蔡常青

摘 ?要：本文結(jié)合內(nèi)蒙古阿拉善左旗加強基層社會治理，尤其是在防控疫情中創(chuàng)新的實踐案例，提出了推進民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化的“五化”路徑。強調(diào)治理層次市域化是提升基層社會治理能力的戰(zhàn)略抓手，治理組織網(wǎng)格化是提升基層社會治理能力的重要基石，治理方式組團化是提升基層治理能力的有效路徑，治理技術(shù)智能化是提升社會治理能力的關(guān)鍵支撐，治理程序契約化是提升基層社會治理能力的有效方式。

關(guān)鍵詞：基層治理能力 ?新冠肺炎疫情 ?創(chuàng)新實踐

社會治理能力既體現(xiàn)在日常社會運行中，更體現(xiàn)在國家和社會面臨的重大風(fēng)險挑戰(zhàn)中。當下新型冠狀病毒流行對我國來說就是一場嚴峻的公共安全挑戰(zhàn)，同時也是對國家治理體系和治理能力的一次大考。近期，我們圍繞如何在防控疫情中提升基層社會治理能力這個主題，到內(nèi)蒙古阿拉善左旗進行了專題調(diào)研，從中發(fā)現(xiàn)不少務(wù)實創(chuàng)新的做法和亮點，這對深化認識防控重大風(fēng)險與加強基層社會治理的關(guān)系，尤其是對如何立足邊疆民族地區(qū)實際提升基層社會治理能力有諸多啟示。

治理層次市域化：提升基層社會治理能力的戰(zhàn)略抓手

“加快推進市域治理現(xiàn)代化建設(shè)”，是黨的十九屆四中全會提出的一個全新命題和戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議強調(diào)“要把市域社會治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口 ”。黨中央突出強調(diào)加快推進市域治理現(xiàn)代化建設(shè)，反映了我們黨對于推進社會治理現(xiàn)代化認識和實踐的創(chuàng)新發(fā)展，從根本上說是由市域治理在推進國家治理現(xiàn)代化中具有的承上啟下的統(tǒng)籌地位決定的，也是提升基層社會治理效能的必然要求。觀察國內(nèi)應(yīng)對疫情的情況，像杭州、深圳、廣州、上海等城市之所以能夠在防范疫情和恢復(fù)生產(chǎn)生活方面展現(xiàn)出較高的有序有力的治理能力，都是與這些地方重視市域社會治理密切相關(guān)的。我們在阿拉善盟調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，該盟至今保持著零疫情病例的狀況，既與其地處偏僻、流動人口較少等客觀條件有關(guān)，也與阿拉善盟重視統(tǒng)籌推進全盟市域社會治理工作是分不開的。

阿拉善盟是內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)率先開展市域社會治理工作盟市。自2018年中央政法委提出加強市域社會治理工作以后，就在占全盟人口數(shù)量三分之二的阿拉善左旗開啟試點探索工作。先后邀請內(nèi)蒙古北宸智庫、北京綠維、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院等智庫專家100余人，歷時150余天完成九個系列研究報告，并編制了社會治理專項規(guī)劃;先后組織有關(guān)部門7批170人次，實地學(xué)習(xí)考察浙江諸暨、北京平谷等地的治理經(jīng)驗，并與諸暨市簽訂了《學(xué)習(xí)新時代“楓橋經(jīng)驗”協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略合作協(xié)議》，構(gòu)建了學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗”的長效機制;堅持邊調(diào)研邊探索，在全旗組織開展了大宣講大調(diào)研大落實活動，由旗領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立10個工作組，派出350名干部深入基層一線，廣泛征求群眾意見，開展矛盾問題摸排整治工作，累計答復(fù)解決意見建議和問題1200余條，以務(wù)實創(chuàng)新的作風(fēng)凝聚起推進基層社會治理的共識和合力。在試點做工作取得經(jīng)驗后，盟委、盟行署及時推廣了阿拉善左旗的試點經(jīng)驗，并制定了《阿拉善盟推進市域治理現(xiàn)代化建設(shè)的實施方案》，明確提出筑牢城市城鎮(zhèn)安全線、邊境邊界安全線、農(nóng)村牧區(qū)安全線、軍民融合安全線“四道安全線”的治理目標;以黨群工作一體化實體化改革為突破口，建成了黨群綜合服務(wù)中心、社會矛盾預(yù)防與多元化解中心、社會治理聯(lián)動指揮中心、政務(wù)服務(wù)中心、新時代文明實踐中心“五大中心”治理平臺;堅持政治、法治、德治、自治、智治“五治”并舉，實施開放睦邊、生態(tài)固邊、產(chǎn)業(yè)興邊、富民安邊、聯(lián)防穩(wěn)邊的“五邊”工程，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)、多元治理的社會治理新格局，在探索邊疆民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化、推進平安興安盟建設(shè)上邁出新步伐，進而為統(tǒng)籌打好全盟疫情阻擊戰(zhàn)奠定了良好基礎(chǔ)。

實踐啟示我們，加快推進市域治理現(xiàn)代化既是推進國家治理治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進社會治理現(xiàn)代化的重要抓手。只有把基層社會治理提升到市域統(tǒng)籌的高度，切實把推進市域社會治理現(xiàn)代化列為各級黨委政府的重點工作來抓，才能在破解制約基層社會治理的體制機制難題上實現(xiàn)新突破，才能在統(tǒng)籌提升基層社會治理能力上取得大進展，才能在應(yīng)對新冠肺炎疫情等重大公共危機挑戰(zhàn)中經(jīng)得起考驗。

治理組織網(wǎng)格化：提升基層社會治理能力的重要基石

網(wǎng)格化管理，就是將管理轄區(qū)劃分為單位網(wǎng)格，以社區(qū)兩委委員、居民組長、黨員、轄區(qū)民警等作為工作主體，以信息技術(shù)為核心、以精細化管理為目標、以多主體參與的社會化管理服務(wù)為手段的新型基層社會治理組織模式。這一模式已經(jīng)成為黨的十九屆四中全會明確提出推進的任務(wù)，目前正在大力推進落實，并在此次疫情阻擊戰(zhàn)中進一步彰顯了其在應(yīng)對公共衛(wèi)生危機挑戰(zhàn)中的基礎(chǔ)性的重大作用。

阿拉善左旗自2017年開始全面推廣這一做法，在這次疫情阻擊戰(zhàn)中，他們立足實際，按照“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的理念，進一步創(chuàng)新完善了網(wǎng)格化管理服務(wù)機制。一是推進網(wǎng)格全域全覆蓋。以嘎查村、社區(qū)為基本單位，圍繞人、地、物、單位、組織等基本要素，將全旗區(qū)域劃分成147個基礎(chǔ)網(wǎng)格，實施網(wǎng)格承接疫情防控各類事務(wù)的工作機制，形成“基層工作靠網(wǎng)格、部門工作在網(wǎng)格”的全旗“一張網(wǎng)”工作格局。二是實行 “一格多員”網(wǎng)格管理模式，即：一個網(wǎng)格要有一位網(wǎng)格長、一名網(wǎng)格指導(dǎo)員、一批網(wǎng)格員、若干網(wǎng)格志愿者，整合各網(wǎng)格包聯(lián)單位干部，各類協(xié)輔人員隊伍、兩代表一委員、群防群治隊伍或其他志愿者等擔(dān)（兼）任網(wǎng)格員、網(wǎng)格志愿者。三是以片區(qū)、自然村等為主，依托原來的反恐維穩(wěn)“十戶聯(lián)防”和意識形態(tài)管控“三級微信工作群”建立起末端“微網(wǎng)格”，通過 “微網(wǎng)格”微信群，吸納社區(qū)居民和農(nóng)牧民入群，增強廣大群眾的參與感和責(zé)任感，提高他們的防控意識，為信息摸排、宣傳互動、疫情防控等工作提供了快捷、便利的途徑，構(gòu)建起群防群治的堅強堡壘。四是從網(wǎng)格、嘎查村（社區(qū)）、蘇木鎮(zhèn)（街道）到旗層面明確四級工作職責(zé)，形成縱向到底、橫向到邊的大防控格局，充分發(fā)揮了網(wǎng)格化管理和服務(wù)在疫情防控工作中的作用。

實踐啟示我們：社會治理網(wǎng)格化是推進國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，是推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，健全基層社會治理新格局的有效組織方式，它有利于充分整合基層社會管理服務(wù)的各類資源，更為全面地了解掌握居民訴求，更好地為群眾提供便捷高效的服務(wù)，從基礎(chǔ)上提升基層社會治理的效能。

治理方式組團化：提升基層治理能力的有效路徑

群眾團體是黨緊密聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，社會組織是構(gòu)建社會治理共同體的重要組成部分，他們是推動社會協(xié)同治理不可或缺的重要力量。阿拉善左旗基于群團組織任務(wù)重、力量弱，社會組織欠發(fā)達、不活躍的實際，致力于黨建帶群團、增強社會組織活力的目標，因地制宜地實施黨群一體化改革，構(gòu)建了以“黨群綜合服務(wù)中心黨工委+8個群團組織+多個社會組織”的一體化聯(lián)動體系，形成 “1+8+N”黨群一體化實體化運作模式。全旗建成旗級黨群綜合服務(wù)中心、蘇木鎮(zhèn)（街道）黨群服務(wù)中心、嘎查村（社區(qū)）黨群服務(wù)站“三級陣地”，將各級黨群服務(wù)中心作為實體工作機構(gòu)，整合群團組織和部分代表性社會組織，實行集中辦公，集中設(shè)立服務(wù)窗口，集中打造活動陣地，鼓勵群團組織和社會組織根據(jù)各自職能協(xié)同開展工作。通過組織方式創(chuàng)新，整合各級各類黨群力量和社會資源，深化群團組織服務(wù)方式改革、解決社會組織開展工作的薄弱環(huán)節(jié)，依靠黨建引領(lǐng)，把群團組織、社會組織的服務(wù)管理觸角延伸到社會治理的各個領(lǐng)域，充分發(fā)揮群團組織的橋梁紐帶作用，增強了社會組織服務(wù)社會能力，助力基層黨建和社會治理實現(xiàn)了雙提升。

黨群工作一體化改革，增強了群團組織、社會組織組團化運行的能力，在疫情阻擊戰(zhàn)中彰顯了協(xié)同共治的作用。針對疫情的嚴峻形勢，在全旗各級黨群綜合服務(wù)中心的倡導(dǎo)下，全旗各級群團組織和社會組織體現(xiàn)社會責(zé)任，發(fā)揮各自優(yōu)勢，匯聚成防控疫情的合力。截至目前，全旗8個群團單位和20個社會組織共組織防疫志愿者服務(wù)2378人次，協(xié)助街道社區(qū)做好住宅小區(qū)、平房區(qū)、統(tǒng)建樓等人員、車輛的出入登記和體溫測量、消毒等工作。戰(zhàn)“疫”期間，各類社會組織充分發(fā)揮不同職業(yè)、崗位、特長等資源優(yōu)勢，開展了多種多樣的抗擊疫情志愿服務(wù)。有的成立了流動疫情宣傳防控小組，運用微信公眾平臺組織撰寫文章傳播正能量，開展了征文活動、心理疏導(dǎo)、遠程線上服務(wù)支援;有的到社區(qū)崗位上開展疫情防控檢查工作，協(xié)助民警入戶排查，幫助有病患者采購物資開展外來返城隔離人員對接服務(wù)。溫都爾勒圖鎮(zhèn)草原“都貴楞”聯(lián)防隊51名農(nóng)牧民群眾自發(fā)組成摩托車流動巡查隊，根據(jù)時間段、片區(qū)、人員合理排班，在蒙寧、蒙甘邊界地區(qū)實現(xiàn)24小時不間斷巡查，全面實施邊界防控，有效杜絕省際之間人員相互流動。

實踐啟示我們：構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體，必須堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)、多元主體共治，既要充分發(fā)揮黨委、政府的主導(dǎo)作用，也要充分發(fā)揮群團組織、專業(yè)社團、民間個人、志愿服務(wù)者和廣大居民多元共治的作用，積極探索動員組織社會各界和群眾廣泛參與治理的有效路徑。只有善于把社會組織匯聚起來，充分發(fā)揮各族群眾在社會治理中主人翁作用，才能形成抵御和戰(zhàn)勝各類社會風(fēng)險挑戰(zhàn)的強大能量。

治理技術(shù)智能化：提升社會治理能力的關(guān)鍵支撐

科技是推動社會發(fā)展的第一生產(chǎn)力，也是推進社會治理現(xiàn)代化的強大引擎。黨的十九屆四中全會首次把科技支撐納入國家社會治理體系之中，充分體現(xiàn)科技力量在社會治理中的重要作用。當今科技發(fā)展已經(jīng)進入數(shù)字化、互聯(lián)網(wǎng)時代，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)在經(jīng)濟社會及社會治理方面的差距也往往體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)等先進科技的掌握和應(yīng)用水平上，因此，推進社會治理現(xiàn)代化、提升社會治理效能必須在實現(xiàn)社會治理智能化上下功夫。

我們在調(diào)研中看到，阿拉善左旗高度重視社會治理信息化建設(shè)，并于2018年建成了社會治理信息化指揮中心平臺。這一平臺在疫情阻擊戰(zhàn)中充分發(fā)揮了迅速排查、決策指揮、防止疫情輸入的平臺作用。主要做法是：一是充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化”手段，精準摸排人員情況。借助互聯(lián)網(wǎng)，啟用信息登記小程序，精準高效掌握人員基本情況，使監(jiān)測點和各網(wǎng)格區(qū)數(shù)據(jù)實時共享，為后期數(shù)據(jù)統(tǒng)計、人員追蹤提供了準確信息。二是用大數(shù)據(jù)思維加強疫情網(wǎng)格化管理工作。聯(lián)合旗公安局110指揮中心、疾病預(yù)防控制中心、市監(jiān)局12315平臺，建立疫情防控信息溝通機制，加強聯(lián)動，共享信息、特別是對疾控部門掌握人員無法落地查證的，進入本地的湖北籍人員車輛信息進行跟蹤協(xié)查，及時處理了諸多隱患。三是在自治區(qū)啟動一級響應(yīng)后，開通聯(lián)動指揮中心和政府督查室舉報電話，建立了“即收即轉(zhuǎn)即辦即回”的工作流程，對各渠道反映問題進行融合辦理，第一時間向各組分辦、調(diào)度和督促相關(guān)部門處置落實，及時回應(yīng)群眾關(guān)切。同時與阿里云合作，開通阿拉善左旗疫情防控大數(shù)據(jù)平臺，加強對疫情期間公眾投訴新問題、新趨勢的研判分析，對問題反映集中區(qū)域進行預(yù)警，加強重點管理，為防止疫情流入發(fā)揮了重要作用。

實踐啟示我們：推進社會治理現(xiàn)代化離不開科技手段的支撐，尤其是對地廣人稀的邊疆少數(shù)民族地區(qū)來說，加快推進社會治理智能化建設(shè)，有助于從根本上改變信息不靈、社會治理成本高的被動局面，改變社會治理手段落后的現(xiàn)狀?？梢哉f，越是欠發(fā)達地區(qū)越應(yīng)當把推進信息化建設(shè)擺在更加突出的位置，加快推進。這是欠發(fā)達地區(qū)抓住互聯(lián)網(wǎng)時代有利契機，實現(xiàn)社會治理手段迎頭趕上，加快提升社會治理能力的根本途徑。

治理程序契約化：提升社會治理能力有效方式

契約是在兩個以上的當事人之間為設(shè)立、變更或終止法律權(quán)利和義務(wù)而達成的協(xié)議。契約內(nèi)含的民主、平等、法治精神代表了人類社會發(fā)展進步的方向，是現(xiàn)代社會調(diào)節(jié)社會關(guān)系、處理社會矛盾的基本方式，也是推進社會治理現(xiàn)代化必須遵循的重要原則和技術(shù)手段。從本質(zhì)上看，契約精神或契約程序與中國特色社會主義民主政治遵循的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一的根本原則是內(nèi)在一致的，也是與黨的十九屆四中全會強調(diào)的完善民主協(xié)商機制，健全覆蓋全社會征信體系、推進依法治理等要求完全契合的，或者說它是保障社會主義民主、推進國家社會治理的現(xiàn)代化有效工具。觀察現(xiàn)代社會，契約不僅成為每個國家、每個政府、每個企業(yè)、每個組織乃至每個人處理各種社會關(guān)系的常態(tài)化工具，而且也成為衡量其文明程度、信用價值的標志。僅就社會治理而言，現(xiàn)實生活中之所以存在的大量誠信缺失、難究其責(zé)、有法不依、違法上訪等問題，尤其是在基層治理中，政府和基層干部相當一部分精力和工作重心長期陷于反復(fù)解決歷史遺留問題之中，其重要原因之一，就是在作決策、定制度、提任務(wù)要求時缺乏民主協(xié)商的契約理念，在推進決策、制度、任務(wù)、要求落實中缺乏完整明晰的契約責(zé)任鏈條，簡言之就是缺乏推進民主法治化落地的契約 “中介”。正是基于這種問題導(dǎo)向，近年來我國各地在推進社會治理中不約而同地形成了廣泛應(yīng)用契約理念和契約方法破解基層治理難題的趨勢。比如，浙江省委明確提出以契約理念推進社會治理的要求，大力倡導(dǎo)“契約黨建”，國資委全面實施了企業(yè)高管契約化管理改革，赤峰市阿魯科爾沁旗、山東濰坊坊子區(qū)在農(nóng)村牧區(qū)、街道社區(qū)全面推行了村（社區(qū)）重要事務(wù)契約管理，并得到多地借鑒復(fù)制，取得顯著成效。

阿拉善左旗在學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”和各地實施契約化管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照 “黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主協(xié)商、依法治理”三者有機統(tǒng)一的思路，把契約理念引入基層治理，在嘎查村（社區(qū)）推廣了“三上三下一簽”機制。“一上一下”，即對村級（社區(qū)）重要事務(wù)由黨支部、村（居）委會提出方案，送達征求群眾意見;“二上二下”，即對征求到的意見“兩委”匯總分析，將修改完善方案提交黨員會和村（居）民代表會醞釀?wù)撟C，達成共識;“三上三下”，即將完善的方案提交全體黨員和居民代表聯(lián)席會審議表決;“一簽”，即由相關(guān)主體簽訂書面協(xié)議（合同、公約），依靠契約實現(xiàn)依法治理。同時堅持問題導(dǎo)向，從牧民承包的草場保護和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理存在的突出問題入手，推進契約化實施，從源頭上治理困擾多年的老大難問題，在推進民主法治化進程中上邁出堅實一步。在疫情防控中，阿拉善左旗針對實際需要，率先在無物業(yè)、自管小區(qū)推行契約治理模式，以此強化薄弱點的群防群治工作。首先，加強針對性宣傳引導(dǎo)，主動介入小區(qū)群體，全面分析本小區(qū)的防控漏洞和不足，全面建立防控微信群，宣傳病毒危害性和防控的重要性，灌輸群防群治理念。在與小區(qū)業(yè)主達成防控措施共識的基礎(chǔ)上，起草共識協(xié)議，與群眾簽訂了《防疫安全公約》協(xié)議，約定小區(qū)居民積極響應(yīng)防疫號召，相互提醒、相互監(jiān)督，主動配合做好防疫工作;最大程度減少人員流動，主動避免人群聚集，出門必須佩戴口罩;加強個人和家庭防護，保持規(guī)律起居和健康心態(tài);每晚22：00至次日早晨6：30無必要情況不外出，自覺閉門謝客，并且相互監(jiān)督。最后，公示執(zhí)行，對遵守協(xié)議情況隨時在群里通報，形成相互監(jiān)督機制。由于這一契約是在征求群眾意見、與居民達成共識的基礎(chǔ)上形成的，因而在執(zhí)行落實上居民們充分體現(xiàn)了主人翁精神，形成了前所未有的人人盡心盡責(zé)戰(zhàn)疫情的防控力度，有效強化了薄弱小區(qū)防控工作。

實踐啟示我們，契約作為現(xiàn)代社會調(diào)節(jié)社會關(guān)系民主法治化手段，不僅可以廣泛應(yīng)用于社會治理領(lǐng)域，而且是推進社會治理現(xiàn)代化必不可少的有效治理方式。它有助于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主協(xié)商、依法治理的基層治理機制，推進民主法治化進程;有助于培育干部群眾的誠信理念、全面構(gòu)建國家現(xiàn)代誠信體系;有助于消減歷史遺留難題的糾纏，依規(guī)就地化解矛盾;有助于從源頭上防范重大風(fēng)險的挑戰(zhàn)，維護公共安全;有助于強化干部群眾的責(zé)任意識，打造人人負責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會治理共同體，應(yīng)當在實踐中自上而下地大力推廣應(yīng)用。

（作者系內(nèi)蒙古北宸智庫研究員）

責(zé)任編輯：張莉莉