陳麗君 賴(lài)珊珊

[摘要]實(shí)習(xí)權(quán)益保障是實(shí)習(xí)生合法權(quán)益得到保護(hù)的關(guān)鍵要素。文章基于Nvivo軟件，對(duì)53篇職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策文本進(jìn)行了編碼，構(gòu)建了政策工具類(lèi)型和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容二維分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，政策工具使用逐漸多元、實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容不斷完善，但存在政策工具整體結(jié)構(gòu)不合理、實(shí)習(xí)生休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)保障力度不足、政策工具在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容上使用不平衡等問(wèn)題。為保障職業(yè)院校實(shí)習(xí)生權(quán)益，建議優(yōu)化政策工具類(lèi)型結(jié)構(gòu)比例，增強(qiáng)政策工具類(lèi)型多元協(xié)調(diào);健全法律法規(guī)并明確實(shí)習(xí)生身份，加大休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)保障力度;注重政策工具和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容的二維整合，提高實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策效力。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育;實(shí)習(xí)權(quán)益保障;實(shí)習(xí)生;政策工具

[作者簡(jiǎn)介]陳麗君（1977- ），女，四川宜賓人，廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士，碩士生導(dǎo)師;賴(lài)珊珊（1995- ），女，江西贛州人，廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院在讀碩士。（廣東? 廣州? 510665）

[基金項(xiàng)目]本文系2017年廣東省普通高校省級(jí)重大科研項(xiàng)目“職校生就業(yè)城鄉(xiāng)差異與精準(zhǔn)幫扶研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：2017WZDXM027，項(xiàng)目主持人：陳麗君）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2020）08-0026-08

實(shí)習(xí)是職業(yè)院校實(shí)踐教學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是校企合作和產(chǎn)教融合的重要教學(xué)模式，對(duì)提高人才培養(yǎng)質(zhì)量有重大意義。2016年，教育部等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》，明確了實(shí)習(xí)生應(yīng)受保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)益。2019年9月26日，教育部職業(yè)教育與成人教育司發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理工作的通知》，旨在加強(qiáng)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障力度。但是，學(xué)生實(shí)習(xí)期間合法權(quán)益受到侵害的事情屢屢發(fā)生，學(xué)生淪為“廉價(jià)勞動(dòng)力”。徐銀香和陳向陽(yáng)等學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分實(shí)習(xí)生沒(méi)有簽訂三方協(xié)議，沒(méi)有報(bào)酬或只有少許報(bào)酬，經(jīng)常加班或上夜班。這些情況不僅會(huì)侵害學(xué)生的合法權(quán)益，也不利于實(shí)習(xí)工作的可持續(xù)開(kāi)展。實(shí)習(xí)權(quán)益保障是實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，職業(yè)學(xué)校學(xué)生的實(shí)習(xí)權(quán)益保障問(wèn)題值得我們思考和進(jìn)一步研究。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生權(quán)益保障的現(xiàn)狀、表現(xiàn)、原因和對(duì)策展開(kāi)的研究，多采取調(diào)查研究法和中外對(duì)比研究法等研究方法。以政策工具視角為切入點(diǎn)并借助Nvivo質(zhì)性分析軟件，對(duì)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的研究尚少。因此，本研究擬采用政策工具構(gòu)建二維分析框架及利用Nvivo質(zhì)性編碼軟件，梳理中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)不同歷史階段職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的發(fā)展之路，從政策工具理論視角分析職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的發(fā)展變遷以及存在的問(wèn)題，并嘗試提出相關(guān)建議，以期為政府在未來(lái)調(diào)整、制定、優(yōu)化職業(yè)教育實(shí)習(xí)政策時(shí)提供理論參考，提高實(shí)習(xí)生的實(shí)習(xí)含金量。

一、研究方法與過(guò)程

（一）政策文本選擇

本研究以中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策文本為分析對(duì)象，從教育部、政府網(wǎng)站和北大法寶網(wǎng)等公開(kāi)資源網(wǎng)站中選擇政策文件，遵循權(quán)威性、相關(guān)性和規(guī)范性的原則進(jìn)行政策文本篩選：依據(jù)權(quán)威性原則，選擇政策頒布主體是中央行政機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的政策文件;依據(jù)相關(guān)性原則，選擇與職業(yè)教育實(shí)習(xí)及實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策密切相關(guān)的政策文件;依據(jù)規(guī)范性原則，選擇中央層面頒布的法律法規(guī)、通知等政策文件;依據(jù)時(shí)間，選擇1949—2019年的政策文件。本研究將職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策劃分為四個(gè)階段，即曲折發(fā)展階段（1949—1978年）、恢復(fù)調(diào)整階段（1979—1995年）、初步建設(shè)階段（1996—2006年）、快速發(fā)展階段（2007—2019年）?；谝陨显瓌t，共篩選出53份有效政策文件。

（二）Nvivo軟件及編碼過(guò)程

Nvivo質(zhì)性編碼是基于扎根理論進(jìn)行編碼的，強(qiáng)調(diào)對(duì)資料進(jìn)行逐步深入的分析，從而逐步形成所需要的理論框架。在Nvivo的編碼環(huán)節(jié)中，使用“建立自由節(jié)點(diǎn)”“建立樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)”和“建立節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián)”來(lái)替代“開(kāi)放式編碼”“關(guān)聯(lián)式編碼”和“選擇式編碼”的分析步驟。研究的具體步驟如下：

在開(kāi)放式編碼階段，認(rèn)真反復(fù)閱讀職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的內(nèi)容，選取原始語(yǔ)句或根據(jù)對(duì)原始文字內(nèi)容的理解進(jìn)行歸納，并建立若干個(gè)“自由節(jié)點(diǎn)”，如“實(shí)習(xí)前簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議”和“不得安排學(xué)生從事危險(xiǎn)高實(shí)習(xí)強(qiáng)度的工作”等多個(gè)參考點(diǎn)，完成第一級(jí)編碼。在關(guān)聯(lián)式編碼階段，合并歸納“自由節(jié)點(diǎn)”，將相互聯(lián)系、意義相近的“自由節(jié)點(diǎn)”納入“樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)”，每一個(gè)“樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)”均對(duì)應(yīng)若干個(gè)“自由節(jié)點(diǎn)”，如將“實(shí)習(xí)前簽訂實(shí)習(xí)協(xié)議”“學(xué)校、企業(yè)和學(xué)生簽訂書(shū)面協(xié)議”等歸納為“簽訂合同協(xié)議”等多個(gè)子節(jié)點(diǎn)，完成第二級(jí)編碼。在選擇式編碼階段，高度概括出更精簡(jiǎn)性的主題，如將“簽訂合同協(xié)議”和“實(shí)習(xí)環(huán)境安全健康”等這些樹(shù)節(jié)點(diǎn)歸納為“勞動(dòng)保護(hù)權(quán)”等多個(gè)父節(jié)點(diǎn)，完成第三級(jí)編碼。

然后，建構(gòu)理論。顧建光認(rèn)為，政策工具是政府等決策者為達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體方法和手段。根據(jù)工具對(duì)目標(biāo)群體的影響，學(xué)生實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策可以歸納為命令型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變化型工具、勸誡型工具和激勵(lì)型工具，這與麥克唐納爾（McDonnell）和艾拉莫爾（Elmore）的政策工具分類(lèi)方式相契合。政策工具可以闡述職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策制度的一般性特征，研究將不同范疇及其之間的“關(guān)系”體現(xiàn)在完整的結(jié)構(gòu)框架中，得到最終的理論框架——政策工具理論。

政策工具分五個(gè)類(lèi)型。一是命令型工具，指“命令個(gè)體或組織的規(guī)則，其強(qiáng)制性很高”，政府通過(guò)命令、規(guī)則等方式來(lái)保障實(shí)習(xí)生權(quán)益。二是能力建設(shè)型工具，指政府通過(guò)教育、培訓(xùn)等方式改變實(shí)習(xí)生的行為，目的是提高實(shí)習(xí)生的技能水平和實(shí)習(xí)能力。三是系統(tǒng)變化型工具，指“個(gè)體和機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移正式權(quán)威的政策工具”。四是勸誡型工具，它被認(rèn)為是一種信號(hào)，力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng)。五是激勵(lì)型工具，指通過(guò)激勵(lì)手段對(duì)目標(biāo)群體的行為產(chǎn)生影響?；诖?，研究將五種政策工具類(lèi)型作為橫向分析維度（X）。通過(guò)三輪自下而上的編碼，得出學(xué)生實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的內(nèi)容要素，包括五個(gè)方面：一是勞動(dòng)保護(hù)權(quán);二是勞動(dòng)報(bào)酬權(quán);三是學(xué)習(xí)權(quán);四是保險(xiǎn)權(quán);五是休息權(quán)。基于此，研究建立實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素并作為縱向分析維度（Y）。因此，可以構(gòu)建出職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生權(quán)益保障政策的二維分析框架。

二、研究結(jié)果與分析

依托Nvivo軟件的編碼功能，研究手動(dòng)編碼參考點(diǎn)661項(xiàng)，并進(jìn)一步分類(lèi)和梳理，形成44個(gè)子節(jié)點(diǎn)和10個(gè)父節(jié)點(diǎn)，其中政策工具類(lèi)型維度有458個(gè)參考點(diǎn)、實(shí)習(xí)權(quán)益要素維度有203個(gè)參考點(diǎn)，從而描述1949年以來(lái)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的政策工具類(lèi)型和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容變化發(fā)展的整體情況（見(jiàn)表1）。

（一）X維度：政策工具類(lèi)型分析

從表1政策工具類(lèi)型參考點(diǎn)數(shù)量可知，職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策綜合運(yùn)用了五種政策工具，為實(shí)習(xí)生合法權(quán)益提供了規(guī)制和保障，但各類(lèi)政策工具在使用時(shí)存在差異。首先，出現(xiàn)頻次最高的是命令型政策工具，共有151個(gè)參考點(diǎn)，提及頻次占政策工具類(lèi)型總頻次的33%。進(jìn)一步從具體措施來(lái)看，強(qiáng)制命令和禁令要求在命令型政策工具中出現(xiàn)頻次最多，制度規(guī)定出現(xiàn)頻次最少。其次是能力建設(shè)型工具，共有125個(gè)參考點(diǎn)，占政策工具類(lèi)型總頻次的27%，其中使用最多的是制度建設(shè)類(lèi)工具。勸誡型工具和系統(tǒng)變化型工具的參考點(diǎn)分別是85個(gè)和55個(gè)，分別占政策工具類(lèi)型總頻次的19%和12%，進(jìn)一步分析，建議規(guī)勸在勸誡型工具中使用頻次最多，組織管理在系統(tǒng)變化型政策工具中運(yùn)用最多。最后是激勵(lì)型政策工具，出現(xiàn)頻次最少，僅占政策工具類(lèi)型總頻次的9%。具體來(lái)看，正面激勵(lì)（稅收優(yōu)惠、表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)政策和支持幫助）所占比例大于負(fù)面激勵(lì)（主要指批評(píng)懲罰）。因此，從政策工具類(lèi)型維度可知，“自上而下”、以政府為主導(dǎo)是職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的總體特點(diǎn)。

實(shí)際上，政府保障實(shí)習(xí)生權(quán)益的政策工具處于變化中。隨著職業(yè)教育的不斷發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)的不斷深化，職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障的政策工具也在不斷調(diào)整?？傮w上五種政策工具在中華人民共和國(guó)成立70年間處于上升但使用不均衡的狀態(tài)。具體來(lái)看，命令型工具在1949—1978年、1979—1995年、1996—2006年和2007—2019年四個(gè)時(shí)間階段中，分別提及17次、23次、31次和80次;能力建設(shè)型工具在上述四個(gè)時(shí)間階段中分別提及15次、19次、24次和67次;系統(tǒng)變化型工具在上述四個(gè)時(shí)間階段中分別提及5次、7次、10次和33次;勸誡型工具在四個(gè)時(shí)間階段中分別提及7次、7次、8次和63次;激勵(lì)型工具在四個(gè)時(shí)間階段中分別提及3次、5次、7次和27次。可見(jiàn)，命令型工具一直占據(jù)主導(dǎo)地位，其他類(lèi)型政策工具在前期增長(zhǎng)速度較慢，從1996年以后開(kāi)始迅速增加，其中勸誡型工具增長(zhǎng)幅度最快。這是由于政府作為政策制定的主導(dǎo)者和規(guī)劃者，在發(fā)展初期偏向于使用高權(quán)威性的命令型政策工具。1996年以后，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展迅速，職業(yè)院校興起了校企合作和產(chǎn)教融合的熱潮，實(shí)習(xí)作為校企合作的重要方面，雖然受到重視但也面臨實(shí)習(xí)生合法權(quán)益受損等問(wèn)題，國(guó)家對(duì)待實(shí)習(xí)工作的管理理念也開(kāi)始發(fā)生變化。管理理念的轉(zhuǎn)變影響政府治理手段的選擇，能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型、勸誡型和激勵(lì)型政策工具比重不斷上升，國(guó)家對(duì)實(shí)習(xí)權(quán)益保障工作的管理方式越來(lái)越多元化，越來(lái)越注重發(fā)揮學(xué)校和企業(yè)的積極作用。政策工具演進(jìn)的一般規(guī)律告訴我們，政策數(shù)量和政策工具使用次數(shù)成正比，在命令型政策工具的主導(dǎo)地位基本不變的前提下，其余四種政策工具在未來(lái)演進(jìn)過(guò)程中的比重增多，在未來(lái)某個(gè)時(shí)間階段內(nèi)會(huì)處于平衡狀態(tài)。

（二）Y維度：實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容分析

從上頁(yè)表1實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容參考點(diǎn)數(shù)量可知，國(guó)家對(duì)實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)、保險(xiǎn)權(quán)和休息權(quán)這五種合法權(quán)益都有所保障。整體來(lái)看，我國(guó)對(duì)職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)規(guī)定最多，共有95個(gè)參考點(diǎn)，提及勞動(dòng)保護(hù)權(quán)的頻次占實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容總頻次的47%。具體來(lái)看，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)中提及最多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)習(xí)生身心健康安全的保護(hù)，其占勞動(dòng)保護(hù)權(quán)總頻次的32.6%，如不能讓實(shí)習(xí)生在高危險(xiǎn)性和其他不良場(chǎng)所實(shí)習(xí)、不能損害實(shí)習(xí)生的身心健康。勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)共有28個(gè)參考點(diǎn)，占實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容總頻次的14%，其中提及最多的是要支付實(shí)習(xí)生勞動(dòng)報(bào)酬及實(shí)習(xí)工資標(biāo)準(zhǔn)。1996年頒布的《中華人民職業(yè)教育法》首次明確提到實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)報(bào)酬要“適量”，2007年以后對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬又進(jìn)一步規(guī)定，提出實(shí)習(xí)報(bào)酬應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力最低收入標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)習(xí)權(quán)共有40個(gè)參考點(diǎn)，占實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容總頻次的20%，其中提及更多的是保障實(shí)習(xí)生實(shí)習(xí)工作是否與專(zhuān)業(yè)對(duì)口以及是否能接受教育學(xué)習(xí)，規(guī)定要為實(shí)習(xí)生配實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師。保險(xiǎn)權(quán)共有25個(gè)參考點(diǎn)，占實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容總頻次的12%，規(guī)定學(xué)校要為實(shí)習(xí)生購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)及相關(guān)保險(xiǎn)賠付的內(nèi)容。休息權(quán)共有15個(gè)參考點(diǎn)，休息權(quán)提及頻次僅占實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容總頻次的7%，主要涉及對(duì)實(shí)習(xí)生工作時(shí)長(zhǎng)、加班問(wèn)題和不得上夜班的規(guī)定。從實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素來(lái)看，政府對(duì)實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)關(guān)注最多，對(duì)實(shí)習(xí)生的休息權(quán)問(wèn)題的保障不足。

從不同時(shí)間階段來(lái)看，國(guó)家對(duì)實(shí)習(xí)生各項(xiàng)權(quán)益的規(guī)定和保障呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)?？傮w上實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素均處于上升狀態(tài)，具體來(lái)看，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)在1949—1978年、1979—1995年、1996—2006年和2007—2019年四個(gè)時(shí)間階段分別提及7次、10次、17次和61次;勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)在四個(gè)時(shí)間階段分別提及2次、4次、9次和13次;學(xué)習(xí)權(quán)在四個(gè)時(shí)間階段分別提及3次、4次、7次和26次;保險(xiǎn)權(quán)在四個(gè)時(shí)間階段分別提及0次、0次、0次和25次;休息權(quán)在四個(gè)時(shí)間階段分別提及0次、0次、0次和15次。可見(jiàn)，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)提及次數(shù)最多且增長(zhǎng)幅度最快，休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)在前期處于次數(shù)為零的缺位狀態(tài)，直到2006年后開(kāi)始提及。原因是前期國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)，對(duì)工作時(shí)間關(guān)注較少，并未明文規(guī)定實(shí)習(xí)生的工作時(shí)長(zhǎng)和保險(xiǎn)問(wèn)題。2007年以后，我國(guó)職業(yè)教育進(jìn)入全面提升和完善的階段，職業(yè)教育得到前所未有的重視和關(guān)注。特別是對(duì)于休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的規(guī)定逐漸細(xì)化，例如，2007年第一次明確上班時(shí)長(zhǎng)（不超過(guò)八小時(shí)），2009年出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)職業(yè)院校實(shí)習(xí)保險(xiǎn)的政策文件——《中等職業(yè)學(xué)校推行學(xué)生實(shí)習(xí)責(zé)任保險(xiǎn)的通知》，第一次明確涉及職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生的保險(xiǎn)權(quán)益。由此可見(jiàn)，休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)是近期國(guó)家開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，隨著時(shí)間的推移，各項(xiàng)權(quán)益都會(huì)得到國(guó)家越來(lái)越多的重視。

（三）X、Y維度交叉分析

根據(jù)政策工具維度和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素維度的編碼，探索政策工具類(lèi)型和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容的二維交叉關(guān)系，具體見(jiàn)表2。

從表2可以清晰看到政策工具維度與實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素維度的關(guān)系。圍繞勞動(dòng)保護(hù)權(quán)主題，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)使用的政策工具類(lèi)型最多，共出現(xiàn)66次。進(jìn)一步來(lái)看，其中37次是通過(guò)命令型工具保障勞動(dòng)保護(hù)權(quán)，約占該主題所有政策工具類(lèi)型體積頻次的56%;其次是勸誡型工具，共出現(xiàn)18次，提及頻次占比27%;再次是系統(tǒng)變化型工具，提及頻次占比9%;能力建設(shè)型工具提及頻次占比2%;激勵(lì)型政策工具提及頻次占比6%。這說(shuō)明實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)是我國(guó)實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的重中之重，政府偏向于用強(qiáng)制命令等措施來(lái)保障勞動(dòng)保護(hù)權(quán)。在勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)主題中，主要通過(guò)命令型政策工具來(lái)保障勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，約占該主題所有政策工具類(lèi)型提及頻次的50%;其次是通過(guò)勸誡型政策工具來(lái)保障，提及頻次占比36%;再次是激勵(lì)型政策工具，提及頻次占比14%;未使用能力建設(shè)型和系統(tǒng)變化型政策工具。圍繞學(xué)習(xí)權(quán)主題，學(xué)習(xí)權(quán)涉及的政策工具共出現(xiàn)34次，其中最多的是通過(guò)能力建設(shè)型工具來(lái)進(jìn)行保障，約占該主題所有政策工具類(lèi)型提及頻次的41%;其次是通過(guò)勸誡型工具保障學(xué)習(xí)權(quán)，提及頻次占比29%;命令型和系統(tǒng)變化型工具提及頻次均約占比15%;學(xué)習(xí)權(quán)的最主要目的是提升專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，這就需要加大能力建設(shè)型政策工具的使用力度，讓實(shí)習(xí)生有足夠的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地進(jìn)行實(shí)踐。圍繞保險(xiǎn)權(quán)主題，保險(xiǎn)權(quán)涉及的政策工具類(lèi)型最少，共出現(xiàn)7次，其中以勸誡型為主，提及頻次約占86%;命令型為輔，提及頻次約占14%;并未涉及能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型和激勵(lì)型政策工具?？梢?jiàn)，在未來(lái)完善實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的過(guò)程中，必須提高對(duì)實(shí)習(xí)生保險(xiǎn)權(quán)的關(guān)注度。在休息權(quán)主題中，休息權(quán)涉及的政策工具共出現(xiàn)11次，都是以命令型和勸誡型工具為主，并未涉及能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型和激勵(lì)型政策工具。從二維交叉的整體情況來(lái)看，在實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容要素上都比較缺乏能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型和激勵(lì)型政策工具的使用。另外，需說(shuō)明的是，各政策工具類(lèi)型并沒(méi)有直接全部指向各實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容，部分指向其他方面。例如，激勵(lì)型政策工具中“政府對(duì)積極開(kāi)展頂崗實(shí)習(xí)管理規(guī)范成績(jī)顯著的學(xué)校企業(yè)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)”是對(duì)學(xué)校企業(yè)的激勵(lì)，但沒(méi)有直接指向某一具體實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容，所以會(huì)出現(xiàn)部分交叉分布次數(shù)為零的情況。

三、實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的整體分析

（一）政策整體特征

1.政策工具使用逐漸多元。職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策工具演變整體上呈現(xiàn)由單一向多元發(fā)展的態(tài)勢(shì)。職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策制定初期，命令型政策工具占主導(dǎo)，其余政策工具使用較少。祝成林等學(xué)者指出，隨著政府轉(zhuǎn)變職能，治理范式從一元向多元工具發(fā)展，強(qiáng)制性政策工具已不再是推動(dòng)教育政策執(zhí)行的唯一手段。職業(yè)教育不斷發(fā)展，國(guó)家對(duì)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策不斷重視，政策工具使用也在不斷變革調(diào)整，能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型、勸誡型和激勵(lì)型政策工具比重開(kāi)始不斷增加，搭配使用政策工具逐漸成為實(shí)習(xí)權(quán)益保障工作的主要范式。各種政策工具的使用讓學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)等主體廣泛參與到實(shí)習(xí)權(quán)益保障工作中，實(shí)習(xí)權(quán)益保障工作形成以政府、學(xué)校等多主體為中心的治理格局。職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策工具使用的豐富性、多元化，使實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、休息權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)得到多種政策工具的保障，逐漸形成由政府、學(xué)校和企業(yè)共同保障實(shí)習(xí)生實(shí)習(xí)權(quán)益的態(tài)勢(shì)。

2.實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容不斷完善。中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容不斷發(fā)展與完善。由實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容要素提及頻次可知，實(shí)習(xí)生各項(xiàng)權(quán)益保障政策的內(nèi)容逐年增加和完善，特別是對(duì)休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的重視和保障，從前期長(zhǎng)期缺位到日益重視，并且政策內(nèi)容也日益詳細(xì)。從休息權(quán)來(lái)看，2007年第一次明確規(guī)定實(shí)習(xí)生的上班時(shí)間（不能超過(guò)八小時(shí)）以及不得上夜班等。從保險(xiǎn)權(quán)來(lái)看，2009年出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)中等職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)保險(xiǎn)的政策文件，第一次明確中等職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)生的保險(xiǎn)權(quán)益，對(duì)實(shí)習(xí)生的保險(xiǎn)責(zé)任范圍、投保主體和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出要求?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容在逐漸細(xì)化和完善，從政策內(nèi)容要素層面更好地保障了實(shí)習(xí)生的權(quán)益。

（二）政策存在的不足分析

1.政策工具整體結(jié)構(gòu)不合理。從職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策分析框架的橫向維度來(lái)看，目前我國(guó)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策工具的整體結(jié)構(gòu)不合理。政府使用強(qiáng)制性的命令型政策工具最多，雖然這樣可以保障制度環(huán)境的穩(wěn)定，但過(guò)多強(qiáng)制性措施可能會(huì)造成選擇性執(zhí)行等問(wèn)題。能力建設(shè)型政策工具的使用主要以制度建設(shè)為主，這說(shuō)明我國(guó)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策偏向于通過(guò)制定各項(xiàng)實(shí)習(xí)工作制度來(lái)達(dá)成保障目的。系統(tǒng)變化型政策工具中以組織管理和明確職責(zé)為主，說(shuō)明國(guó)家注重對(duì)實(shí)習(xí)工作的組織管理，以及通過(guò)明確各主體職責(zé)來(lái)保障權(quán)益。勸誡型政策工具的運(yùn)用情況表明政府傾向于用規(guī)勸建議的方式來(lái)保障權(quán)益，鼓勵(lì)號(hào)召學(xué)校企業(yè)來(lái)保障實(shí)習(xí)生權(quán)益，但從根本上缺乏價(jià)值引導(dǎo)，這說(shuō)明國(guó)家還需立足于維護(hù)和強(qiáng)化主流話語(yǔ)，重視對(duì)學(xué)校和企業(yè)保障實(shí)習(xí)生權(quán)益的思想價(jià)值引導(dǎo)。激勵(lì)型政策工具呈現(xiàn)出“重獎(jiǎng)勵(lì)輕懲罰”的特征，說(shuō)明獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠完善，激勵(lì)措施不足?！皬?qiáng)制性政策工具允許政府做職能范圍內(nèi)的任何事情，并且?guī)缀醪唤o目標(biāo)個(gè)人、團(tuán)體或組織留下回旋的余地?！雹僬吖ぞ呖傮w使用的不均衡及單種政策工具使用的不合理，會(huì)限制實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策效力的發(fā)揮，削弱原有政策效果。因此，過(guò)多使用強(qiáng)制性工具來(lái)規(guī)范利益主體的行為，忽視激勵(lì)型、系統(tǒng)變化型等政策工具，不利于調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性，使得實(shí)習(xí)權(quán)益不能得到根本保障。

2.休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度不足。從職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策分析框架的縱向維度來(lái)看，雖然國(guó)家在制定政策文件過(guò)程中逐漸重視實(shí)習(xí)生的休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)，但對(duì)休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度仍不足。從增長(zhǎng)幅度來(lái)看，近年來(lái)國(guó)家政策對(duì)休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障漲幅較大，但前期國(guó)家對(duì)實(shí)習(xí)生休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)不夠重視，增長(zhǎng)幅度主要從近年才開(kāi)始。從具體數(shù)量來(lái)看，休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的提及頻次很少，說(shuō)明國(guó)家對(duì)實(shí)習(xí)生的休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)問(wèn)題重視程度仍不足。從配套法律措施來(lái)看，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律沒(méi)有明確實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)者身份和法律地位，實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策中也沒(méi)有嚴(yán)厲的處罰措施。這導(dǎo)致雖然政策文件規(guī)定實(shí)習(xí)生工作不得超過(guò)八小時(shí)，但仍有企業(yè)想方設(shè)法擠壓實(shí)習(xí)生的休息時(shí)間，勞動(dòng)執(zhí)法部門(mén)也會(huì)由于執(zhí)法無(wú)據(jù)，最后只能不了了之。保險(xiǎn)權(quán)中雖然規(guī)定了保險(xiǎn)責(zé)任范圍等，但并未明確規(guī)定實(shí)習(xí)生意外傷害的責(zé)任歸屬。龔勛提出，人力資源管理部門(mén)普遍認(rèn)為，學(xué)生不是法律意義上的勞動(dòng)者，其實(shí)習(xí)期間發(fā)生的事故只是民事糾紛，不能被鑒定為工傷，因而無(wú)法通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲取賠償。休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)都是受到保障的合法權(quán)益，政策文件及配套法律措施對(duì)實(shí)習(xí)生休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度不足，容易使學(xué)生淪為“廉價(jià)勞動(dòng)力”，故政府需進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)習(xí)生休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度。

3.政策工具在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容上使用不平衡。從政策工具類(lèi)型（X維度）和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素（Y維度）的交叉情況來(lái)看，政策工具存在明顯的差異化選擇傾向，在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素上使用不平衡?，F(xiàn)行實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策在各權(quán)益內(nèi)容上進(jìn)行了干預(yù)，但政策工具在各實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容的保障上有所差別。勞動(dòng)保護(hù)權(quán)采用命令型工具為主、其他政策工具綜合運(yùn)用的模式。保險(xiǎn)權(quán)和休息權(quán)都使用了命令型和勸誡型政策工具，但并未涉及能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型和激勵(lì)型政策工具。整體來(lái)看，政策工具在勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)、保險(xiǎn)權(quán)和休息權(quán)這五種合法權(quán)益的使用中存在一定的失衡問(wèn)題。羅敏等學(xué)者認(rèn)為，盡管命令控制方式具有針對(duì)性強(qiáng)、易操作、可監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)，但往往缺乏靈活性，容易造成政策失靈。能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化型和激勵(lì)型政策工具有較大靈活性，尤其是激勵(lì)型政策工具易于調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性來(lái)共同保障實(shí)習(xí)生權(quán)益。保險(xiǎn)權(quán)和休息權(quán)等的保障不僅需要強(qiáng)制性命令，還需要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)支持、組織管理和優(yōu)惠激勵(lì)等措施來(lái)共同保障，特別要多配套使用激勵(lì)型政策工具，提高企業(yè)參與職業(yè)教育的動(dòng)力和積極性。政策工具在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素上使用的不平衡在一定程度降低了實(shí)習(xí)權(quán)益保障力度和效用，既不利于職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益保障的政策體系的完善，也容易造成企業(yè)選擇性忽視相關(guān)政策，迫使實(shí)習(xí)生從事高風(fēng)險(xiǎn)、低收入和無(wú)保障的工作。因此，政策工具和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素要靈活交叉使用，注意政策工具在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素上使用的平衡性，以進(jìn)一步增強(qiáng)政策工具的效度，切實(shí)保障實(shí)習(xí)生權(quán)益。

（三）對(duì)實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策制定的啟示

1.優(yōu)化政策工具類(lèi)型的結(jié)構(gòu)比例，增強(qiáng)政策工具類(lèi)型的多元協(xié)調(diào)。從政策工具類(lèi)型維度來(lái)看，要優(yōu)化政策工具的類(lèi)型結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策工具類(lèi)型的多元協(xié)調(diào)發(fā)展。每種政策工具都兼具優(yōu)勢(shì)與不足，合理科學(xué)的結(jié)合使用可以避免單一政策工具潛在的局限性，從而產(chǎn)生良好效果。因此，政府部門(mén)要選擇合適的政策工具，提高使用的適切性。第一，適當(dāng)降低命令型政策工具的使用頻率并優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少禁令等限制性工具的使用，提高實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的包容性。第二，優(yōu)化能力建設(shè)型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，除重視頂層設(shè)計(jì)以外，還應(yīng)重視實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)和監(jiān)督評(píng)估等工具的使用。第三，有效加大激勵(lì)型和勸誡型政策工具的實(shí)施力度，政府應(yīng)該對(duì)接收實(shí)習(xí)生的單位給予一定的政策支持和稅收優(yōu)惠等支持幫助，激發(fā)企業(yè)的積極性，并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)參與我國(guó)實(shí)習(xí)權(quán)益保障體系建設(shè)，發(fā)揮勸誡型和激勵(lì)型政策工具的作用，為學(xué)生的實(shí)習(xí)工作創(chuàng)造良好環(huán)境，使實(shí)習(xí)生從“偽實(shí)習(xí)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鎸?shí)習(xí)”。因此，國(guó)家在制定實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策時(shí)要優(yōu)化政策工具的組合結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策工具間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為實(shí)習(xí)生享有各項(xiàng)權(quán)益保駕護(hù)航。

2.健全法律法規(guī)并明確實(shí)習(xí)生身份，加大休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度。從實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素維度來(lái)看，要健全法律體系，明確實(shí)習(xí)生的法律身份和地位，加大休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)的保障力度。針對(duì)實(shí)習(xí)生因法律身份不明確而導(dǎo)致保險(xiǎn)權(quán)受到侵犯的問(wèn)題，西方國(guó)家在勞動(dòng)立法上大都肯定了實(shí)習(xí)生的勞動(dòng)資格。王進(jìn)指出，美國(guó)《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》規(guī)定勞動(dòng)者包括實(shí)習(xí)生、見(jiàn)習(xí)者和全日制學(xué)生等，且受到法律保護(hù)。張友連研究發(fā)現(xiàn)，德國(guó)《事故保險(xiǎn)法》規(guī)定學(xué)徒享有工傷事故保險(xiǎn)待遇。因此，建議政府出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)明確實(shí)習(xí)生勞動(dòng)者的法律身份和地位，加大對(duì)實(shí)習(xí)生休息權(quán)和保險(xiǎn)權(quán)等合法權(quán)益的保障力度，擴(kuò)大工傷適用范圍，使實(shí)習(xí)生也能享受工傷保險(xiǎn)權(quán)益。針對(duì)因沒(méi)有明確法律處罰措施而侵犯實(shí)習(xí)生休息權(quán)等合法權(quán)益的問(wèn)題，需進(jìn)一步明晰相關(guān)法律制度，減少因法律措施不明導(dǎo)致實(shí)習(xí)生權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象。

3.注重政策工具和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容的二維整合，提高實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的效力。從政策工具類(lèi)型和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素的交叉情況來(lái)看，政策工具在實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素上使用是不平衡的。唐賢興認(rèn)為，有效的政策工具要與政策目標(biāo)、對(duì)象和內(nèi)容相互匹配。因此，政策工具的選擇使用要與政策內(nèi)容相匹配，注重政策工具和實(shí)習(xí)權(quán)益內(nèi)容要素的二維整合與平衡使用。政策工具的選擇要適合政策內(nèi)容，不應(yīng)僅圍繞實(shí)習(xí)權(quán)益的某項(xiàng)權(quán)利，而應(yīng)立足于實(shí)習(xí)權(quán)益的整體，包括勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、保險(xiǎn)權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)和休息權(quán)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育實(shí)習(xí)權(quán)益的整體發(fā)展與質(zhì)的提高。例如，在實(shí)習(xí)生的保險(xiǎn)權(quán)和休息權(quán)等權(quán)益的保障上，政府要通過(guò)對(duì)資金投入、制度建設(shè)、稅收優(yōu)惠和鼓勵(lì)號(hào)召等政策工具的平衡使用，提高政策工具應(yīng)用的科學(xué)性，以此來(lái)保障實(shí)習(xí)生的基本權(quán)益。政策工具的選擇應(yīng)綜合考慮不同發(fā)展階段實(shí)習(xí)工作的目標(biāo)和實(shí)習(xí)權(quán)益保障的內(nèi)容。實(shí)習(xí)工作在不同發(fā)展階段可能出現(xiàn)的問(wèn)題不同，這要求政府制定政策時(shí)不能千篇一律，要因時(shí)制宜，選擇有利于實(shí)習(xí)權(quán)益保障的政策工具類(lèi)型，充分分析政策工具類(lèi)型和實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策內(nèi)容的契合度，實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效整合，提高實(shí)習(xí)權(quán)益保障政策的實(shí)質(zhì)效力。

[注釋]

① 邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩(shī)，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2006：151.

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