?萬平 陳共榮

摘 要：農(nóng)民專業(yè)合作社是提高農(nóng)戶收入、幫助貧困地區(qū)脫貧、改善農(nóng)民所處弱勢地位和減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固有風險的重要力量，是帶領農(nóng)民進入市場的經(jīng)營主體。為全面了解湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展狀況，對全省8個地級市18個縣的33家農(nóng)民專業(yè)合作社進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)合作社的發(fā)展存在與地方區(qū)域優(yōu)勢結(jié)合不足，且管理水平較低;土地承包經(jīng)營權作價入股可能次生農(nóng)民失地風險;資金實力薄弱，再融資渠道不暢;專業(yè)人才缺乏，信息化嚴重滯后;市場運作機制不完善，缺乏有效的評價機制等問題，并針對問題提出了加快湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策建議。

關鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社;發(fā)展模式;組織管理;政策扶持

中圖分類號：F321.4文獻標識碼：A文章編號：1006-060X（2020）02-0087-04

Abstract： Farmer professional cooperatives， as an important force to help farmers increase their incomes， help poverty alleviation in poor areas， improve the disadvantaged position of farmers， and mitigate the inherent risks of agricultural production， are the main body of business that leads farmers into the market. In order to fully understand the development status of the farmer professional cooperatives in Hunan Province， the research team conducted a relatively comprehensive survey of 33 farmer professional cooperatives in 18 prefecture-level?cities and 18 counties. The survey found that some problems existed in the development of the farmer professional cooperatives， such as insufficient integration with local regional advantages， relatively low management level， the land-losing risk of farmers caused by their land-contracting rights in lieu of shares， weak capital strength， limited refinancing channels， lack of professional talents， serious delay of information，

imperfect market operation mechanism， and lack of effective evaluation mechanism. Based on the discussion and analysis of the survey results， policy suggestions for promoting the development of farmer professional cooperatives in Hunan Province were put forward.

Key words： farmer professional cooperatives; development mode; organization management; policy support

湖南素有“魚米之鄉(xiāng)”美譽，稻谷、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在全國位居前列。湖南省政府把“強農(nóng)”作為提升全省綜合競爭力的一個重要方面，大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強省戰(zhàn)略。農(nóng)民合作社是組織小農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村振興的有效載體[1]，可通過精準扶貧、推動標準化生產(chǎn)、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等發(fā)揮領頭作用。為全面了解湖南省農(nóng)民合作社的發(fā)展狀況，課題組對全省包括長沙市、株洲市、常德市、衡陽市、邵陽市、永州市、懷化市、益陽市等在內(nèi)的8個地級市18個縣的33家農(nóng)民合作社進行了一次比較全面的調(diào)研。調(diào)研主要采取問卷調(diào)查法，并輔以訪談的方式對農(nóng)民合作社發(fā)展狀況進行專門調(diào)研。通過入戶實地調(diào)研的方式，共獲得合作社負責人有效問卷32份，合作社社員有效問卷293份，訪談記錄7份（每次訪談包括1名合作社負責人和2～3名社員）。就調(diào)查情況來看，湖南省內(nèi)雖出現(xiàn)了少數(shù)發(fā)展勢頭較好的農(nóng)民專業(yè)合作社，它們具有規(guī)模大、競爭力強和農(nóng)戶帶動面大等特點，但是大部分合作社發(fā)展中困難重重。課題組對湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況調(diào)查結(jié)果進行了全面梳理，對其現(xiàn)存問題進行系統(tǒng)分析，并結(jié)合轉(zhuǎn)型時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民發(fā)展的實際情況，提出引導和促進湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的政策建議。

1 湖南省農(nóng)民合作社發(fā)展中存在的主要問題

根據(jù)實地調(diào)研得出，自2010年頒布施行《湖南省實施〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》后，湖南省農(nóng)民合作社發(fā)展步伐較快，質(zhì)量逐步提高，形式趨向多樣，增收作用明顯。然而，現(xiàn)有的制度環(huán)境也為合作社各方參與者提供了不良激勵[2]。在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)湖南省農(nóng)民合作社的發(fā)展仍存在不少問題，整體處于初級發(fā)展階段。

1.1 合作社與地方區(qū)域優(yōu)勢結(jié)合不足，且管理水平較低

各地成立的農(nóng)民合作社可謂“百花齊放”，然而并沒有結(jié)合地方區(qū)域優(yōu)勢和自身的特點來選擇適合的發(fā)展模式。具體來說，體現(xiàn)在以下4個方面。一是農(nóng)民合作社沒有因地制宜地選擇發(fā)展模式。湖南地域廣闊，各地區(qū)自然條件、社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，農(nóng)民合作社應當根據(jù)自身所在地區(qū)的特點，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，選擇最適合的發(fā)展模式和組織運行方式，集群化發(fā)展。大部分農(nóng)民合作社并沒有意識到這一點，浪費了很多優(yōu)勢資源，制約了合作社的特色發(fā)展及迅速成長。二是合作社組織松散，缺乏凝聚力。很多農(nóng)戶對農(nóng)民合作社缺乏了解，有的甚至把農(nóng)民合作社和信用社混為一談;大部分合作社社員對合作社的運行以及國家對合作社的相關政策等了解不多，因而注重短期利益，入社、退社自由化，有利益就來，無利益就走，難以與合作社共擔風險，導致合作社組織松散，缺乏凝聚力，不利于合作社的發(fā)展壯大。三是農(nóng)民合作社的經(jīng)營管理不規(guī)范，權責不清。盡管目前大部分合作社有較為規(guī)范的規(guī)章制度，但多是應付工商注冊和上級部門檢查而定，流于形式;許多合作社的日常管理只由少數(shù)核心成員參與甚至是一人獨斷，缺乏科學民主的管理機制，且沒有嚴密的內(nèi)部組織形式和清晰的運行程序，導致難以做大做強。四是利益分配機制不健全，合作社成員獲益不多。普通社員是合作社的投資者也是惠顧者，他們加入合作社的最主要的動因就是為了獲得比單獨進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及銷售更高的收益，因此，社員能否獲得收益對合作社能否穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義[3]。許多合作社對成員二次分配比例較小或無二次分配，甚至在法律明確規(guī)定，盈余分配按照成員與該社的交易量（額）比例，且不低于可分配盈余的60%，有些合作社仍按股分配盈余。按照問卷調(diào)研結(jié)果，被調(diào)研合作社的利益分配方式“按交易額為主，按股分配為輔”的占51.72%，按“股為主，按交易額為輔分配”的占41.38%，“其他”的占6.90%。

1.2 土地承包經(jīng)營權作價入股可能次生農(nóng)民失地風險

我國尚未建立完善的農(nóng)村社會保障體系，目前，土地在農(nóng)村的“社會保障”和“經(jīng)濟保險”中的作用仍無法替代。土地承包經(jīng)營權作價入股農(nóng)民合作社，就可能使土地的保障和保險功能面臨喪失的潛在風險。農(nóng)民合作社因經(jīng)營不善解散、破產(chǎn)后，債權人將享有土地經(jīng)營權。在農(nóng)民享有土地承包權而失去土地經(jīng)營權的情況下，因為無經(jīng)營權，不能享有農(nóng)地的產(chǎn)出成果，只能依據(jù)土地承包關系享有微薄的國家補貼。如果因土地經(jīng)營權的對外清償使農(nóng)民失去了賴以生存的農(nóng)地，將給當前脆弱的農(nóng)村社會保障體系帶來巨大的壓力，次生而來的社會問題也無法估量。

在我國，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于農(nóng)村的社會保障程度不高，對于農(nóng)民來說，土地無疑是他們的“命根子”，是最基本的社會保障。雖然在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)不少湖南農(nóng)民選擇外出打工，但他們當中的很多人往往是離家不離地，在訪談中的一位農(nóng)民就說，“將來在外面要是找不到事情做，還是得回來靠這十幾畝地過日子”。 在對湖南地區(qū)240名合作社社員出資情況的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有約占7%的社員是用土地使用權作價入股的，一旦合作社破產(chǎn)，農(nóng)民社員將面臨失地風險，失去最低生存保障，可能會誘發(fā)更尖銳、更深層次的社會矛盾。另外，土地承包經(jīng)營權入股的出現(xiàn)勢必會加速土地的流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村社會保障問題沒有解決好之前，也必然會對農(nóng)村土地的社會保障功能帶來沖擊。

1.3 合作社資金實力薄弱，再融資渠道不暢

大部分農(nóng)民合作社經(jīng)濟實力薄弱，難以滿足合作社發(fā)展的需要，缺少增量投入資金。從被調(diào)研合作社的資金來源來看，最多的為老成員增資，占34.9%，其后依次為政府支持、新成員會費、新成員出資、金融機構(gòu)貸款。這個結(jié)果表明，目前合作社主要資金來源為內(nèi)部籌資及政府支持，而向外吸收投資及金融機構(gòu)借貸很少。財政資金雖然對農(nóng)民合作社有所扶持，但扶持力度不夠，扶持的方式也比較單一，往往只是對運行比較好的合作社給予部分資金資助，惠及面太窄。雖然各地政府對農(nóng)民合作社實行優(yōu)惠政策，但由于合作社經(jīng)營規(guī)模小，又沒有健全的財務制度和資信歷史，也沒有足夠的抵押資產(chǎn)，從金融機構(gòu)獲得貸款十分困難，特別是處于初創(chuàng)期的農(nóng)民合作社。從被調(diào)研合作社貸款情況來看，合作社由于缺乏可抵押資產(chǎn)、經(jīng)營具有“低收入、低保障和高風險”的特點，難以得到金融部門的信貸支持。大多數(shù)合作社以抵押固定資產(chǎn)（特別是房產(chǎn)）而獲得資金，合作社一旦將全部固定資產(chǎn)作為抵押后，要想擴大再生產(chǎn)或運營資金短缺則難以進一步獲得資金借貸。

1.4 專業(yè)人才缺乏，信息化嚴重滯后

1.4.1 高素質(zhì)人才缺乏 一是管理人才缺乏。調(diào)研結(jié)果顯示，合作社負責人學歷在大專及以上的僅占34.48%，文化程度普遍較低。合作社的管理者主動適應市場經(jīng)濟的意識和能力不強，缺乏組織管理、協(xié)調(diào)指導、市場營銷、對外交往等方面的知識和能力，導致在實際運作中，大部分合作社僅僅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、技術指導方面的簡單合作，又或只注意保護核心層的利益而忽視外圍成員的利益，沒有真正形成利益共同體。作為一個市場主體，合作社要想在市場中求生存求發(fā)展，就必須要有高素質(zhì)的人才進行運作和管理。如湖南省株洲市某合作社在談到合作社現(xiàn)存的困難時表明，“希望能引進更多高素質(zhì)的人才為合作社發(fā)展出謀劃策”。二是技術人才缺乏。部分合作社對科技成果的應用不多，科技含量不高，而農(nóng)民合作社缺乏社會資源和充裕的資金去聘用高水平的技術專員，與高?；蚩蒲性核献鬏^少，缺乏有效的技術指導，在如何提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、高產(chǎn)、病蟲害防治、預防品種變異等方面技術匱乏。

1.4.2 信息化嚴重滯后 在知識經(jīng)濟時代，市場競爭的成敗在很大程度上取決于能否快速處理各方面信息。然而農(nóng)村特別是山村，雖然在通信和道路交通方面得到了快速的發(fā)展，但在信息化方面還嚴重滯后，不能及時有效地利用各種網(wǎng)絡信息平臺和管理信息系統(tǒng)，如電子商務、財務軟件、電子結(jié)算等，嚴重制約了合作社域外市場的開發(fā)與拓展以及內(nèi)部管理水平的提高。調(diào)研結(jié)果表明，被調(diào)研合作社信息網(wǎng)絡建設完備的僅占22.73%，且還有9.09%的合作社不打算建設。盡管問卷數(shù)據(jù)結(jié)果表明合作社信息網(wǎng)絡建設情況堪憂，但是在訪談中發(fā)現(xiàn)已有相當一部分合作社已經(jīng)意識到信息化的重要性，只是缺乏資金和技術來籌建自己的信息網(wǎng)絡，希望得到政府支持。

1.5 市場運作機制不完善，缺乏有效的評價機制

多數(shù)農(nóng)民合作社提供的主要是初級農(nóng)產(chǎn)品，缺乏產(chǎn)品精深加工，無法提升產(chǎn)品檔次和技術含量，難以將特色農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢、傳統(tǒng)文化資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，導致產(chǎn)品附加值低，對如何將產(chǎn)業(yè)做大做強以及對合作社和產(chǎn)品的定位模糊不清，缺乏對無公害基地、無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品及地方品牌的認識。在合作社的市場運作中，沒有建立一套有效的評價指標體系，無論是地方政府在選擇扶持對象，還是合作社自身的內(nèi)部管理，都無法進行績效考評，導致考核監(jiān)管不到位。

根據(jù)問卷調(diào)研結(jié)果，被調(diào)研合作社有商標注冊的占45.16%，其中獨立注冊占32.26%，聯(lián)合注冊占9.68%，依托龍頭企業(yè)注冊占3.23%;無商標注冊的占54.84%。從對合作社負責人的訪談可以看出，大部分的合作社想要建設自己的商標品牌，有一定的市場競爭的意識，但是如何建設、怎么做卻是他們的大難題。這也與前面所提及的缺乏高素質(zhì)的科學管理人才、市場開拓人才休戚相關。

2 加快湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策建議

2.1 指導合作社因地制宜，分類發(fā)展

根據(jù)自然、社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，可以把湖南省劃分為以下4個區(qū)域：長株潭地區(qū)、環(huán)洞庭湖地區(qū)、西部地區(qū)和南部地區(qū)，因地制宜地選擇農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展模式。長株潭地區(qū)主要是指長沙市、株洲市和湘潭市及其周邊地區(qū)，該地區(qū)的農(nóng)業(yè)相對較發(fā)達、較先進，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率高，同時市場化程度和外向化程度在湖南省也是最高的，適宜選擇龍頭企業(yè)帶動的“公司+合作社+農(nóng)戶”型發(fā)展模式，即龍頭企業(yè)帶動、農(nóng)戶自愿參加、為農(nóng)戶提供采購、加工、銷售和其他服務的農(nóng)民專業(yè)合作社。環(huán)洞庭湖地區(qū)主要指常德、岳陽和益陽等地，該地區(qū)自然條件較好，是湖南省重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，近幾年一些回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、返鄉(xiāng)大學生、基層農(nóng)技人員積極加入到專業(yè)合作社的隊伍中，有力地推動了當?shù)睾献魃绲陌l(fā)展，該地區(qū)適宜推廣能人帶動的“合作社+農(nóng)戶”型發(fā)展模式。西部地區(qū)主要指懷化、湘西等地，該地區(qū)交通、通信、物流相對比較閉塞，經(jīng)濟欠發(fā)達，市場經(jīng)濟不繁榮，農(nóng)民缺乏市場意識，企業(yè)家資源稀缺，可以選擇政府引導的“基地+合作社+農(nóng)戶”型發(fā)展模式。南部地區(qū)屬于丘陵地形，村落分布較為集中，村委會等領導班子既能號召和帶動村民，提高村民入社的積極性，又能上接政府，爭取政府支持，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供便利，則可選擇村委會帶動型的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展模式。

2.2 妥善處置合作社清算時土地承包經(jīng)營權的歸屬

作價入股的土地承包經(jīng)營權，一旦出現(xiàn)農(nóng)民合作社被迫清算，對土地承包經(jīng)營權應按如下原則處置：由出資的原土地承包經(jīng)營權人予以購回，原土地承包經(jīng)營權人不愿意或無力購回的，則由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或其他土地承包經(jīng)營權人購回。這樣，一方面照顧到了原土地承包經(jīng)營權人的利益，另一方面也不會導致非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員承包農(nóng)村耕地的情形發(fā)生。同時，嘗試“人隨地走”原則，鼓勵獲得土地經(jīng)營權的債權人優(yōu)先雇傭（或者其他方式）原土地承包經(jīng)營人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給予 “失地”農(nóng)民一定的保障;該原則的目的是在合作社破產(chǎn)清償后，繼續(xù)保有農(nóng)地對原承包人一定限度內(nèi)的社會保障功能。然而，從長遠來看，國家要建立農(nóng)村的社會保障體系、農(nóng)村新型合作醫(yī)療體系、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險等，完善的社會保障體系是解決農(nóng)民“靠地吃飯、靠地養(yǎng)老”的根本之道。

2.3 完善政策扶持體系，破解合作社資金瓶頸

多層次、多方位對農(nóng)民專業(yè)合作社進行資金扶持，促進合作社農(nóng)產(chǎn)品儲藏、加工，農(nóng)產(chǎn)品物流及營銷，資金互助，逐漸形成農(nóng)民專業(yè)合作社均衡發(fā)展的新格局。合作社發(fā)展資金可采取直接補助、以獎代補、先建后補、貸款貼息等多種補助方式，增強合作社的市場主體意識、信用意識，促進合作社的規(guī)范化管理。項目資金補助實行自下而上、逐級申報的方式，擇優(yōu)確定扶持對象。對擬扶持合作社的辦公場所、辦公設備、組織機構(gòu)、規(guī)章制度、印鑒、組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、路牌、銀行賬戶、成員賬戶、財務賬簿、業(yè)務培訓、經(jīng)營服務等內(nèi)容進行實地檢查、驗收，現(xiàn)場評分，評定出示范社。鼓勵合作社實施技術升級改造項目，對合作社引進設備進行技術改造的，按設備購置金額的20%左右給予一次性補助，單個項目投資一次性補助上限10萬元;對農(nóng)民專業(yè)合作社在冷庫建設、市場建設投資、種植養(yǎng)殖基地建設及技術改造中貸款50萬元以上的，按銀行貸款利息給予2年貼息扶持，單個項目當年貼息上限5萬元。

探索建立將財政扶持資金“先擔保、再考核、后獎補”，即由財政扶持資金、農(nóng)投公司、合作社資金按照4∶4∶2的比例，共同組成擔保資金，再由農(nóng)投公司為其擔保，銀行按照1∶5的放大比例，為合作社提供銀行信貸資金支持，滿足其生產(chǎn)發(fā)展的資金需求。項目實施結(jié)束后，由財政廳、農(nóng)投公司、銀行共同對項目實施情況檢查驗收。對財政扶持的合作社實施全程化管理，在實行報賬制基礎上，突出績效評價機制，確保財政投入資金的安全有效運行。驗收合格的，將財政補助資金獎勵給合作社。驗收不合格的，取消補助資金?？傊嘤r(nóng)民為主體的合作社組織也需要國家干預的作用[4]。

2.4 加強人才隊伍和信息化建設，提升合作社經(jīng)營管理水平

2.4.1 加強人才隊伍建設 鼓勵合作社引進優(yōu)秀人才，優(yōu)化合作社成員結(jié)構(gòu)，強化技術管理人才支撐。社員技能、合作社企業(yè)家才能和合作社創(chuàng)新能力是合作社持久發(fā)展的動力源泉[5]。積極鼓勵發(fā)展較好、規(guī)模較大的合作社或走進大專院?；蛲ㄟ^網(wǎng)絡招聘大學畢業(yè)生或者鼓勵大學畢業(yè)生回鄉(xiāng)入社，充實合作社人才隊伍;鼓勵科技人員和農(nóng)技推廣人員到農(nóng)民專業(yè)合作社任職、兼職或擔任技術顧問，建立長期合作關系;將合作社成員培訓納入縣級以上的農(nóng)民培訓項目計劃，對農(nóng)民專業(yè)合作社負責人、經(jīng)營管理人員、財務人員和普通社員等進行有針對性的培訓。

2.4.2 加強信息化建設 引導合作社開展信息化建設，帶動農(nóng)戶經(jīng)營觀念、模式和方法的創(chuàng)新。發(fā)展電子商務，系統(tǒng)劃分農(nóng)產(chǎn)品門類，建立適合農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)品特色的網(wǎng)店，與國內(nèi)外超市、物流配送中心、農(nóng)產(chǎn)品加工流通企業(yè)建立銷售網(wǎng)絡，參加有關農(nóng)產(chǎn)品交易洽談會、博覽會、展示展銷會，通過訂單形式建立契約關系;建設農(nóng)產(chǎn)品供求信息智能分析系統(tǒng)，展現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格時序變化趨勢，實現(xiàn)供求信息智能化對接，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供市場行情、供求信息、合作社及其產(chǎn)品展示、農(nóng)資商品展示、會展動態(tài)等電子商務和市場導向服務;構(gòu)建社務生產(chǎn)管理活動信息管理系統(tǒng)，將成員出資、成員與合作社交易量（額）、盈余分配等全部納入信息化管理;建立實時在線視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對產(chǎn)品生產(chǎn)過程進行全程監(jiān)控，實行質(zhì)量追溯;開發(fā)合作社財務管理軟件、電子結(jié)算系統(tǒng)等;建立信息服務系統(tǒng)，及時向成員發(fā)送種養(yǎng)技術、市場行情等信息。

2.5 強化對合作社的政策引導和監(jiān)督，提高合作社績效

在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工過程中，政府要加強標準化生產(chǎn)制度建設，開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和質(zhì)量認證，強化產(chǎn)品質(zhì)量追蹤問責，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，努力提高產(chǎn)品的市場競爭力，加強品牌制度建設，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，整合資源，培育大品牌，增強品牌競爭優(yōu)勢。立足于農(nóng)民專業(yè)合作社長遠發(fā)展，建立能反映合作社獲利能力、競爭能力、綜合提升力和持續(xù)后勁力的績效評價指標體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主管部門評選農(nóng)民專業(yè)合作社示范社及扶持項目提供可量化的標準，并為地方政府科學決策、制定扶持政策、提高指導和服務水平、改善扶持資金的管理和使用效率提供較為可行的參考標準和政策依據(jù)。

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（責任編輯：賀 藝）