陳珍燕

摘 要：行政事業(yè)單位作為社會公眾服務(wù)性組織，其經(jīng)濟(jì)來源主要依賴于財政撥款。近年來，隨著國家減稅降費的力度不斷加大，稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，財政收支平衡壓力日益凸顯。很有必要通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，不斷優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用的高效性和科學(xué)性。本文重點從行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的問題分析入手，給出對策措施和建議思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 預(yù)算績效? 財稅體制? 績效評價

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）01（b）--02

實施全面預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立公共財政精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，是有效發(fā)揮財政職能作用、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。

1 行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的意義

1.1 做好預(yù)算績效管理有助于提升國家治理能力水平

實行全面預(yù)算績效管理是完善國家治理體系，提升國家治理能力的一項打破傳統(tǒng)的制度改革。全面預(yù)算通過協(xié)調(diào)各方資源提升了整體性，績效管理通過加強(qiáng)可控性提高了執(zhí)行力，兩者的有效結(jié)合將為政府領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供信息，并以國家整體目標(biāo)為導(dǎo)向倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變和人員履職能力的提升。全面預(yù)算績效管理作為行政管理改革的重要環(huán)節(jié)，將通過降低行政成本提高行政事業(yè)單位的綜合競爭力，打造一個可測量、可問責(zé)型政府。

1.2 做好預(yù)算績效管理有助于提高行政事業(yè)單位的績效管理水平

實行全面預(yù)算績效管理的方法就是將預(yù)算管理貫穿到行政活動的全過程，是緩解財政資金有限性與社會發(fā)展所需資金無限性矛盾的重要手段。績效型預(yù)算管理提高了預(yù)算的有效性，并為財政功能擴(kuò)大到行政管理各環(huán)節(jié)奠定了基礎(chǔ)，同時改善了績效管理中涉及其他多方面非價值指標(biāo)的設(shè)定水平，提高了政府決策和執(zhí)行的效率，打造了一個經(jīng)濟(jì)效率型政府。

1.3 做好預(yù)算績效管理有助于建立行政合法性依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

實行全面預(yù)算績效管理的導(dǎo)向就是將經(jīng)濟(jì)、效率和效用原則引入到公共部門，賦予財政支出經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本屬性，并把行政績效作為評價行政合法性的新準(zhǔn)則及政府履職實現(xiàn)程度的重要尺度，從而使成本效益關(guān)系成為行政合法性意義的法律關(guān)系。并且依托信息公開的機(jī)制，方便公眾參與監(jiān)督，提高政府信譽和形象，打造一個陽光型政府。

2 行政事業(yè)單位應(yīng)用預(yù)算績效管理的常見問題

2.1 預(yù)算績效管理觀念淡薄，缺乏主動性

當(dāng)前，預(yù)算績效管理實施時間短、范圍廣、基礎(chǔ)弱，可借鑒經(jīng)驗不多，理念扎根不深。比如，由于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致以往年度執(zhí)行率針對性差、參考價值低，容易造成預(yù)算失效。出現(xiàn)這種情況，主要原因在于各級預(yù)算單位未形成統(tǒng)一的認(rèn)知和制度，只重視資金預(yù)算，不重視績效管理，沒有真正認(rèn)清績效管理的重要性和優(yōu)越性。所以，行政事業(yè)單位必須提高預(yù)算績效管理的主動性，從先有預(yù)算再排項目向先有項目再排預(yù)算轉(zhuǎn)變。

2.2 預(yù)算績效管理的組織架構(gòu)不夠完善，缺乏統(tǒng)籌性

受傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理念和管理體制的影響，預(yù)算績效管理還沒有建立完整的組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體系和內(nèi)控制度機(jī)制，或者組織架構(gòu)缺乏完備性，領(lǐng)導(dǎo)體系缺乏科學(xué)性，內(nèi)控制度機(jī)制在實踐工作中并沒有得到有效執(zhí)行，形同虛設(shè)，存在“兩張皮”的現(xiàn)象。同時缺乏管理人才，不僅表現(xiàn)在對單位內(nèi)部人員的培訓(xùn)體系不夠完善，而且對單位人員的專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德素養(yǎng)的提升不夠重視。

2.3 績效型預(yù)算編制脫離實際，缺乏前瞻性

（1）績效型預(yù)算評價體系不科學(xué)、不規(guī)范。一方面，行政事業(yè)單位中不同部門處理問題的方式不統(tǒng)一，沒有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，多樣化標(biāo)準(zhǔn)的情況一定程度上導(dǎo)致績效評價的隨意性較大。另一方面，簡單的量化指標(biāo)又缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)數(shù)據(jù)支持，導(dǎo)致不能真實反映預(yù)算的總體情況。

（2）績效型預(yù)算評價方法比較單一、簡單，大都還是采用目標(biāo)分析法、成本效益分析法等，主觀因素判斷占比較大，尚未主動嘗試采用層次分析法等先進(jìn)方法。究其原因，一方面鑒于公共服務(wù)和產(chǎn)品效益的定性化、多元化，因而無法做到量綱統(tǒng)一;另一方面由于公共產(chǎn)品自身數(shù)據(jù)不完備，對隱性成本的測量和計算無疑就是一種障礙。

（3）績效型預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)手段缺乏連貫性，無法進(jìn)行實質(zhì)性比較分析。日益提高的科學(xué)精細(xì)管理的要求和以前的管理手段粗放的反差讓我們感知到歷史數(shù)據(jù)與信息的嚴(yán)重缺失，評價工作作用也因缺乏翔實量化的數(shù)據(jù)而大大受限。

2.4 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全，績效結(jié)果缺乏應(yīng)用性

行政事業(yè)單位預(yù)算的監(jiān)督考核環(huán)節(jié)基本缺失，無法設(shè)立專職的監(jiān)督部門全過程、全方位地介入整個環(huán)節(jié)中，有的行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行項目不細(xì)化、不總結(jié)，項目開展只有預(yù)算沒有結(jié)算，造成好的經(jīng)驗無法傳承完善，問題無法調(diào)整修正;有的行政事業(yè)單位評價結(jié)果不具體，針對性普遍比較差，不適應(yīng)的問題比較嚴(yán)重;有的由于預(yù)算績效管理過程的簡單機(jī)械造成相關(guān)配合部門的抵觸反對。這些都會造成信息的不對稱和溝通的不順暢，最終制約著預(yù)算績效管理的正常開展。

3 強(qiáng)化行政事業(yè)單位應(yīng)用預(yù)算績效管理的幾點建議

3.1 加大宣傳力度，強(qiáng)化預(yù)算績效意識

強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理的術(shù)道同步，樹立科學(xué)的預(yù)算績效管理理念。

一是提高站位，主動對財政資金預(yù)算實施績效管理。預(yù)算績效管理是一項以提高效率與效益為中心的預(yù)算管理制度，單位管理者須從概念上對其有明確的認(rèn)識，要充分認(rèn)清預(yù)算績效管理對全面深化財稅體制改革的重要性，積極轉(zhuǎn)變觀念以適應(yīng)當(dāng)前新型管理模式，積極主動作為，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)任何疏漏。

二是更新理念，強(qiáng)化預(yù)算績效管理的使命意識和責(zé)任意識。要確立“財政的錢是取之于民用之于民，我們要關(guān)注財政支出的去向，更要關(guān)注財政支出的效果。”要形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的權(quán)責(zé)機(jī)制。要通過全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用績效，將每一分錢用在刀刃上，切實做到花錢必問效，無效必問責(zé)。

三是營造氛圍，利用各類媒體及政府網(wǎng)絡(luò)平臺大力宣傳預(yù)算績效管理的深遠(yuǎn)意義。推動凝聚社會共識，營造績效文化氛圍，培養(yǎng)正確的預(yù)算績效管理意識，樹立以績效評價為核心的工作理念，緊密結(jié)合各部門的職能，明確各項分工。行政事業(yè)單位每位工作人員都能夠運用其應(yīng)有的工作權(quán)益實行績效管理評估，提高單位的績效管理水平并協(xié)同社會監(jiān)督，推動預(yù)算績效管理工作向更廣更深層次發(fā)展。

3.2 建立內(nèi)部控制與預(yù)算績效相整合的管理體系

一是建立以預(yù)算績效為核心貫穿業(yè)務(wù)全流程的“微內(nèi)控”管理模式。明確主體責(zé)任，細(xì)化權(quán)責(zé)運行，完善各項制度，規(guī)范內(nèi)部工作流程控制，使預(yù)算績效管理成為內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，同時也使內(nèi)部控制管理成為實現(xiàn)績效管理關(guān)口前移的重要手段。

二是注重加強(qiáng)內(nèi)控人才培養(yǎng)。努力培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)、審計、法律及相關(guān)管理學(xué)知識全面貫通的復(fù)合型人才，注重加強(qiáng)對專業(yè)技術(shù)能力和職業(yè)道德素養(yǎng)的全面提升，建立預(yù)算績效管理人力保障體系。

三是強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)部控制力度。在關(guān)注內(nèi)部風(fēng)險點防控的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、規(guī)范、可靠性強(qiáng)的績效目標(biāo)體系。在管理模式上，由依靠行政命令、長官意志的做法向依法管理轉(zhuǎn)變;在方式上，從突擊運動式抓工作，向按流程、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)方式轉(zhuǎn)變，提升管理績效。

3.3 建立以解決具體問題為導(dǎo)向、指向未來的預(yù)算績效管理模式

一是建立以防范未來風(fēng)險為目標(biāo)的預(yù)算編制方法。我國從注重經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)向注重發(fā)展質(zhì)量的要求，決定了未來財政政策要從側(cè)重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險管理。因而預(yù)算績效管理的目標(biāo)要立足于防范未來風(fēng)險而不是僅立足于當(dāng)下的成本效益，從而使預(yù)算目標(biāo)的設(shè)置有了延續(xù)性、持久性，為破解目前預(yù)算績效管理的困境提供了解決方案。行政事業(yè)單位能更準(zhǔn)確地規(guī)劃好中期預(yù)算，細(xì)化好次年預(yù)算，保持長期規(guī)劃的一致性，并大大提升往期數(shù)據(jù)匯總分析的有效性和準(zhǔn)確性，由此設(shè)定出更多定量定性的績效目標(biāo)。

二是建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。以具體問題為導(dǎo)向，分清問題主次和輕重緩急，抓住當(dāng)前重大問題，使預(yù)算績效管理的作用顯現(xiàn)出來，設(shè)定關(guān)鍵共同性績效指標(biāo)和個別化指標(biāo)來量化評價資金的使用效果。以解決問題為目標(biāo)，設(shè)立確切的評分體系，將發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q問題的方案，充分分析每個績效考評結(jié)果中隱形的根本因素，做好績效評價的善后工作，提高績效管理工作的公信力。

三是建立績效指標(biāo)庫。統(tǒng)籌考慮預(yù)算編制和評價需求，擇優(yōu)將評價指標(biāo)納入指標(biāo)庫內(nèi)統(tǒng)一管理，建立一套能滿足預(yù)算績效編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)需求的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，確保績效信息的一致性和有效性，并為相似項目提供參考性績效指標(biāo)的指導(dǎo)性規(guī)劃。

3.4 建立激勵相融的預(yù)算績效管理機(jī)制，重視預(yù)算績效評價結(jié)果運用

一是建立績效評價結(jié)果與資金安排相互掛鉤機(jī)制。行政事業(yè)單位要主動地將評價結(jié)果與資金安排正相關(guān)的編報原則作為單位預(yù)算編制要求，強(qiáng)化零基預(yù)算意識，參照往年執(zhí)行率及績效評價結(jié)果有傾向性地安排次年預(yù)算編報。通過分析績效評價結(jié)果，做實項目庫管理，推動項目庫向前端延伸，成熟一個，落實一個，不做無績效的項目;引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門將項目績效表現(xiàn)好的進(jìn)行復(fù)制推廣，將項目績效表現(xiàn)差的進(jìn)行調(diào)整完善。同時，財政部門選擇有代表性的重點項目進(jìn)行重點評審，找出不足，提出更改方案，并且進(jìn)行及時跟蹤反饋，建立問責(zé)機(jī)制，在預(yù)算安排上建立起一套可測量的、具有說服力的資金安排機(jī)制。

二是建立績效評價結(jié)果反饋與整改相互結(jié)合機(jī)制。要對資金采取實時動態(tài)的“雙監(jiān)控”，將績效目標(biāo)實現(xiàn)狀況與資金執(zhí)行率相結(jié)合來分析，避免造成資金閑置沉淀或者損失浪費的問題，及時調(diào)整執(zhí)行中的偏差，堵住管理漏洞，確保資金的專款專用和安全高效。同時，還要采取行之有效的項目跟蹤形式，及時對項目執(zhí)行進(jìn)行糾偏。在項目執(zhí)行過程中進(jìn)行實時監(jiān)控，當(dāng)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)有差異時，及時對偏離現(xiàn)狀進(jìn)行合理分析，并進(jìn)行有效地整改反饋。從而，可以根據(jù)不同情況制訂出更加切實可行的管理方案，并對不同的工作部門提出不同的管理制度，提升績效管理水平。

三是建立績效評價結(jié)果報告與通報相互結(jié)合機(jī)制。對一些“資金量大、影響廣、社會關(guān)注度高”的民生項目和重點專項支出績效評價情況，按程序上報地方政府和人大，并根據(jù)要求在一定范圍內(nèi)將績效評價結(jié)果進(jìn)行通報，按照“誰組織實施，誰進(jìn)行誰通報”的原則，對包括預(yù)算績效評價基本情況、評價結(jié)果和存在的問題等內(nèi)容進(jìn)行通報，并以信息公開為契機(jī)，發(fā)揮社會監(jiān)督功能，各預(yù)算部門除了要在本部門門戶網(wǎng)站公開績效自評報告，還要不斷拓寬監(jiān)督舉報的渠道，方便公眾提意見，增強(qiáng)財政資金使用績效的透明度，拉近單位與社會民眾之間的關(guān)系。

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