王韋程

摘 要：2019年7月，各中央部門相繼進行2018年度決算公開，預(yù)算績效評價相關(guān)信息也隨之披露。在介紹預(yù)算績效信息公開制度背景和重要意義的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前各部門預(yù)算績效信息公開情況進行述評，并提出存在的問題以及后續(xù)改進的政策建議。建議對外公開發(fā)布預(yù)算績效評價管理辦法，完善預(yù)算績效公開現(xiàn)有結(jié)構(gòu)框架信息并增加專業(yè)類解釋說明和數(shù)據(jù)對比內(nèi)容，以及進一步整合公開方式，提高公開信息質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效;信息公開;中央部門

中圖分類號：F812.3? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）08-0144-03

2019年7月19日，93家中央部門在中央預(yù)決算公開平臺上公開了2018年度部門預(yù)算。今年是中央部門公開決算的第9個年頭，同時也是黨和國家機構(gòu)改革后各中央部門的首次決算公開。此外，今年的決算公開也是中央發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》后，預(yù)算績效評價結(jié)果的首次“亮相”。隨著預(yù)算績效管理工作的全面推進，預(yù)算績效信息公開也逐步成為社會各界關(guān)注的對象。本文以2018年度中央部門決算公開中的預(yù)算績效公開信息為研究對象，評述當(dāng)前中央部門預(yù)算績效信息公開的特點及問題，并提出下一步加以改進的政策建議。

一、預(yù)算績效信息公開制度背景

改革開放后直至20世紀90年代初期，政府財務(wù)信息一直處于保密狀態(tài)，政府不對外披露相關(guān)信息。20世紀90年代中后期至黨的十八大階段，部門預(yù)算改革啟動并加速推進，政府財務(wù)信息可以按需提供給體制內(nèi)信息需求方（如立法機構(gòu)等）。近年來，隨著國家治理能力和治理體系的不斷強化，預(yù)決算公開工作重要性初步凸顯。黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)決算公開工作，2008年國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求政府及部門公開財政預(yù)算和決算報告等財務(wù)信息。黨的十八屆三中全會提出，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。黨的十八屆四中全會提出，要推進財政預(yù)算信息公開。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》并于10月印發(fā)。文件指出“大力推進績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開、自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”?？梢哉f，黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略決策已為預(yù)算績效指明了發(fā)展方向，打下了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

預(yù)算績效是預(yù)算工作的重要組成部分。2003年黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預(yù)算績效評價體系”的表述。2004年起，我國開始推動預(yù)算績效改革。2011年，國務(wù)院試點預(yù)算績效管理改革，進一步推動政府預(yù)算績效管理工作。黨的十七屆五中全會提出了“完善政府績效評價制度”的表述。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對深化預(yù)算管理體制改革作了具體部署，要求健全預(yù)算績效管理機制，全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識。2017年，黨的十九大報告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年，黨中央、國務(wù)院又對預(yù)算績效工作作出的重大戰(zhàn)略部署，要求“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”?？梢?，預(yù)算績效已不僅僅是中央部門一項日常工作，它已上升成為國家治理體系的重要組成部分，是社會各界關(guān)注的焦點。

伴隨著預(yù)決算公開和預(yù)算績效工作的不斷深入，預(yù)算績效信息公開工作在近些年來穩(wěn)步推進。2014年修訂出臺的《預(yù)算法》第十四條中指出，“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”，“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開”?？梢哉f，《預(yù)算法》的修訂出臺在工作落實層面為預(yù)算績效信息公開提供了強有力的制度支持。

預(yù)算績效信息向社會公開既是各部門履職盡責(zé)的應(yīng)有之義，也是集社會之力推進全面預(yù)算績效管理的扎實舉措。我國自2016年起開始要求在各部門決算報告中公布預(yù)算績效管理相關(guān)信息，部分中央部門選擇公開了適當(dāng)內(nèi)容。之后，各部門逐年擴大預(yù)算績效公開范圍和內(nèi)容。2016年有69個部門首次公開了上一年度績效工作開展情況，并有24個部門公開了項目績效評價報告。2017—2018年，分別有93個部門和96個部門公開了上一年度預(yù)算績效工作信息。2019年，在完成黨和國家機構(gòu)改革之后，共計93家部門進行了預(yù)算績效信息公開，項目績效自評結(jié)果公開數(shù)量為235個，重點績效評價報告公開數(shù)量為81個。

二、預(yù)算績效信息公開的意義

預(yù)算績效是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化了政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算績效信息公開實質(zhì)上就是政府將預(yù)算資金使用效果的相關(guān)信息提供給社會公眾的過程，旨在通過社會公眾的認知和反饋，使政府提供出更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從公共治理的角度上看，預(yù)算績效信息公開有如下意義。

（一）預(yù)算績效信息公開是政府績效管理的重要組成部分

預(yù)算資金是政府履職的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，也是政府施政的手段和工具。預(yù)算績效信息正是對預(yù)算資金運用情況的評價。而將這些內(nèi)容進行公開既是政府績效管理的范疇，是政府對于預(yù)算資金進行績效管理的一種手段，要在政府績效管理的整體框架下展開;也是在向政府及參與預(yù)算績效評價的各個部門施加壓力，使其更加重視預(yù)算績效工作，更加高效地推動全面預(yù)算績效管理的貫徹落實。

（二）預(yù)算績效信息公開是保持內(nèi)外良性互動的預(yù)算管理措施

政府將準(zhǔn)確可靠的預(yù)算績效信息形成報告進行公布，要讓社會公眾知曉納稅人的錢花在了哪里、干成什么樣的事情、有什么效果。反過來，社會公眾在獲取透明度高的預(yù)算績效信息后，通過了解政府工作成效提高了對政府的信任度，從而更有動力參與到公共治理中，提供合理意見和建議，推進政府績效管理的開展，并以此來促進政府管理的高效、責(zé)任和透明。此外，通過社會監(jiān)督的外部壓力還能促進要求花錢的部門具有良好的支出責(zé)任和效率意識，做到優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（三）預(yù)算績效信息公開是建立全過程預(yù)算績效管理鏈條上重要環(huán)節(jié)

全面實施預(yù)算績效管理要力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，其中的“全過程”體現(xiàn)在在預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)管理循環(huán)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)立績效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)實行支出進度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的“雙監(jiān)控”，在預(yù)算完成環(huán)節(jié)開展績效評價，最后向社會公眾公開績效評價信息并加以運用，將評價結(jié)果作為第二年預(yù)算編制的依據(jù)?？梢哉f，包括預(yù)算績效信息公開在內(nèi)的每一個環(huán)節(jié)都具有承上啟下的作用，哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響預(yù)算績效工作的推進。

三、當(dāng)前預(yù)算績效信息公開情況及相關(guān)問題

以2018年度預(yù)算績效信息公開情況為例，在93家已公開決算信息的部門中，本文主要選取了機構(gòu)改革后的國務(wù)院所屬部門作為研究對象，包括國務(wù)院組成部門、特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和直屬事業(yè)單位（暫未包括由各部委管理的國家局和其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)）。在剔除未公開決算部門、未開展績效評價的機構(gòu)改革新設(shè)部門和預(yù)算績效公開信息不完整的部門（10個）后，共取得觀測樣本39個。

在觀測樣本中，各部門均以一定篇幅公開了本部門預(yù)算績效信息。正文部分一般分為預(yù)算績效管工作開展情況、部門決算中項目績效自評結(jié)果和重點績效評價結(jié)果三部分進行說明。其中，部分單位的重點績效評價結(jié)果部分還會以附件形式列示部分項目績效評價報告。

總體來看，各部門預(yù)算績效涉及一級項目平均28個、二級項目平均1 361個。盡管各部門一般公共預(yù)算一級項目和二級項目數(shù)量差異較大，但是所有部門按照要求做到了預(yù)算績效項目全覆蓋。在重點項目績效評價方面，95%的中央部門針對部門一級項目和二級項目進行了評價，平均評價項目數(shù)量約8個;77%的中央部門將1—2個重點項目的評價情況說明以附件的形式列出;有超過50%的中央部門引入了第三方對重點項目預(yù)算績效進行了評價，進行預(yù)算績效的重點項目所涉金額占預(yù)算績效整體所涉金額的16%。在預(yù)算績效項目自評方面，97%的中央部門在決算公開報告中專門進行了反映，各部門平均反映3個一級或二級項目的自評結(jié)果，所反映項目平均預(yù)算執(zhí)行率為91%?？梢哉f，通過對觀測樣本預(yù)算績效公開信息的分析研究，絕大部分部門均能較為客觀、準(zhǔn)確、及時地反映預(yù)算績效工作情況，但在以下四個方面仍有進步空間。

（一）完整性有待加強

盡管大部分部門預(yù)算績效公開的信息較為全面系統(tǒng)，但仍存在個別部門的預(yù)算績效公開信息不夠完整，缺乏部分關(guān)鍵信息，如部分部門缺失預(yù)算績效覆蓋的一般公共預(yù)算一級項目和二級項目數(shù)量、是否達到項目全覆蓋、重點項目績效評價等重要信息。這不僅降低了決算公開信息質(zhì)量，還導(dǎo)致無法全方位地與其他部門信息進行對照，影響了可比性。

（二）全面性有待提高

盡管全部樣本部門均已達到項目績效評價全覆蓋，但項目績效評價公開的數(shù)量仍然偏少。在決算公開中反映的各部門平均項目自評數(shù)量占各部門實有項目平均數(shù)的比例不足1%，重點項目績效評價公開的金額占績效評價所涉金額的比例不足20%。實際上，績效自評和重點項目績效評價是各部門預(yù)算績效評價的主要反映形式，這兩方面僅“舉例說明”似乎不能全面反映預(yù)算績效的詳盡信息，另外也可能有“擇優(yōu)反映”之嫌。

（三）可理解性有待完善

盡管當(dāng)前各部門的預(yù)算績效信息公開在結(jié)構(gòu)上大致保持一致，但具體內(nèi)容、表述方式等均存在一定差異，如缺乏對文中提及的部分概念和專有詞匯的解釋說明、缺乏對預(yù)算績效管理對象的描述、缺乏對預(yù)算績效工作的整體表述等。對于社會公眾來說，由于信息不對稱因素存在和專業(yè)能力缺乏，很難通過閱讀預(yù)算公開報告準(zhǔn)確理解和使用公開的預(yù)算績效信息，也就無法達到外部監(jiān)督的目的。

（四）可獲得性有待改進

目前各部門預(yù)算績效公開信息統(tǒng)一在中央預(yù)決算公開平臺上以鏈接的形式公開，看似便于獲得，但實際操作并不便捷。一方面，每年進行決算公開的部門數(shù)量均不一致，社會公眾職能僅能通過自行核對的方式知曉哪些部門沒有進行公開，但是無從知曉這些部門為什么沒有公開預(yù)算績效信息。另一方面，鏈接的形式五花八門，多數(shù)部門預(yù)算公開報告是以PDF文件作為附件的形式公開，但也存在網(wǎng)頁、圖片、內(nèi)嵌對話框等形式，使得獲取預(yù)算績效信息具有一定難度;甚至還存在部分鏈接失效的情況，使得獲取相關(guān)信息難上加難。

四、完善預(yù)算績效信息公開的政策建議

縱觀國外主流發(fā)達國家預(yù)算績效信息公開做法，在法律制度、公開主體、內(nèi)容格式、公布途徑等多個方面均有明確的要求和較為成功的經(jīng)驗。我國預(yù)算績效信息公開工作起步較晚，雖在探索中不斷前進，但想達到理想水平也絕非一朝一夕之事。就當(dāng)前預(yù)算績效信息公開的實際情況來看，建議從制度規(guī)定、結(jié)構(gòu)內(nèi)容和公開方式等方面進一步加強，讓預(yù)算績效公開信息更易獲取、更易理解。

（一）建議預(yù)算績效監(jiān)管部門對外公開發(fā)布預(yù)算績效評價管理辦法或相關(guān)制度規(guī)定

鑒于各部門公開預(yù)算績效信息的理念、格式、內(nèi)容乃至措詞大多是按照監(jiān)管部門預(yù)算績效制度規(guī)定的相關(guān)要求，公開相關(guān)文件能夠使社會公眾更加容易理解預(yù)算績效工作的制度背景和工作要求，也更容易明晰預(yù)算績效專用詞匯、常用說法以及邏輯關(guān)系。

（二）建議完善預(yù)算績效公開現(xiàn)有結(jié)構(gòu)框架信息

首先，在預(yù)算績效管理工作開展情況部分，建議增加本部門納入預(yù)算績效評價一級項目和二級項目的分類說明，使社會公眾獲得預(yù)算績效評價對象的基本認識，并明確一級項目和二級項目是否已經(jīng)全覆蓋。其次，在項目績效自評部分建議增加自評結(jié)果公開數(shù)量，可以將全部自評項目的關(guān)鍵信息（如項目名稱、類別、預(yù)算金額、執(zhí)行金額等）以附件列表形式列出，并著重反映預(yù)算執(zhí)行完成率較低的項目自評結(jié)果（區(qū)分一級項目和二級項目）。最后，在重點項目績效評價結(jié)果部分，建議完善重點項目數(shù)量、名稱、入選原因、評價單位、評價方法等有關(guān)要素，并按照預(yù)算金額從大到小順序排序，對于金額排在前列的若干項目進行評價結(jié)果公開。

（三）建議在預(yù)算績效公開信息中增加專業(yè)類解釋說明和數(shù)據(jù)對比內(nèi)容

一方面，由于部分專有名詞或慣用表述跟各部分固有工作職能和職業(yè)特點直接相關(guān)，社會公眾因參與程度有限可能無法理解，建議增加直白簡練的解釋說明;另一方面，目前公開信息中的數(shù)據(jù)缺乏縱向?qū)Ρ?，建議參考企業(yè)財務(wù)報告相關(guān)特點，對公開信息中的數(shù)據(jù)部分增加上一年度同類數(shù)據(jù)加以對比，以便社會公眾能夠直接獲取對比數(shù)據(jù)，提高對相關(guān)信息的理解。

（四）建議預(yù)算績效監(jiān)管部門進一步整合公開方式，提高公開信息質(zhì)量

建議采用統(tǒng)一上報、預(yù)先審核、統(tǒng)一公開的方式，由各部門在規(guī)定時間內(nèi)統(tǒng)一將預(yù)算績效擬公開信息報送預(yù)算績效監(jiān)管部門，后者對信息完整性、規(guī)范性等要素進行初步審核后，以統(tǒng)一文件格式，在同一時間按照部門排序進行公開，并確保相關(guān)信息可以閱讀及下載，以提高社會公眾使用便捷性和可操作性。

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