溫曉燕

【摘 要】政府生態(tài)是政府自系統(tǒng)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的外部環(huán)境要素和條件的總和。要建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，就必須了解法治政府的外部環(huán)境。本文主要從穩(wěn)定的民主政治、成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、理性的公民文化、公民社會(huì)的有序發(fā)展等四個(gè)方面來(lái)闡述法治政府生態(tài)問題。

【關(guān)鍵詞】法治政府；生態(tài)；民主政治；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；公民文化；社會(huì)自治

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。要進(jìn)一步建立權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、守法誠(chéng)信的法治政府，就需要研究法治政府存在的外部環(huán)境，為法治政府建設(shè)提供良好的生態(tài)環(huán)境。張文顯認(rèn)為理性文化是法治的文化基礎(chǔ)，民主政治是法治的政治基礎(chǔ)，商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。姚建宗則提出法治的生存土壤說，包括自治的社會(huì)生活，自由的經(jīng)濟(jì)生活，民主的政治生活，多元的文化生活，憲政的制度安排。以上學(xué)者關(guān)于法治的基礎(chǔ)或法治的生存土壤為我們研究法治政府生態(tài)提供了一定的借鑒。

1 穩(wěn)定的民主政治是法治政府的政治環(huán)境

馬克思主義認(rèn)為民主是一種國(guó)家形式，一種國(guó)家形態(tài)，民主意味著形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。民主是特定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系基礎(chǔ)之上，保障公民權(quán)利得到平等實(shí)現(xiàn)的政治形式。

大部分學(xué)者認(rèn)為民主與法治是共生的，它們相互依存、相互滲透?！胺ㄖ闻c民主是伴生關(guān)系，沒有穩(wěn)固的民主就沒有真正的法治，沒有真正的法治就沒有穩(wěn)定的民主?！盵1]一個(gè)良好的政治體系會(huì)促進(jìn)民主和法治的均衡發(fā)展。沒有牢固的民主制度結(jié)構(gòu)，就很難有可靠的法治，就不可能實(shí)現(xiàn)法治政府。

民主政治決定著法治政府的價(jià)值基礎(chǔ)。理性是所有人都具有的能力，因此應(yīng)給所有公民以同等的權(quán)利，通過民主程序，讓人民及其代表積極參與，才能制定出切實(shí)體現(xiàn)和維護(hù)公共利益和公共意志、保障公民權(quán)利的法律，這樣的法律才具有合法性。盧梭指出：法律只不過是社會(huì)結(jié)合的條件。服從法律的人民就應(yīng)當(dāng)是法律的創(chuàng)作者，規(guī)定社會(huì)條件的，只能是那些組成社會(huì)的人們。[2]在這個(gè)意義上，只有民主政治才能最大限度地制定蘊(yùn)涵核心價(jià)值、符合法治原則的法律，所以我們說民主是法治政府的價(jià)值基礎(chǔ)。

從權(quán)力角度看，民主對(duì)于權(quán)力而言，說明的是權(quán)力來(lái)源和正當(dāng)性的問題；而法治對(duì)于權(quán)力而言，說明的是權(quán)力如何行使的問題，從法律角度看，民主政體中的法律既反映民主又體現(xiàn)對(duì)權(quán)力的規(guī)范和制約，在我國(guó)人民民主制度中，法律是人民參與的產(chǎn)物和人民意志的集中，法律對(duì)國(guó)家和行政的控制指向人民利益的保護(hù)，如果轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言，便是人權(quán)保障，而促進(jìn)民主和保障人權(quán)成為法治的基本目標(biāo)。[3]法治政府主要是通過民主途徑達(dá)到的。

“民主為體，法治為用。民主是法治的前提，法治是落實(shí)、保障民主的方式和途徑。民主和法治應(yīng)并軌運(yùn)行，同步推進(jìn)。”[4]只有不斷的加強(qiáng)民主政治建設(shè)，提高人民的政治參與的程度，規(guī)范人民政治參與的程序，制定體現(xiàn)人民利益的法律，法治政府運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行過程才能受到人民的監(jiān)督，才能逐步法治政府的實(shí)現(xiàn)。

2 成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)法治政府的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這一變化說明我們更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，進(jìn)一步明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系。那么什么是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呢？道格拉斯·格林沃爾德把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解釋為“一種經(jīng)濟(jì)組織方式，在這種方式下，生產(chǎn)什么樣的商品，采取什么方法生產(chǎn)以及生產(chǎn)出來(lái)以后誰(shuí)得到它們等問題，都依靠供求力量來(lái)解決?！盵5]薩繆爾森稱：“原始意義上，市場(chǎng)就是買賣物品的地方，更一般地說，市場(chǎng)就是買方相會(huì)合以交換東西所利用的一種機(jī)制。市場(chǎng)的關(guān)鍵是：它使買方和賣方一起確定價(jià)格數(shù)量?！盵6]

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)與法治的高度融合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的基礎(chǔ)，現(xiàn)代法治只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才能產(chǎn)生，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由、公平競(jìng)爭(zhēng)需要法治的保障?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特征是的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治相融合，其具體含義就是市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控機(jī)制都通過法律的作用實(shí)現(xiàn)的。法律貫穿貫徹于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，通過發(fā)揮其全方位的整合作用而實(shí)現(xiàn)法治的整體效應(yīng)，從而使現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為一種新型的、規(guī)范化、制度化了的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即法治經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，以法律為紐帶，以市場(chǎng)為中心，把國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人的活動(dòng)和行為緊緊地、廣泛地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)連結(jié)在一起，以充分獲求和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)乃至一切社會(huì)活動(dòng)的效率和效益。在這個(gè)過程中，法律的影響和作用廣泛存在，經(jīng)濟(jì)利益和法律后果支配人們的各種行為。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與平等是法律確認(rèn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是規(guī)則經(jīng)濟(jì)、權(quán)利經(jīng)濟(jì)，其特征是自由交易、公平競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天然地要求法治，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特性，自由、平等構(gòu)成了法治理念的核心價(jià)值觀，成為推動(dòng)法治政府建設(shè)和發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的自由與平等，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)內(nèi)涵和“天然”特征。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)的自由與平等是通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律確認(rèn)市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，以及市場(chǎng)平等交換的原則，來(lái)切實(shí)地實(shí)現(xiàn)個(gè)人的自由與平等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中交換主體為了各自利益的實(shí)現(xiàn)，內(nèi)在必然地要求各自法律地位的平等與自由。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以利益本位為基本價(jià)值取向，以經(jīng)濟(jì)效率為首要價(jià)值目標(biāo)，通過法律保護(hù)的平等、自由與所有權(quán)，反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所形成的利益關(guān)系和法權(quán)要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向的平等與自由，主張通過自主經(jīng)營(yíng)，講求經(jīng)濟(jì)實(shí)用，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與合作等來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以只有建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是法律成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的普遍法則，遵守法律成為市場(chǎng)主體的普遍的理念，當(dāng)守法成為社會(huì)成員的一種習(xí)慣，當(dāng)法律成為社會(huì)運(yùn)行的普遍規(guī)則，才能夠建成法治政府。

3 理性的公民文化是法治政府的文化環(huán)境

阿爾蒙德認(rèn)為政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、政治信仰和感情，它由本民族的歷史和當(dāng)時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)進(jìn)程所促成。[7]在他看來(lái)，政治文化包括認(rèn)知、情感和評(píng)價(jià)三個(gè)層次的取向。美國(guó)政治學(xué)家派伊認(rèn)為政治文化是政治系統(tǒng)中存在的主觀因素，包括一個(gè)社會(huì)的政治傳統(tǒng)、政治意識(shí)、民族精神和氣質(zhì)、政治心理、個(gè)人價(jià)值觀、公眾輿論等，其作用是賦予政治系統(tǒng)以價(jià)值取向，規(guī)范個(gè)人政治行為，使政治系統(tǒng)保持一致。當(dāng)一個(gè)社會(huì)中的政治文化以參與型政治文化為主時(shí)，我們稱之為公民文化。

理性的公民文化是建成法治政府的文化環(huán)境。改革開放以后，我國(guó)逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促使公民利益意識(shí)覺醒，引發(fā)的利益分化導(dǎo)致農(nóng)民群體分層，強(qiáng)化了農(nóng)民政治參與意識(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向?qū)ξ覈?guó)政治文化產(chǎn)生了一定的影響，我國(guó)的政治文化逐步走向世俗化和理性化。政治文化的世俗化意味著廣大農(nóng)民能夠以自我世俗利益為標(biāo)準(zhǔn)決定自己的政治行為，以世俗的眼光看待政治體系；政治文化的理性化意味人民從自身的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)來(lái)考量政治參與的動(dòng)機(jī)和目的，更加注重政治參與的實(shí)際效能和政治參與的投入與產(chǎn)出的比率，目前我國(guó)政治文化已由順從型政治文化逐步向參與型政治文化過度。

現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主義政治文化占主導(dǎo)地位，但主流政治文化還受到封建社會(huì)的順從型政治文化、西方個(gè)人主義政治文化等政治亞文化的影響，使得我國(guó)政治文化的異質(zhì)性增強(qiáng)，各種價(jià)值觀念、情感偏好、評(píng)價(jià)取向相互交織，沖突。當(dāng)前我國(guó)政治文化的負(fù)累依然對(duì)民主法治進(jìn)程形成某種程度的牽制，歷史的慣性仍未完全失去運(yùn)行的力量，因此，培育與民主法治相匹配的新型政治文化也就成為必要。

政治文化可以或者不可以和政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。一個(gè)協(xié)調(diào)的政治結(jié)構(gòu)可能是一個(gè)與文化相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)。要想建成法治政府，就需要與之相協(xié)調(diào)的公民文化，文化與體制相適應(yīng)，是民主法治穩(wěn)固并良性運(yùn)作的要件。張文顯指出，法治需要特定的文化類型為其文化基礎(chǔ)，即理性文化，“就實(shí)行法治的需要來(lái)說，公民意識(shí)、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念、科學(xué)精神、社會(huì)契約觀念、政治市場(chǎng)觀念、思想市場(chǎng)觀念等理性文化要素具有特別重要的作用。只有當(dāng)這些文化要素成為根深葉茂的社會(huì)意識(shí)，法治的理想才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！盵8]理性文化的張揚(yáng)固然需要制度變革的推進(jìn)，更需要全民素質(zhì)的普遍提高，而教育則是一項(xiàng)持久的基礎(chǔ)工程。法治政府需要高級(jí)正規(guī)的教育制度，傳輸信息、常識(shí)、自我判斷能力嗎，培育理性的公民文化，基礎(chǔ)教育更為重要。

4 公民社會(huì)的有序發(fā)展是法治政府的社會(huì)環(huán)境

市民社會(huì)，常常又被稱為公民社會(huì)或民間社會(huì)。公民社會(huì)理論是當(dāng)代學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題之一，20世紀(jì)80年代末，我國(guó)學(xué)術(shù)界主要從經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范兩個(gè)層面對(duì)市民社會(huì)問題進(jìn)行了深入的研究，從經(jīng)驗(yàn)層面對(duì)于中國(guó)市民社會(huì)的建構(gòu)進(jìn)行了有益的探索，從規(guī)范層面對(duì)于近現(xiàn)代西方思想家的市民社會(huì)理論研究取得了一定的成就，對(duì)于公民社會(huì)與民主政治的發(fā)展等相關(guān)性問題進(jìn)行了深入的研究。

關(guān)于公民社會(huì)（civil society）的界定，各國(guó)學(xué)者提出了許多不同的定義，所有這些定義大體上可以分為兩大類，一類是政治學(xué)意義上的，一類是社會(huì)學(xué)意義上的。政治學(xué)意義上的公民社會(huì)概念強(qiáng)調(diào)其“民間性”，即公民社會(huì)主要是指保護(hù)公民權(quán)利和公民政治參與的民間組織和機(jī)構(gòu)。社會(huì)學(xué)意義上的公民社會(huì)概念強(qiáng)調(diào)它的“中間性”，即公民社會(huì)是介于國(guó)家和家庭、企業(yè)之間的中間領(lǐng)域。公民社會(huì)的主體主要是民間組織或公民社會(huì)組織（CSOs），由于公民社會(huì)是介于國(guó)家和家庭、企業(yè)的中間領(lǐng)域，享有相對(duì)于國(guó)家的自主性，所以公民社會(huì)組織具有非官方性、獨(dú)立性、自愿性以及非營(yíng)利性等特點(diǎn)。

一個(gè)健康、成熟發(fā)展的公民社會(huì)是法治政府的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是建設(shè)法治政府的社會(huì)條件。公民社會(huì)是政府權(quán)力最有效的“監(jiān)控器”。由于龐大的政府權(quán)力具有絕對(duì)的支配性，因此它極有可能侵入公民社會(huì)領(lǐng)域，破壞公民社會(huì)的運(yùn)行方式和運(yùn)行節(jié)奏。因此公民社會(huì)在劃清與政府權(quán)利的界限時(shí)，必須保持對(duì)政府權(quán)力的警惕。而相比公民個(gè)人及其有限的力量，以共同體形式出現(xiàn)的公民社會(huì)更能發(fā)揮出制約政府權(quán)力的作用，使政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)運(yùn)行，為法治政府的建設(shè)提供了有力的監(jiān)督作用。同時(shí)公民社會(huì)為公民和政府之間的溝通創(chuàng)造了對(duì)話的空間，公民聯(lián)合起來(lái)形成公民社會(huì)，個(gè)人的力量得到放大和充實(shí)，與政府進(jìn)行平等對(duì)話就有了平臺(tái)和空間，在政府與公民社會(huì)的溝通中，政府權(quán)力的支配性大大消弱，同時(shí)在與政府的溝通中，逐步培養(yǎng)公民的參與意識(shí)和民主精神，監(jiān)督政府行為，使政府在法律范圍內(nèi)行使，成為建設(shè)法治政府的強(qiáng)大保障力量。政府權(quán)力與法的來(lái)源是公民，公民是社會(huì)的主體，國(guó)家的主人，而法治政府則是指政府運(yùn)行的法治化民主化。因此，政府法治化，既要有公民社會(huì)的參與，又不能脫離社會(huì)的法治化。從法治而言，核心是對(duì)公權(quán)力的制約。法治既是一種制度形態(tài)，也是一種生活方式和狀態(tài)。所以，積極推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮公民社會(huì)的功能，不僅是建設(shè)法治政府的根基，也是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。

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