有助于實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與安全的平衡。

（二）個(gè)人數(shù)據(jù)的法律保護(hù)

決策機(jī)關(guān)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，需要保持在合理使用的邊界之內(nèi)。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的核心要旨，是規(guī)制決策機(jī)關(guān)濫用的行為。前述個(gè)人數(shù)據(jù)泄露，實(shí)際只是個(gè)人數(shù)據(jù)可能被侵犯的一個(gè)方面。除此之外，數(shù)據(jù)權(quán)屬等都已經(jīng)成為亟待探討的問(wèn)題。本部分主要從權(quán)屬與程序兩個(gè)維度去探究個(gè)人數(shù)據(jù)的法律保護(hù)。

1.明確個(gè)人數(shù)據(jù)的法律權(quán)屬

這里有必要先回顧一下“個(gè)人數(shù)據(jù)”“個(gè)人信息”“個(gè)人隱私”三者之間的關(guān)系。首先，數(shù)據(jù)被視作信息的載體之一，而“個(gè)人數(shù)據(jù)”被側(cè)重于作為計(jì)算機(jī)術(shù)語(yǔ)而使用，“個(gè)人信息”乃是法律概念，比如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《身份證法》《民法總則》等都采用了“個(gè)人信息”的稱謂。是故，當(dāng)討論“個(gè)人數(shù)據(jù)”的法律權(quán)屬，不妨將語(yǔ)境轉(zhuǎn)換至“個(gè)人信息”之下。其次，“個(gè)人隱私”的范圍比“個(gè)人信息”要窄，“個(gè)人信息具有更加廣泛的內(nèi)涵，既包括涉及個(gè)人隱私的信息，也包括只做識(shí)別用途的個(gè)人信息”。最后，當(dāng)回到重大行政決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)的語(yǔ)境，目前最需要厘清的，是決策機(jī)關(guān)在收集、處理數(shù)據(jù)時(shí)涉及到的個(gè)人數(shù)據(jù)，或者說(shuō)個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)有什么樣的法律權(quán)屬？

在私權(quán)利視角下，個(gè)人信息歸屬于個(gè)人信息權(quán)無(wú)需置疑。對(duì)其性質(zhì)，實(shí)踐中存在個(gè)人信息的人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的激烈論爭(zhēng)。人格權(quán)學(xué)說(shuō)提出，個(gè)人信息關(guān)乎人的榮譽(yù)與尊嚴(yán);財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，個(gè)人信息具有明顯的商品屬性，具有財(cái)產(chǎn)性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將決策過(guò)程中涉及到的個(gè)人數(shù)據(jù)界定為人格權(quán)范疇。理由在于：個(gè)人隱私權(quán)是傳統(tǒng)的人格權(quán)，將囊括個(gè)人隱私在內(nèi)的個(gè)人信息界定為人格權(quán)更為適宜。如果將之界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么此項(xiàng)含有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的信息被決策機(jī)關(guān)使用之后，將會(huì)面臨決策使用與使用付費(fèi)的前后邏輯，但是個(gè)人數(shù)據(jù)的議價(jià)問(wèn)題卻無(wú)從下手。同時(shí)，基于決策的公共屬性，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的付費(fèi)并不契合財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邏輯。而個(gè)人信息的可識(shí)別因素，從根本上決定了人格屬性的本質(zhì)特征。綜上，在將個(gè)人數(shù)據(jù)界定為個(gè)人信息權(quán)后，通過(guò)私法上的賦權(quán)將其確立為法定的具體人格權(quán)，并在數(shù)據(jù)處理及使用的具體情境下明確個(gè)人與決策機(jī)關(guān)之間的權(quán)屬邊界，如此，才能在今后決策時(shí)增強(qiáng)民眾對(duì)決策的支持力度。

2.明確數(shù)據(jù)收集與使用的法律程序

決策機(jī)關(guān)在收集和使用數(shù)據(jù)過(guò)程中，實(shí)際上確立了個(gè)人數(shù)據(jù)處于“權(quán)力一權(quán)利”二元關(guān)系下的局面。在《個(gè)人信息保護(hù)法》尚未出臺(tái)的情況下，為避免個(gè)人數(shù)據(jù)受到公權(quán)力侵害，可先行構(gòu)想正當(dāng)程序?qū)Q策機(jī)關(guān)的規(guī)制之道。根據(jù)原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2012年發(fā)布的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》的內(nèi)容及精神，決策機(jī)關(guān)在收集個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，收集使用規(guī)則應(yīng)相對(duì)明顯地予以提示并獲取公民的同意.此過(guò)程不能剝奪公民理應(yīng)感知的自由?！皞€(gè)人數(shù)據(jù)資源屬于個(gè)人信息權(quán)的一部分，屬于人格權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容，因而在采集和使用中需要征得個(gè)人信息權(quán)主體同意?！痹跊Q策過(guò)程中，當(dāng)合理使用與侵害個(gè)人數(shù)據(jù)相沖突時(shí)，一般是以私人權(quán)益為優(yōu)先原則，這時(shí)要運(yùn)用行政法上的比例原則作出權(quán)衡。當(dāng)決策利益并不會(huì)明顯損害時(shí)，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就決策的考量因素、因果關(guān)系等作出特別說(shuō)明。在決策結(jié)束之際，若決策機(jī)關(guān)確有必要擴(kuò)展數(shù)據(jù)使用的范圍，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用技術(shù)手段再次征詢個(gè)人數(shù)據(jù)主體的意見(jiàn)。

此外，決策機(jī)關(guān)可嘗試建立可識(shí)別信息的數(shù)據(jù)庫(kù)祛除機(jī)制。當(dāng)決策機(jī)關(guān)搜集數(shù)據(jù)之后，根據(jù)是否識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，大致將個(gè)人數(shù)據(jù)區(qū)分為可識(shí)別區(qū)與不可識(shí)別區(qū)兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)決策完畢后，確信識(shí)別區(qū)數(shù)據(jù)不用時(shí)，將這一區(qū)域的數(shù)據(jù)加密或永久封存，或者適時(shí)將之刪除，以排除被不當(dāng)利用的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）構(gòu)建科學(xué)的決策責(zé)任追究機(jī)制

促使決策機(jī)關(guān)遵守規(guī)則的關(guān)鍵，是構(gòu)建良善的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。信息技術(shù)為決策機(jī)關(guān)提供了裁量的空間，此種裁量權(quán)進(jìn)一步凸顯了責(zé)任承擔(dān)的重要性。理性而規(guī)范地設(shè)計(jì)決策責(zé)任，厘定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)乃是邏輯起點(diǎn)。筆者認(rèn)為，要避免經(jīng)由數(shù)據(jù)決策產(chǎn)生的重大失誤，關(guān)鍵是要建構(gòu)好大數(shù)據(jù)責(zé)任承擔(dān)的構(gòu)成要件，具體如下所述。

一是決策的責(zé)任承擔(dān)主體。重大行政決策的作出是以人為主體，其決斷過(guò)程中理應(yīng)負(fù)有公共責(zé)任。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任?！睕Q策機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)及直接負(fù)責(zé)人自然都符合決策責(zé)任的主體資格要求，遵循行政系統(tǒng)內(nèi)部以往的問(wèn)責(zé)機(jī)制即可，此處的“責(zé)任”包括政治責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，使決策責(zé)任主體的認(rèn)定呈現(xiàn)復(fù)雜性特征。除決策機(jī)關(guān)及其工作人員外，聘請(qǐng)的技術(shù)提供者、數(shù)據(jù)評(píng)估人員等第三方都與決策密不可分。一般情況下，技術(shù)人員發(fā)揮的是協(xié)助作用，按照行政責(zé)任追究的內(nèi)在原理，他們并不是適格的行政責(zé)任承擔(dān)主體。不過(guò)，基于大數(shù)據(jù)的高度專業(yè)化，若是因技術(shù)人員的主觀故意或重大過(guò)失，繼而誤導(dǎo)了決策的方向，不排除其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任甚至是刑事責(zé)任的可能性。比如，因可歸咎于技術(shù)提供者造成的重大決策失誤，一般損失可依照民事程序要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。倘若發(fā)現(xiàn)技術(shù)提供者惡意運(yùn)用大數(shù)據(jù)誤導(dǎo)決策且造成重大損失，則啟動(dòng)相應(yīng)的程序，視情況將該技術(shù)提供者納入行政“黑名單”等失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，并在政府網(wǎng)站上將其行為公之于眾。此類決策第三方主體承擔(dān)的“責(zé)任”，大體包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任以及相應(yīng)的道德責(zé)任。為避免責(zé)任的擴(kuò)大化傾向，此類責(zé)任的認(rèn)定需審慎對(duì)待。

二是主客觀相結(jié)合的歸責(zé)事由。決策失誤存在主觀因素與客觀因素之分，具體要看決策失誤的原因。如果是由于客觀形勢(shì)變化使得大數(shù)據(jù)技術(shù)本身失效，可不追究責(zé)任，但也要警惕通過(guò)技術(shù)決策規(guī)避責(zé)任的做法。面對(duì)決策機(jī)關(guān)濫用個(gè)人數(shù)據(jù)的行為，同樣屬于責(zé)任的追究事由。歸責(zé)事由的確定要做到寬緊適度，這應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政法上的法定原則、權(quán)責(zé)一致原則等加以衡量。

三是實(shí)行過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。這里指的是決策責(zé)任主體所持的一種主觀心理狀態(tài)。追究決策責(zé)任，需要責(zé)任主體有故意或者過(guò)失的過(guò)錯(cuò)。即依據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度，課以相應(yīng)程度的責(zé)任以及選擇匹配的責(zé)任承擔(dān)方式。此處的故意，主要體現(xiàn)為運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)的程序違法、濫用職權(quán)以及明知技術(shù)有誤而不糾正等情形。這里的過(guò)失乃是一種重大過(guò)失，即本應(yīng)達(dá)到一般理性人的注意義務(wù)和專業(yè)決策者對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)常識(shí)的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，卻顯而易見(jiàn)沒(méi)有避免。

四是造成危害的結(jié)果要件。此處所指的危害包括實(shí)際損害和決策秩序兩項(xiàng)內(nèi)容。一般而言，主要是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成不可恢復(fù)、無(wú)法挽回的嚴(yán)重?fù)p失。如果是一般大數(shù)據(jù)技術(shù)問(wèn)題，能夠積極補(bǔ)救，那么可以考慮免于追究責(zé)任。除此之外，當(dāng)誤用大數(shù)據(jù)對(duì)正常決策秩序造成嚴(yán)重干擾，也可能面臨責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。

綜上所述，通過(guò)法律制度的設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要措施，相應(yīng)的規(guī)制表現(xiàn)出技術(shù)應(yīng)用階段的責(zé)任要求。通過(guò)構(gòu)建嚴(yán)密的責(zé)任構(gòu)成要件，責(zé)任追究機(jī)制更具針對(duì)性和操作性，可視情境分別對(duì)責(zé)任主體設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)：大數(shù)據(jù)應(yīng)用于重大行政決策領(lǐng)域的新語(yǔ)境

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)運(yùn)用數(shù)據(jù)輔助重大行政決策，并借助技術(shù)革新決策的模式，能夠很大程度提升決策能力的科學(xué)化與現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)為重大行政決策提供了更為精細(xì)化的智力支持，但引發(fā)的難題同樣不可忽視。在明確當(dāng)前挑戰(zhàn)后，可構(gòu)建法律機(jī)制去作出調(diào)適，使大數(shù)據(jù)的應(yīng)用做到科學(xué)化與法治化的統(tǒng)一。雖然筆者樂(lè)見(jiàn)大數(shù)據(jù)為重大行政決策帶來(lái)的諸多裨益，但卻認(rèn)為其無(wú)法完全取代以決策機(jī)關(guān)為核心、以公眾參與為重點(diǎn)的決策過(guò)程，且并非所有的決策事項(xiàng)都需要依靠大數(shù)據(jù)。即是說(shuō)，本文側(cè)重于討論適宜應(yīng)用的決策事項(xiàng)。展望未來(lái)，大數(shù)據(jù)與人工智能將為行政治理領(lǐng)域創(chuàng)造更多可能性，重大行政決策勢(shì)必會(huì)遇到范式轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇。另外，優(yōu)良的大數(shù)據(jù)決策模式需要防范決策過(guò)程中的純技術(shù)導(dǎo)向問(wèn)題。大數(shù)據(jù)不能欠缺決策機(jī)關(guān)及其人員的科學(xué)駕馭，這意味著技術(shù)的應(yīng)用過(guò)程離不開(kāi)其他規(guī)范化的制度建設(shè)。