胡凌嘉

摘 要：改革開(kāi)放之后，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府面臨新任務(wù)和新形勢(shì)，但由于當(dāng)代中國(guó)政府職能還存在著缺位和越位的問(wèn)題，導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)和嚴(yán)重制約。對(duì)此，政府應(yīng)該優(yōu)化職能定位，合理重構(gòu)與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，大力培育社會(huì)力量，構(gòu)建多元主體社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制，充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)職能。

關(guān)鍵詞：中國(guó)政府;職能定位;職能轉(zhuǎn)變;行政改革

目前，我國(guó)社會(huì)矛盾凸顯激化，利益訴求呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，政府面臨著新任務(wù)新形勢(shì)，這對(duì)我國(guó)政府的危管理能力提出了新要求。本文對(duì)改革開(kāi)放后中國(guó)政府的實(shí)際履職情況進(jìn)行梳理總結(jié)，尋找應(yīng)然和實(shí)然之間的差距，結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情，進(jìn)而有針對(duì)性的提出中國(guó)政府職能定位優(yōu)化和轉(zhuǎn)變的對(duì)策建議，以期為構(gòu)建具有中國(guó)特色的政府職能科學(xué)定位，提高政府的行政效率和管理水平貢獻(xiàn)力量，切實(shí)造福社會(huì)公眾，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)代化發(fā)展。

一、理論與國(guó)家層面上的政府職能定位

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制條件下，市場(chǎng)失靈和政府失敗是政府職能定位的兩大理論依據(jù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著重要作用，它使社會(huì)資源能更有效、更合理的配置。但市場(chǎng)也存在著缺陷?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)缺陷及市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的基本理由及邏輯起點(diǎn)，是政府職能限度的下限，它為政府職能的發(fā)揮和政府干預(yù)提供了可能和前提。盡管政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷方面發(fā)揮著重要作用，但政府及其政策工具不是萬(wàn)能的，它并不能彌補(bǔ)市場(chǎng)的所有缺陷，同時(shí)它自身也存在固有的缺陷。

我國(guó)將政府職能歸納為四個(gè)方面：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。政治職能是指政府為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)外保護(hù)國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能;經(jīng)濟(jì)職能主要包括宏觀調(diào)控、提供公共服務(wù)和產(chǎn)品、進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管;文化職能是指政府要履行好發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化事業(yè)、衛(wèi)生體育的職能;社會(huì)職能是指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外政府必須承擔(dān)的其他職能，其中尤其需要注意的是，在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)呈現(xiàn)出多元發(fā)展的大趨勢(shì)，社會(huì)力量的崛起，還應(yīng)該將政府置于公民社會(huì)之下，充分考慮政府和社會(huì)之間的關(guān)系，進(jìn)行政府與社會(huì)關(guān)系需要重新定位，重構(gòu)政府與社會(huì)之間關(guān)系[1]。

二、當(dāng)代中國(guó)政府職能履行現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

1949年新中國(guó)成立，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和管控型社會(huì)管理體制，迅速改變了戰(zhàn)后“一盤散沙”的社會(huì)狀態(tài)?？梢哉f(shuō)傳統(tǒng)政府職能孕育于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，與“計(jì)劃”和“干預(yù)”思想相伴而生。改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)建立，亟需科學(xué)的政府職能定位和管理模式與其相適應(yīng)，盡管有大量理論和相關(guān)政策文件支持，但我國(guó)政府仍尚未完全擺脫傳統(tǒng)管理觀念和模式的影響，政府在職能定位與實(shí)際履職方面存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)政府目前職能定位存在的問(wèn)題主要可以分為職能越位、錯(cuò)位兩方面，具體來(lái)說(shuō)：

（一）政府職能越位

（1）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府職能的越位

首先，是政府承擔(dān)了過(guò)多經(jīng)濟(jì)管理職能。從理論上來(lái)說(shuō)，政府主要承擔(dān)著對(duì)國(guó)家、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和調(diào)控，在企業(yè)發(fā)展中是宏觀引導(dǎo)者和服務(wù)提供者。但在政府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)際履行中，各級(jí)政府從自身利益出發(fā)，時(shí)常對(duì)企業(yè)干預(yù)過(guò)多，削弱了企業(yè)的自主權(quán)，干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)決定，成了實(shí)際意義上的微觀管理者，為了短期利益和政績(jī)，損害了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)在干預(yù)企業(yè)的人事管理、財(cái)務(wù)管理、招商引資等活動(dòng)，下發(fā)行政命令，給予影響指標(biāo);其次，政府履行了本屬于市場(chǎng)的職能。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但政府繁雜的行政審批導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用無(wú)法得到充分的發(fā)揮。此外，由于難以克服的政府尋租行為，政府在政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的影響下，行政審批過(guò)程中容易出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象，致使市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性被弱化[2]。

政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域職能越位的實(shí)例不勝枚舉，以我國(guó)政府管理出租車行業(yè)為例[3]，龐大的出租車群體管理作為我國(guó)公共交通管理的一個(gè)重要部分，為了維持城市交通協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，政府需對(duì)出租車市場(chǎng)進(jìn)行一定程度的監(jiān)管，但實(shí)際上政府嚴(yán)格的行政管制卻涵蓋了行業(yè)的方方面面，甚至還延伸到了企業(yè)內(nèi)部。其結(jié)果，就政府而言，在出租車準(zhǔn)入管制的實(shí)際操作中，政府指定汽車品牌和配件廠家，從高額衍生費(fèi)用中獲利;就企業(yè)而言，出租車企業(yè)為獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，向政府提供豐厚條件，政府與企業(yè)相互勾結(jié)形成出租車市場(chǎng)的行政性壟斷，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情況下出租車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和效率必然有所降低，消費(fèi)者權(quán)益受損。

（2）社會(huì)領(lǐng)域政府職能的越位

而在社會(huì)領(lǐng)域，政府推動(dòng)、引導(dǎo)、培育社會(huì)力量發(fā)展的有效措施還較少，本該屬于社會(huì)的職能尚未完全轉(zhuǎn)交，政府反而實(shí)行繁瑣和嚴(yán)苛制度。目前，在我國(guó)仍有大量未經(jīng)登記的社會(huì)團(tuán)體存在，經(jīng)過(guò)合法登記的社會(huì)團(tuán)體也存在管理不善、財(cái)務(wù)混亂、活動(dòng)規(guī)范性欠缺等問(wèn)題[4]。此外，社會(huì)領(lǐng)域政府職能越位還表現(xiàn)在，社會(huì)組織的發(fā)展和作用受到政府行政性維持的限制。即便在現(xiàn)行管理模式下能夠取得合法身份的民間組織，政府仍然干預(yù)過(guò)多，社會(huì)組織的生存發(fā)展依附于行政資源，受政府控制，缺乏自主性，難以擺脫依靠行政性資源維持發(fā)展的生存模式。社會(huì)組織不僅無(wú)法在政府失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，更無(wú)法對(duì)政府權(quán)力形成制約。

（二）政府職能缺位

（1）利益協(xié)調(diào)的缺位

我國(guó)目前利益主體呈現(xiàn)多元化特征，階層間的利益分配矛盾重重，但當(dāng)前我國(guó)政府的管理卻缺乏相應(yīng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)不暢，阻礙公民社會(huì)的發(fā)展[5]，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)階層的利益表達(dá)渠道不暢，社會(huì)與政府間的信息傳輸渠道堵塞，政府極少主動(dòng)深入社會(huì)獲取信息，公共政策無(wú)法切實(shí)體現(xiàn)民意;第二，政府沒(méi)有對(duì)利益博弈進(jìn)行合理正義的引導(dǎo)，缺乏協(xié)調(diào)服務(wù)意識(shí)，利益群體間的博弈力量懸殊，缺乏公正規(guī)范的博弈平臺(tái)，在表達(dá)不暢、訴求無(wú)從體現(xiàn)的情況下，極端性群體事件極易發(fā)生;第三，一些地方政府過(guò)分關(guān)注部門利益，利用自身權(quán)力優(yōu)勢(shì)在土地征收、資源開(kāi)發(fā)等方面對(duì)公眾進(jìn)行剝奪，損害公眾利益;第四，現(xiàn)行立法對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理存在立法缺位[6]。

（2）公共服務(wù)的缺位

在我國(guó)，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，出現(xiàn)了政府公共物品供給的缺位或者供給不力的情況尤其嚴(yán)重。政府淪落為了公共物品的形式上的供給者和實(shí)際上的壟斷者，壟斷使得公眾的群體效應(yīng)失去作用，即使公共機(jī)構(gòu)在低效率操作下運(yùn)轉(zhuǎn)也能生存下去。

政府應(yīng)該向社會(huì)提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育、文化、交通、環(huán)境保護(hù)、住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，但目前我國(guó)政府在生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域存在著比較明顯的缺位問(wèn)題。

三、中國(guó)政府職能定位的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化

（一）重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用

政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的核心是重塑政府和市場(chǎng)關(guān)系[7]，具體來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)關(guān)系重塑的路徑主要有三：一方面，政府要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)降低準(zhǔn)入門檻，營(yíng)造開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，把不該由政府管理的事項(xiàng)交還市場(chǎng);另一方面，通過(guò)放管結(jié)合，對(duì)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，破除行政審批低效、行政管制和干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，從而使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[8]。

（二）重塑政府與社會(huì)關(guān)系，大力培育社會(huì)力量

理順政府和社會(huì)的關(guān)系，關(guān)鍵問(wèn)題是充分發(fā)揮社會(huì)的自治功能，明確社會(huì)的職責(zé)界限，對(duì)于群眾性、公益性、協(xié)調(diào)性的具體事務(wù)，政府應(yīng)交給社會(huì)組織管理，盡可能不去干涉。

政府應(yīng)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行總體布局和規(guī)劃，加快社會(huì)組織的發(fā)展速度，使社會(huì)組織成為符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求需要，并且質(zhì)量較高、規(guī)模較大的組織機(jī)構(gòu)，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最強(qiáng)大的力量。從規(guī)范管理角度講，可以建立有關(guān)社會(huì)組織發(fā)展管理的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)組織實(shí)施統(tǒng)一管理和監(jiān)督。從社會(huì)組織的分類角度講，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織實(shí)行多樣化分類，有針對(duì)性的管理各類社會(huì)組織。

此外，政府還應(yīng)健全有關(guān)法律法規(guī)體系，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織的法律法規(guī)合理借鑒的基礎(chǔ)上，制定出適應(yīng)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展要求的法律、法規(guī)體系，從法治規(guī)范化角度強(qiáng)化社會(huì)組織的地位、作用和法律責(zé)任等，保證社會(huì)組織依法從事有關(guān)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)。同時(shí)，逐步完善社會(huì)組織法律法規(guī)體系，在法律允許的范圍內(nèi)弱化對(duì)社會(huì)組織的干預(yù)和控制。由社會(huì)組織對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，可以將政府有限的財(cái)力和精力進(jìn)行更優(yōu)化的配置，政府可以作為仲裁者的角色處理出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，有利于提高政府的權(quán)威，塑造良好的政府形象，同時(shí)有助于實(shí)現(xiàn)政府的合理定位。

（三）構(gòu)建多元主體社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制

多元主體協(xié)同合作動(dòng)力不足、積極性不高也是政府需要解決的一大問(wèn)題，構(gòu)建動(dòng)力機(jī)制、提高主體積極性是必要的[9]。政府可以從以下兩方面入手：一是激勵(lì)，二是競(jìng)爭(zhēng)。激勵(lì)機(jī)制一方面是指政府在自身治理理念和職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，對(duì)其具體的行政職能部門的激勵(lì)，促使它們自覺(jué)參與并主動(dòng)維護(hù)多元主體的協(xié)同行為。另一方面是指政府對(duì)社會(huì)組織和公民個(gè)體的激勵(lì)，政府通過(guò)社會(huì)主流價(jià)值取向的培育和引導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)組織和公民的責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)，并在某些特定社會(huì)領(lǐng)域下放權(quán)力，把服務(wù)職能外包給能力優(yōu)秀、條件成熟的組織，并給予一定的政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼;同時(shí)，也要在多元主體的協(xié)同社會(huì)治理中引入競(jìng)爭(zhēng)，首先，政府、社會(huì)組織、公民在權(quán)力、信息、人力、政策等資源的分配上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。其次，同類型社會(huì)組織為了獲取政府下放權(quán)力和公眾信任，而不斷發(fā)展壯大自身進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。最后，各主體系統(tǒng)內(nèi)部的成員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)以爭(zhēng)取參與社會(huì)協(xié)調(diào)治理的機(jī)會(huì)。

此外，也要加強(qiáng)監(jiān)督，監(jiān)督分為內(nèi)部和外部的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括多元主體依據(jù)內(nèi)部章程、規(guī)范和相關(guān)法律制度對(duì)組織整體運(yùn)行、成員行為、財(cái)政情況進(jìn)行自我審視和監(jiān)督，也包括各主體間動(dòng)態(tài)平衡的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，相互監(jiān)督、相互制約，還包括政府利用公共權(quán)力，基于其主導(dǎo)地位，對(duì)多元主體協(xié)同的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全局性的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指獨(dú)立于協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的第三方的監(jiān)督，如專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、大眾媒體等，其不僅對(duì)各個(gè)協(xié)同主體進(jìn)行監(jiān)督，保障協(xié)同主體的對(duì)外信息公開(kāi)和共享，也對(duì)協(xié)同治理的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)估，促使主體間高效、依法合作，形成合力進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的協(xié)同治理。目前我國(guó)仍采取單一死板的量化指標(biāo)對(duì)社會(huì)治理成效進(jìn)行評(píng)估，缺乏科學(xué)的評(píng)估體系和評(píng)估指標(biāo)以反映真實(shí)的社會(huì)情況。國(guó)家應(yīng)組織專家，成立專業(yè)指標(biāo)構(gòu)建隊(duì)伍，在深入社會(huì)、聽(tīng)取民眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合科學(xué)研究，建立一整套科學(xué)的社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估體系。

（四）充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)職能

政府應(yīng)履行好利益協(xié)調(diào)職能，首先應(yīng)促進(jìn)利益表達(dá)，開(kāi)拓順暢的利益表達(dá)渠道，清除利益表達(dá)的障礙，建立健全平等的對(duì)話協(xié)商制度、社會(huì)公示制度、聽(tīng)證制度等，實(shí)現(xiàn)平等化的利益表達(dá)。就利益表達(dá)主體而言，政府應(yīng)采用法律和制度來(lái)規(guī)范其利益表達(dá)行為，防止強(qiáng)勢(shì)群體左右公共政策的制定，并且加強(qiáng)知識(shí)文化和政治文明教育，培育合格的利益表達(dá)主體，引導(dǎo)公眾合理合法地進(jìn)行利益訴求;其次，構(gòu)建順暢的信息溝通機(jī)制，主動(dòng)采集不同社會(huì)主體的利益訴求，采取措施，對(duì)于新情況及時(shí)反饋。同時(shí)，勇于打破信息資源壟斷體制，建立全覆蓋、開(kāi)放流動(dòng)的全社會(huì)信息共享網(wǎng)絡(luò)[10]，建立全覆蓋、開(kāi)放流動(dòng)的全社會(huì)信息共享網(wǎng)絡(luò)，使公眾及社會(huì)組織更加方便的通過(guò)政府網(wǎng)站、政府論壇、官方微博、數(shù)字電視等多種渠道來(lái)全天候、無(wú)地域限制地獲取信息。還要明確信息共享的法律責(zé)任，不斷擴(kuò)大信息共享溝通的范圍，提高信息公開(kāi)共享的質(zhì)量和規(guī)范性，進(jìn)行信息細(xì)分;最后，政府應(yīng)促進(jìn)多元社會(huì)力量之間的合理的博弈，主要從四個(gè)方面入手：第一，政府應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從利益相關(guān)者向公正協(xié)調(diào)者角色的轉(zhuǎn)變。第二，政府要培育相互制約平衡的競(jìng)爭(zhēng)力量，積極引導(dǎo)多元社會(huì)力量的發(fā)展壯大，只有在利益主體間力量差距不大的情況下進(jìn)行博弈才能得到合理公正的利益分配結(jié)果，形成動(dòng)態(tài)平衡的利益分配格局，否則將會(huì)造成社會(huì)資源分配中的“馬太效應(yīng)”，加劇利益失衡。第三，要建立完善的利益補(bǔ)償和調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于利益受損害的群體，應(yīng)給予合理適度的補(bǔ)償，保障弱勢(shì)群體的利益，減少極端群體性事件的發(fā)生[11]。

四、結(jié)論

對(duì)于我國(guó)政府職能的定位不應(yīng)該單純停留在市場(chǎng)失靈——政府失敗這一理論邏輯上，還需要結(jié)合歷史背景下我國(guó)國(guó)家總體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的特殊國(guó)情。我們要明確以下幾點(diǎn)：首先，在市場(chǎng)化背景下，政府干預(yù)必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律為前提，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的正面效果，逐步縮小這政府的功能限度，最終形成市場(chǎng)主導(dǎo)，有限政府;其次，政府機(jī)構(gòu)必須不斷地完善與發(fā)展，保證決策的科學(xué)化、民主化、法制化，約束政府的隨意行為，提高行政效率;最后，隨著社會(huì)力量的崛起，政府還應(yīng)交還一部分公共責(zé)任和公共權(quán)力給社會(huì)，從政策上指導(dǎo)社會(huì)自治。

政府職能的合理定位一方面要依靠市場(chǎng)機(jī)制的健全與完善，另一方面還要努力發(fā)展社會(huì)組織，達(dá)到規(guī)范政府行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序的目的?？偟膩?lái)說(shuō)，建立“小政府、大社會(huì)”的新型政府管理模式、從“劃槳”走向“掌舵”，構(gòu)建服務(wù)型、法治型政府，形成政府——市場(chǎng)——社會(huì)組織三元并立的動(dòng)態(tài)社會(huì)結(jié)構(gòu)，相互配合協(xié)同，是政府職能科學(xué)定位的關(guān)鍵[12]。我國(guó)目前的特殊國(guó)情決定了，我國(guó)政府職能定位除了應(yīng)具有普適性，還應(yīng)具有動(dòng)態(tài)的特殊功能，如在教育、環(huán)境問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)揮作用。

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（作者單位： 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430071）