王韋程

摘 要：2019年7月，各中央部門相繼進行2018年度決算公開，預算績效評價相關信息也隨之披露。在介紹預算績效信息公開制度背景和重要意義的基礎上，對當前各部門預算績效信息公開情況進行述評，并提出存在的問題以及后續(xù)改進的政策建議。建議對外公開發(fā)布預算績效評價管理辦法，完善預算績效公開現(xiàn)有結(jié)構(gòu)框架信息并增加專業(yè)類解釋說明和數(shù)據(jù)對比內(nèi)容，以及進一步整合公開方式，提高公開信息質(zhì)量。

關鍵詞：預算績效;信息公開;中央部門

中圖分類號：F812.3? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）08-0144-03

2019年7月19日，93家中央部門在中央預決算公開平臺上公開了2018年度部門預算。今年是中央部門公開決算的第9個年頭，同時也是黨和國家機構(gòu)改革后各中央部門的首次決算公開。此外，今年的決算公開也是中央發(fā)布《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》后，預算績效評價結(jié)果的首次“亮相”。隨著預算績效管理工作的全面推進，預算績效信息公開也逐步成為社會各界關注的對象。本文以2018年度中央部門決算公開中的預算績效公開信息為研究對象，評述當前中央部門預算績效信息公開的特點及問題，并提出下一步加以改進的政策建議。

一、預算績效信息公開制度背景

改革開放后直至20世紀90年代初期，政府財務信息一直處于保密狀態(tài)，政府不對外披露相關信息。20世紀90年代中后期至黨的十八大階段，部門預算改革啟動并加速推進，政府財務信息可以按需提供給體制內(nèi)信息需求方（如立法機構(gòu)等）。近年來，隨著國家治理能力和治理體系的不斷強化，預決算公開工作重要性初步凸顯。黨中央、國務院高度重視預決算公開工作，2008年國務院發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求政府及部門公開財政預算和決算報告等財務信息。黨的十八屆三中全會提出，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。黨的十八屆四中全會提出，要推進財政預算信息公開。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》并于10月印發(fā)。文件指出“大力推進績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開、自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”?？梢哉f，黨中央國務院的戰(zhàn)略決策已為預算績效指明了發(fā)展方向，打下了良好的發(fā)展基礎。

預算績效是預算工作的重要組成部分。2003年黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預算績效評價體系”的表述。2004年起，我國開始推動預算績效改革。2011年，國務院試點預算績效管理改革，進一步推動政府預算績效管理工作。黨的十七屆五中全會提出了“完善政府績效評價制度”的表述。2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》對深化預算管理體制改革作了具體部署，要求健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識。2017年，黨的十九大報告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，黨中央、國務院又對預算績效工作作出的重大戰(zhàn)略部署，要求“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”?？梢姡A算績效已不僅僅是中央部門一項日常工作，它已上升成為國家治理體系的重要組成部分，是社會各界關注的焦點。

伴隨著預決算公開和預算績效工作的不斷深入，預算績效信息公開工作在近些年來穩(wěn)步推進。2014年修訂出臺的《預算法》第十四條中指出，“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”，“經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開”?？梢哉f，《預算法》的修訂出臺在工作落實層面為預算績效信息公開提供了強有力的制度支持。

預算績效信息向社會公開既是各部門履職盡責的應有之義，也是集社會之力推進全面預算績效管理的扎實舉措。我國自2016年起開始要求在各部門決算報告中公布預算績效管理相關信息，部分中央部門選擇公開了適當內(nèi)容。之后，各部門逐年擴大預算績效公開范圍和內(nèi)容。2016年有69個部門首次公開了上一年度績效工作開展情況，并有24個部門公開了項目績效評價報告。2017—2018年，分別有93個部門和96個部門公開了上一年度預算績效工作信息。2019年，在完成黨和國家機構(gòu)改革之后，共計93家部門進行了預算績效信息公開，項目績效自評結(jié)果公開數(shù)量為235個，重點績效評價報告公開數(shù)量為81個。

二、預算績效信息公開的意義

預算績效是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式。它強化了政府預算為民服務的理念，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務水平和質(zhì)量，花盡量少的資金辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。在此基礎上，預算績效信息公開實質(zhì)上就是政府將預算資金使用效果的相關信息提供給社會公眾的過程，旨在通過社會公眾的認知和反饋，使政府提供出更好的公共產(chǎn)品和公共服務。從公共治理的角度上看，預算績效信息公開有如下意義。

（一）預算績效信息公開是政府績效管理的重要組成部分

預算資金是政府履職的物質(zhì)基礎和保障，也是政府施政的手段和工具。預算績效信息正是對預算資金運用情況的評價。而將這些內(nèi)容進行公開既是政府績效管理的范疇，是政府對于預算資金進行績效管理的一種手段，要在政府績效管理的整體框架下展開;也是在向政府及參與預算績效評價的各個部門施加壓力，使其更加重視預算績效工作，更加高效地推動全面預算績效管理的貫徹落實。

（二）預算績效信息公開是保持內(nèi)外良性互動的預算管理措施

政府將準確可靠的預算績效信息形成報告進行公布，要讓社會公眾知曉納稅人的錢花在了哪里、干成什么樣的事情、有什么效果。反過來，社會公眾在獲取透明度高的預算績效信息后，通過了解政府工作成效提高了對政府的信任度，從而更有動力參與到公共治理中，提供合理意見和建議，推進政府績效管理的開展，并以此來促進政府管理的高效、責任和透明。此外，通過社會監(jiān)督的外部壓力還能促進要求花錢的部門具有良好的支出責任和效率意識，做到優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務。

（三）預算績效信息公開是建立全過程預算績效管理鏈條上重要環(huán)節(jié)

全面實施預算績效管理要力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，其中的“全過程”體現(xiàn)在在預算績效管理各個環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)管理循環(huán)。在預算編制環(huán)節(jié)設立績效目標，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)實行支出進度和績效目標實現(xiàn)程度的“雙監(jiān)控”，在預算完成環(huán)節(jié)開展績效評價，最后向社會公眾公開績效評價信息并加以運用，將評價結(jié)果作為第二年預算編制的依據(jù)。可以說，包括預算績效信息公開在內(nèi)的每一個環(huán)節(jié)都具有承上啟下的作用，哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響預算績效工作的推進。

三、當前預算績效信息公開情況及相關問題

以2018年度預算績效信息公開情況為例，在93家已公開決算信息的部門中，本文主要選取了機構(gòu)改革后的國務院所屬部門作為研究對象，包括國務院組成部門、特設機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和直屬事業(yè)單位（暫未包括由各部委管理的國家局和其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)）。在剔除未公開決算部門、未開展績效評價的機構(gòu)改革新設部門和預算績效公開信息不完整的部門（10個）后，共取得觀測樣本39個。

在觀測樣本中，各部門均以一定篇幅公開了本部門預算績效信息。正文部分一般分為預算績效管工作開展情況、部門決算中項目績效自評結(jié)果和重點績效評價結(jié)果三部分進行說明。其中，部分單位的重點績效評價結(jié)果部分還會以附件形式列示部分項目績效評價報告。

總體來看，各部門預算績效涉及一級項目平均28個、二級項目平均1 361個。盡管各部門一般公共預算一級項目和二級項目數(shù)量差異較大，但是所有部門按照要求做到了預算績效項目全覆蓋。在重點項目績效評價方面，95%的中央部門針對部門一級項目和二級項目進行了評價，平均評價項目數(shù)量約8個;77%的中央部門將1—2個重點項目的評價情況說明以附件的形式列出;有超過50%的中央部門引入了第三方對重點項目預算績效進行了評價，進行預算績效的重點項目所涉金額占預算績效整體所涉金額的16%。在預算績效項目自評方面，97%的中央部門在決算公開報告中專門進行了反映，各部門平均反映3個一級或二級項目的自評結(jié)果，所反映項目平均預算執(zhí)行率為91%。可以說，通過對觀測樣本預算績效公開信息的分析研究，絕大部分部門均能較為客觀、準確、及時地反映預算績效工作情況，但在以下四個方面仍有進步空間。

（一）完整性有待加強

盡管大部分部門預算績效公開的信息較為全面系統(tǒng)，但仍存在個別部門的預算績效公開信息不夠完整，缺乏部分關鍵信息，如部分部門缺失預算績效覆蓋的一般公共預算一級項目和二級項目數(shù)量、是否達到項目全覆蓋、重點項目績效評價等重要信息。這不僅降低了決算公開信息質(zhì)量，還導致無法全方位地與其他部門信息進行對照，影響了可比性。

（二）全面性有待提高

盡管全部樣本部門均已達到項目績效評價全覆蓋，但項目績效評價公開的數(shù)量仍然偏少。在決算公開中反映的各部門平均項目自評數(shù)量占各部門實有項目平均數(shù)的比例不足1%，重點項目績效評價公開的金額占績效評價所涉金額的比例不足20%。實際上，績效自評和重點項目績效評價是各部門預算績效評價的主要反映形式，這兩方面僅“舉例說明”似乎不能全面反映預算績效的詳盡信息，另外也可能有“擇優(yōu)反映”之嫌。

（三）可理解性有待完善

盡管當前各部門的預算績效信息公開在結(jié)構(gòu)上大致保持一致，但具體內(nèi)容、表述方式等均存在一定差異，如缺乏對文中提及的部分概念和專有詞匯的解釋說明、缺乏對預算績效管理對象的描述、缺乏對預算績效工作的整體表述等。對于社會公眾來說，由于信息不對稱因素存在和專業(yè)能力缺乏，很難通過閱讀預算公開報告準確理解和使用公開的預算績效信息，也就無法達到外部監(jiān)督的目的。

（四）可獲得性有待改進

目前各部門預算績效公開信息統(tǒng)一在中央預決算公開平臺上以鏈接的形式公開，看似便于獲得，但實際操作并不便捷。一方面，每年進行決算公開的部門數(shù)量均不一致，社會公眾職能僅能通過自行核對的方式知曉哪些部門沒有進行公開，但是無從知曉這些部門為什么沒有公開預算績效信息。另一方面，鏈接的形式五花八門，多數(shù)部門預算公開報告是以PDF文件作為附件的形式公開，但也存在網(wǎng)頁、圖片、內(nèi)嵌對話框等形式，使得獲取預算績效信息具有一定難度;甚至還存在部分鏈接失效的情況，使得獲取相關信息難上加難。

四、完善預算績效信息公開的政策建議

縱觀國外主流發(fā)達國家預算績效信息公開做法，在法律制度、公開主體、內(nèi)容格式、公布途徑等多個方面均有明確的要求和較為成功的經(jīng)驗。我國預算績效信息公開工作起步較晚，雖在探索中不斷前進，但想達到理想水平也絕非一朝一夕之事。就當前預算績效信息公開的實際情況來看，建議從制度規(guī)定、結(jié)構(gòu)內(nèi)容和公開方式等方面進一步加強，讓預算績效公開信息更易獲取、更易理解。

（一）建議預算績效監(jiān)管部門對外公開發(fā)布預算績效評價管理辦法或相關制度規(guī)定

鑒于各部門公開預算績效信息的理念、格式、內(nèi)容乃至措詞大多是按照監(jiān)管部門預算績效制度規(guī)定的相關要求，公開相關文件能夠使社會公眾更加容易理解預算績效工作的制度背景和工作要求，也更容易明晰預算績效專用詞匯、常用說法以及邏輯關系。

（二）建議完善預算績效公開現(xiàn)有結(jié)構(gòu)框架信息

首先，在預算績效管理工作開展情況部分，建議增加本部門納入預算績效評價一級項目和二級項目的分類說明，使社會公眾獲得預算績效評價對象的基本認識，并明確一級項目和二級項目是否已經(jīng)全覆蓋。其次，在項目績效自評部分建議增加自評結(jié)果公開數(shù)量，可以將全部自評項目的關鍵信息（如項目名稱、類別、預算金額、執(zhí)行金額等）以附件列表形式列出，并著重反映預算執(zhí)行完成率較低的項目自評結(jié)果（區(qū)分一級項目和二級項目）。最后，在重點項目績效評價結(jié)果部分，建議完善重點項目數(shù)量、名稱、入選原因、評價單位、評價方法等有關要素，并按照預算金額從大到小順序排序，對于金額排在前列的若干項目進行評價結(jié)果公開。

（三）建議在預算績效公開信息中增加專業(yè)類解釋說明和數(shù)據(jù)對比內(nèi)容

一方面，由于部分專有名詞或慣用表述跟各部分固有工作職能和職業(yè)特點直接相關，社會公眾因參與程度有限可能無法理解，建議增加直白簡練的解釋說明;另一方面，目前公開信息中的數(shù)據(jù)缺乏縱向?qū)Ρ?，建議參考企業(yè)財務報告相關特點，對公開信息中的數(shù)據(jù)部分增加上一年度同類數(shù)據(jù)加以對比，以便社會公眾能夠直接獲取對比數(shù)據(jù)，提高對相關信息的理解。

（四）建議預算績效監(jiān)管部門進一步整合公開方式，提高公開信息質(zhì)量

建議采用統(tǒng)一上報、預先審核、統(tǒng)一公開的方式，由各部門在規(guī)定時間內(nèi)統(tǒng)一將預算績效擬公開信息報送預算績效監(jiān)管部門，后者對信息完整性、規(guī)范性等要素進行初步審核后，以統(tǒng)一文件格式，在同一時間按照部門排序進行公開，并確保相關信息可以閱讀及下載，以提高社會公眾使用便捷性和可操作性。

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