梁龍妮

摘要 近年來，隨著多個(gè)跨區(qū)域流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)深入推進(jìn)，“共抓大保護(hù)”的流域上下游生態(tài)補(bǔ)償格局正在形成。在國家成熟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建議廣東省綜合考慮上下游流域水質(zhì)目標(biāo)、整治任務(wù)和力度，以東江流域?yàn)樵圏c(diǎn)實(shí)施省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方積極性和主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)性、開放性和包容性。

關(guān)鍵詞 流域生態(tài)補(bǔ)償;典型案例;東江流域

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095–3305（2020）07–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.062

Analysis of Typical Cases of Ecological Economic Compensation in River Basin and Its Enlightenment to Guangdong

LIANG Long-ni （Guangdong Academy of Environmental Sciences， Guangzhou， Guangdong 510045）

Absrtact In recent years， the Party Central Committee and the State Council have made a series of important decision-making arrangements to promote the upstream and downstream horizontal ecological protection compensation mechanism of the basin. The ecological compensation pattern of upstream and downstream is being formed. On the basis of the mature pilot experience in China， it is suggested that Guangdong Province should consider the water quality objectives， remediation tasks and efforts of upstream and downstream watersheds comprehensively， take Dongjiang River Basin as a pilot to implement the ecological protection compensation mechanism in the province， fully mobilize the enthusiasm and main responsibility of all parties， and realize the coordination， openness and inclusiveness of the ecological compensation of the watersheds.

Key words Watershed ecological compensation; Typical case; Dongjiang Watershed

近年來，黨中央和國務(wù)院對推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了一系列重要決策部署，各地流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐加快推進(jìn)。新安江作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，為其他流域開展探索實(shí)踐提供了示范經(jīng)驗(yàn)。隨著九洲江、汀江—韓江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經(jīng)濟(jì)帶等多個(gè)跨區(qū)域流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的深入推進(jìn)，“共抓大保護(hù)”的流域上下游生態(tài)補(bǔ)償格局正在形成。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已經(jīng)有20多個(gè)省份出臺(tái)了與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策，補(bǔ)償資金也持續(xù)增長，2016年流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例涉及的資金總量達(dá)153億元，約為2011年實(shí)踐案例涉及資金總量的3倍，生態(tài)補(bǔ)償在推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)和協(xié)調(diào)發(fā)展方面正發(fā)揮著越來越重要的作用[1-2]。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償模式及特點(diǎn)

流域生態(tài)補(bǔ)償模式主要有三種：（1）以水環(huán)境治理或生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主的單向補(bǔ)償模式，補(bǔ)償資金主要用于補(bǔ)償重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、源頭水源涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)用于生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理，如以引灤入津（第一期）、赤水河為代表的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，以江西、福建等省份為代表的省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償。這種模式的主要特點(diǎn)是只補(bǔ)償、不賠償;（2）基于斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核的單向獎(jiǎng)懲模式，在單向補(bǔ)償模式的基礎(chǔ)上，增加了“改善獎(jiǎng)勵(lì)”“下降扣繳”的生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲措施，設(shè)置了浮動(dòng)補(bǔ)償資金，如以引灤入津（第二期）為代表的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，以及以武漢、江門等地市為代表的市縣層面流域生態(tài)補(bǔ)償。這種模式也是單向補(bǔ)償，上游做得好，就補(bǔ)得多;做得不好，就補(bǔ)得少，甚至不補(bǔ);（3）基于水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)考核的雙向補(bǔ)償模式，以新安江為代表的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，以及以安徽、重慶等地為代表的?。ㄊ校┝饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償。這種模式特點(diǎn)是達(dá)標(biāo)補(bǔ)償、不達(dá)標(biāo)賠償。三種模式在資金籌措方面具有一定的共同點(diǎn)，基本上都是以財(cái)政撥付為主，并多由不同層級(jí)的政府共同出資形成資金池。

2 流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐?/p>

2.1 新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償

作為國家層面推動(dòng)的第一個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，新安江順利完成了兩輪探索，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益多贏，形成了經(jīng)典的“新安江模式”[3]。新安江流域補(bǔ)償方式采取中央縱向補(bǔ)償和兩省橫向補(bǔ)償相結(jié)合。浙江和安徽兩省圍繞水質(zhì)改善開展了兩輪博弈（第一輪為2010—2014年，第二輪為2015—2017年）。兩輪新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)資金采用財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式，由中央財(cái)政、浙江和安徽省級(jí)財(cái)政共同投入支付給上游黃山市和績溪縣。新安江實(shí)施基于水質(zhì)目標(biāo)的“水質(zhì)對賭協(xié)議”確定上下游資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首輪試點(diǎn)以COD、氨氮、總氮、總磷四項(xiàng)指標(biāo)常年年平均濃度值（2008—2010年3年平均值）為基本限值，若水質(zhì)達(dá)到目標(biāo)要求，則浙江將資金撥付給安徽，反之則由安徽支付給浙江。同時(shí)，為了鼓勵(lì)上游積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，安徽省還獲得了中央財(cái)政的全部補(bǔ)助。

經(jīng)過兩輪博弈，新安江兩省交界斷面水質(zhì)持續(xù)改善，目前千島湖水質(zhì)已達(dá)到Ⅰ類水標(biāo)準(zhǔn)，是“中國好水”水源地之一。為加快建立跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，皖浙啟動(dòng)第三輪試點(diǎn)（2018—2020年），兩省開展第三輪試點(diǎn)，按每年各出資2億元籌措資金。同時(shí)，本輪試點(diǎn)重點(diǎn)探索非貨幣化的補(bǔ)償方式，如開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型合作、園區(qū)共建、就業(yè)互惠等多元化的運(yùn)作機(jī)制，以期發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的市場調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)成本內(nèi)部化。

2.2 引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償

引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償是冀津兩地針對水資源短缺問題開展的探索實(shí)踐，補(bǔ)償范圍為上游河北省承德市和唐山市相關(guān)區(qū)縣，生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于流域內(nèi)水資源保護(hù)、水環(huán)境整治和水生態(tài)修復(fù)方面的專項(xiàng)支出。

津冀灤河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索起步較早，2010年已形成初期的補(bǔ)償實(shí)施方案，但由于涉及多方復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)難度大，難以達(dá)成共識(shí)，引灤流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索進(jìn)展相對較慢。由于面臨較大范圍協(xié)同解決生態(tài)貧困與補(bǔ)償問題，雙方在補(bǔ)償前提、補(bǔ)償機(jī)制目的和內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式等制度設(shè)計(jì)上經(jīng)歷了較長時(shí)期的博弈與磨合。2017年，天津和河北在簽訂《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》后，由兩地統(tǒng)一布設(shè)跨界斷面，開展聯(lián)合監(jiān)測執(zhí)法，若上游水質(zhì)改善明顯，則由天津市支付河北省生態(tài)補(bǔ)償資金;2018年，天津市入境斷面化學(xué)需氧量、高錳酸鹽等耗氧污染物指標(biāo)同比下降明顯。

第一輪試點(diǎn)按照“地方為主，中央引導(dǎo)”的精神，津冀共同出資設(shè)立了水環(huán)境補(bǔ)償資金，資金籌措方案采用兩地均攤出資的方式，每年各1億元，實(shí)施3年，共6億元。中央財(cái)政根據(jù)考核任務(wù)完成情況，給予上游省份獎(jiǎng)勵(lì)資金，用于開展環(huán)境治理。2020年3月，津冀兩地政府共同簽署了第二期生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，第二輪試點(diǎn)重點(diǎn)提高了水質(zhì)考核目標(biāo)，創(chuàng)新了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雙方博弈進(jìn)入深度磨合階段。

2.3 粵桂、閩粵、贛粵流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償

廣東不斷探索跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，并采取了較大的工作力度。2016年，廣東先后與廣西、福建、江西三省簽訂了九洲江流域、汀江—韓江流域、東江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。2019年底，廣東已撥付廣西、福建、江西三?。▍^(qū)）跨省流域生態(tài)補(bǔ)償資金近10億元，爭取中央資金20多億元用于上游省份開展流域綜合整治，3條試點(diǎn)補(bǔ)償?shù)目缡×饔蛩|(zhì)均穩(wěn)步向好。從補(bǔ)償資金來看，補(bǔ)償力度較大，僅次于新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償。

2.3.1 九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)改善成效 九洲江跨界考核斷面為山角斷面，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施前，2014年山角斷面主要水質(zhì)指標(biāo)僅7個(gè)月達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)III類;生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后，2015—2017年，山角斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)月數(shù)分別提高到9個(gè)月、10個(gè)月和12個(gè)月，2019年保持在10個(gè)月，總體來看斷面水質(zhì)持續(xù)改善。

2.3.2 汀江—韓江流域生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)改善成效 汀江—韓江流域跨界考核斷面為汀江青溪、梅潭河（含九峰溪）大東水文站、石窟河（中山河）圓豐大橋和象洞溪羊角電站共4個(gè)斷面。2016年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界斷面水質(zhì)均值穩(wěn)定達(dá)Ⅲ類，象洞溪跨省界斷面由過去長期劣Ⅴ類提升至Ⅴ類。2017年，汀江、梅潭河跨省界斷面由2016年的Ⅲ類提升至Ⅱ類，象洞溪跨省界斷面由Ⅴ類提升至Ⅲ類。2018年，汀江、梅潭河跨省界斷面水質(zhì)均值達(dá)Ⅱ類，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)一步提升;石窟河（中山河）跨省界斷面由2017年的Ⅲ類提升至Ⅱ類，象洞溪跨省界斷面穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類，其中4個(gè)月達(dá)到Ⅱ類。2019年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界斷面已提升至Ⅱ類，象洞溪由Ⅴ類提升至III類。

2.3.3 東江流域生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)改善成效 東江流域跨界考核斷面為尋烏水興寧電站和定南水廟嘴里跨省界斷面。2016—2017年，尋烏水興寧電站跨省界斷面水質(zhì)年均值穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。2018年，尋烏水興寧電站跨省界斷面水質(zhì)年均值進(jìn)一步提升至Ⅱ類。2016—2017年，定南水廟嘴里跨省界斷面水質(zhì)年均值穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。2018年，定南水廟嘴里跨省界斷面則有7個(gè)月水質(zhì)提升到Ⅱ類。2019年，定南水廟嘴里跨省界斷面水質(zhì)年均值進(jìn)一步提升至Ⅱ類。

2.3.4 廣東省內(nèi)市級(jí)流域生態(tài)補(bǔ)償 惠州市實(shí)施雙向補(bǔ)償與單向補(bǔ)償相結(jié)合的模式。按照“達(dá)標(biāo)改善獎(jiǎng)勵(lì)、超標(biāo)惡化扣繳”的原則，對集水面積較廣、徑流量較大、跨縣（區(qū)）行政區(qū)域的50條河涌進(jìn)行補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)，推行雙向補(bǔ)償模式。2015—2016年共計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償水質(zhì)改善的縣（區(qū)）近2 000萬元。為進(jìn)一步擴(kuò)大水生態(tài)補(bǔ)償范圍，2016年起，惠州市每年安排1 500萬元對西枝江流域進(jìn)行單向生態(tài)補(bǔ)償。江門市實(shí)施基于潭江流域水環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的單向補(bǔ)償模式，2019年市財(cái)政安排3 000萬元用于潭江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍覆蓋潭江流域內(nèi)10個(gè)街道、41個(gè)鎮(zhèn)，以及納入主體功能區(qū)規(guī)劃流域毗鄰的9個(gè)生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)，各市、區(qū)按6大考核指標(biāo)獲得相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付資金。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償資金及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法

盡管生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得了積極的進(jìn)展，但由于補(bǔ)償涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，建立健全機(jī)制還受多方面因素影響，穩(wěn)定長效的生態(tài)補(bǔ)償制度體系尚未形成。生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)還存在立法進(jìn)程滯后、補(bǔ)償模式單一、技術(shù)體系欠缺、缺乏長效機(jī)制等諸多問題，其中又以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法不統(tǒng)一這個(gè)技術(shù)問題最為突出。

從國內(nèi)對流域生態(tài)補(bǔ)償核算體系的研究來看，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法主要有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法、生態(tài)保護(hù)總成本法、基于水質(zhì)水量保護(hù)目標(biāo)的核算方法、水資源價(jià)值法等。各類核算方法采用的理論基礎(chǔ)和方法不一樣，測算的結(jié)果也存在明顯差異，對流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的指導(dǎo)和支撐還不足。在實(shí)際操作過程中，多是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力情況，由上級(jí)政府和流域上下游所在區(qū)域的政府共同出資組建一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償資金池。一般來講，省級(jí)層面流域生態(tài)補(bǔ)償資金多以億為單位，市級(jí)層面的多以千萬為單位，區(qū)縣層面的多以百萬為單位。

4 對廣東省開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/p>

為落實(shí)黨中央和國務(wù)院對推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的決策部署，在國家成熟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議廣東省在省內(nèi)選取重點(diǎn)流域開展試點(diǎn)工作?？紤]東江流域在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議下一步選取東江流域?yàn)樵圏c(diǎn)。試點(diǎn)補(bǔ)償方案建議統(tǒng)籌謀劃流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，整合生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)、污染防治、脫貧攻堅(jiān)和綠色發(fā)展等資金，通過資金實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，在產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)旅游發(fā)展、人才培訓(xùn)交流等方面不斷充實(shí)完善，形成有效的合作機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資示范作用，避免重復(fù)投資，切實(shí)發(fā)揮資金績效。同時(shí)，為擴(kuò)大流域生態(tài)補(bǔ)償示范效應(yīng)，建議省層面設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，鼓勵(lì)地市之間開展生態(tài)補(bǔ)償工作，對自發(fā)開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡厥?，省?cái)政給予相應(yīng)的資金獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金可用于地方開展污染防治攻堅(jiān)、生態(tài)修復(fù)工程、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)和生態(tài)扶貧工程，充分調(diào)動(dòng)各方積極性和主體責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉桂環(huán)，王夏暉，何軍，等.中國生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展報(bào)告（2018）[M].北京：中國環(huán)境出版集團(tuán)，2019.

[2] 吳樂，孔德帥，靳樂山.中國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制研究進(jìn)展[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2019，39（1）：1–8.

[3] 宋曉萌.對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、河長制應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問題思考——以新安江流域?yàn)槔齕J].長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2020（S1）：1–2.

責(zé)任編輯：黃艷飛