邵秋虎 袁競峰 鄭傳軍 林珒

摘要：人口老齡化是我國當前面臨的一個重要社會問題。針對老齡化問題，國家提出了“9073”養(yǎng)老服務供給格局，社會組織參與居家養(yǎng)老服務作為一種創(chuàng)新模式受到了重視。但是，該模式運行機制和實踐效果還存在諸多問題。采用數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）計算出186家參與居家養(yǎng)老服務的社會組織效率值并根據(jù)評價結果將其分為四個層次，然后從每個層次各選取具有代表性的一家社會組織進行分析。最后，通過DEA效率評價值與南京市既有的居家養(yǎng)老服務中心評級結果進行對比。對比結果表明兩者總體趨勢相近，但在個案評價上存在細微差異。研究結果可以為社會組織參與居家養(yǎng)老服務績效的評估和管理提供支撐。

關鍵詞：居家養(yǎng)老;績效評估;數(shù)據(jù)包絡分析;南京

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

引言

據(jù)預測，我國60周歲以上老齡人口于2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。針對老齡化問題，我國在“十一五”期間提出“9073”養(yǎng)老服務格局，即90%的老年人由家庭自我照顧、7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務、3%享受機構養(yǎng)老服務。并且，“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃也指出：我國要繼續(xù)強化以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務。社會組織參與居家養(yǎng)老服務已是提升服務專業(yè)化水平的必然要求。

目前，我國的社會組織參與居家養(yǎng)老服務主要以民辦非企業(yè)形式存在。社會組織大多是在社區(qū)中開設居家養(yǎng)老服務中心，以較低的價格提供基本保障性服務及增值服務，并通過政府的補貼獲取一定的收入，大多數(shù)社會組織只能做到保本微利。同時，部分企業(yè)通過開辦養(yǎng)老服務機構，通過高檔的增值服務，吸引經(jīng)濟條件良好的老人居住，以此達到收支平衡、自負盈虧的目的。自《國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）出臺以來，從國家部委到各地方政府，均對社會組織參與居家養(yǎng)老服務相當重視，并制定了相應的居家養(yǎng)老服務規(guī)范及標準，以指導居家養(yǎng)老服務的健康有序開展。

但是，社會組織參與居家養(yǎng)老服務還存在諸多問題，出現(xiàn)頻次最高的共性問題包括：①政府職能越位，社會組織參與不足;②供需矛盾突出，服務內(nèi)容單一;③社會組織保本微利，動力不足;④從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低。這些問題實際上可以歸結為效率問題，即社會組織參與居家養(yǎng)老服務的效率目前還比較低，本文即從績效管理的角度解決效率提升問題。學術界目前對居家養(yǎng)老服務研究的深度和廣度遠遠不夠，鮮有對社會組織參與居家養(yǎng)老服務的績效評價。劉紅芹針對政府購買居家養(yǎng)老服務的績效管理進行了一定研究。任潔對機構養(yǎng)老服務用數(shù)據(jù)包絡方法進行了效率研究。目前，針對參與居家養(yǎng)老的社會組織績效評價的研究較少。本文通過文獻調(diào)研、實地訪談、問卷調(diào)查等方法并針對居家養(yǎng)老服務中心績效評價的特點建立了一套南京市社會組織參與居家養(yǎng)老服務的績效管理指標體系。同時篩選了南京市具有代表性的186家居家養(yǎng)老服務中心獲得相應的指標數(shù)據(jù)。在此基礎上運用數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）對這186家參與居家養(yǎng)老服務的社會組織進行績效評價，并對評價結果進行了分析。

1 文獻回顧

徐永祥等認為社會組織綜合了非政府組織、非營利組織、民間組織、中介組織、群眾團體或人民團體、第三部門組織、志愿組織及社會團體，此定義拓展了社會組織的內(nèi)涵，為社會組織參與國家治理提供了基礎。20世紀50年代，英國首先發(fā)起“社區(qū)照顧”計劃，并逐漸發(fā)展為重要的養(yǎng)老服務模式“社區(qū)養(yǎng)老”。Rash等認為，居家養(yǎng)老可以將生活照料與醫(yī)療服務、文體活動、精神文化、情感和心理慰藉等活動轉移至老人家庭中，能夠最大程度滿足老年人的各項生理和心理需求。汪錦軍將政府與社會組織的合作關系劃分為三種主要的合作模式，協(xié)同增效（包括弱制度化協(xié)同、制度化協(xié)同、相互嵌入）、服務替代（包括公辦民營、競爭性外包、伙伴式外包）與拾遺補缺（存量服務提供、增量服務提供）。呂普生以北京市宣武區(qū)為例，討論并分析了政府與社會組織在養(yǎng)老服務供給中的合作模式。在居家養(yǎng)老評價方面，北京市、上海市、南京市及寧波市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)走在了全國的前列，見表1。

績效管理通常是指通過績效評價對被評對象按照設定的指標，對照一定的標準進行對比分析，對被評對象在一定時期內(nèi)的工作進行考察、評定、獎勵以及相關的培訓活動，以此建立起激勵與約束機制，促進其經(jīng)營管理的改善，實現(xiàn)其總體戰(zhàn)略目標?？冃Ч芾砑霸u價始于19世紀的西方國家，從一開始的企業(yè)績效管理發(fā)展到后來的部門績效管理、個人績效管理，政府績效管理以及社會組織績效管理。在方法方面，經(jīng)過100多年的發(fā)展，績效評價的方法已經(jīng)從簡單的對比分析法，逐漸成為包括管理學、統(tǒng)計學、運籌學等多學科知識的綜合評價方法，包括ABC成本核算法、主成分分析法、層次分析法（AHP）、模糊層次分析法（FAHP）、數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）、灰色關聯(lián)法、模糊數(shù)學評價法和網(wǎng)絡分析法等。近來，Doomernik利用網(wǎng)絡數(shù)據(jù)包絡分析（NDEA）實現(xiàn)了高速鐵路系統(tǒng)的績效管理。Cornejo-Ovalle等利用泊松分布，對智利的醫(yī)療服務提供進行了績效評價及優(yōu)化。JL Iparraguirre等人運用三階段數(shù)據(jù)包絡分析法分析了148個英國養(yǎng)老機構提供社會關懷服務的效率。吳迎新根據(jù)所研究的社會組織類型，建立了一套基于平衡計分卡的非營利組織績效評價體系，并詳細說明了該體系的設計思路和實施步驟，最后運用數(shù)據(jù)包絡分析法對15所省部級直屬理工院校進行了綜合評價，績效評價結果較為理想。任潔以廈門市為研究對象，運用數(shù)據(jù)包絡法對該市28家養(yǎng)老機構的綜合效率以及規(guī)模效率進行了評估。

通過文獻調(diào)研，目前對于社會組織的績效研究已經(jīng)較為廣泛，研究重點主要集中在高校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構和政府公共服務等方面，但是對于社會組織參與居家養(yǎng)老服務的績效評估幾乎是空白。目前對于社會組織的績效評估運用的方法多為數(shù)據(jù)包絡分析、層次分析評價和平衡積分卡等。DEA中C2R計算模型能夠比較多投入多產(chǎn)出決策單元的技術有效性和規(guī)模有效性?？紤]到參與居家養(yǎng)老服務的社會組織同質(zhì)性較強且評價指標為多輸入多輸出，DEA方法比較適用于本研究，它把單輸入和輸出的工程效率的概念推廣到了多輸入和輸出的有效性評價中去，且其不需要設定權重，能夠最大程度上避免主觀因素的干擾，大大提高了算法的客觀性和科學性。因此，采用DEA分析社會組織參與居家養(yǎng)老服務的效率有利于將研究者的主觀因素降到最低。

2 方法與數(shù)據(jù)

2.1 DEA模型

DEA方法是由美國著名的數(shù)學家查納斯（Charnes）和庫伯（Cooper）等人于1978年開創(chuàng)，它是以相對效率概念為基礎，以數(shù)學規(guī)劃為主要工具，以優(yōu)化為主要方法，根據(jù)多指標投入和多指標產(chǎn)出數(shù)據(jù)對相同類型的單位（部門或企業(yè)）進行相對有效性或效益評價的多指標綜合評價方法。選擇DEA評價社會組織參與居家養(yǎng)老服務的效率是社會組織自身的特質(zhì)與DEA方法本身的優(yōu)勢共同決定的：①DEA方法善于處理非參數(shù)化且同質(zhì)性較強的多輸入多輸出數(shù)據(jù)，可以克服居家養(yǎng)老服務供給中難以預設的投入產(chǎn)出生產(chǎn)函數(shù)及其參數(shù)等難點;②DEA 方法兼顧了過程和結果，其分析結論不僅可以評估各個被評價單元的相對效率，還可從投入和產(chǎn)出兩個角度為具體的指標改善提供改善方向和改進量。因此，DEA的分析結果大大增加了社會組織參與居家養(yǎng)老服務績效評價的科學性和實用性。DEA主要是通過比較具有相同生產(chǎn)方式的生產(chǎn)單元去構建有效生產(chǎn)前沿面，再以生產(chǎn)前沿面為標準測度所有生產(chǎn)單元的效率值，并對無效單元進行改進。其中，一定數(shù)量的決策單元利用不同的生產(chǎn)要素構成一個等產(chǎn)出產(chǎn)量圖，而連接其中無法通過組合任意其他決策單元而進一步降低投入要素使用的所有決策單元，就構成了一條凸向原點的折線，這條折線被稱為生產(chǎn)前沿面，折線上的所有決策單元就是有效決策單元（DMU）。

DEA包含C2R模型、BC2模型、FG模型和ST模型四種基本模型，以及在這些模型基礎上發(fā)展起來的各種復合模型，包括C2GS2加法模型、C2W半無限規(guī)劃模型、C2WH偏好模型、綜合DEA模型、Log型DEA模型、隨機DEA模型、逆DEA模型等。其中，國內(nèi)使用較多的兩個模型是C2R模型和BC2模型。C2R模型是數(shù)據(jù)包絡分析的基礎模型，其利用分式規(guī)劃原理，將工程效率的定義推廣到多輸入、多輸出系統(tǒng)的相對效率評價中，為決策單元之間的相對效率評價提出了一個可行的方法和有效的工具。鑒于本研究旨在評價參與居家養(yǎng)老服務的社會組織的績效以及樣本較大的情況，為避免因數(shù)據(jù)間的相互沖突與抵消而產(chǎn)生無效數(shù)據(jù)，合理選擇評價模型至關重要。同時，南京市的大部分參與居家養(yǎng)老服務的社會組織還處于起步階段，難以定量衡量規(guī)模收益。因此，本研究決定選擇以產(chǎn)出為導向的C2R模型。

2.2 數(shù)據(jù)采集及指標篩選

Golany和Roll認為有效運用DEA方法需要滿足兩點條件：①所研究的決策單元必須是同質(zhì)的;②對決策單元及其指標的選擇需要很謹慎，原因在于決策單元的數(shù)量與DEA計算結果的有效性密切相關，但關系并不明確。一般決策單元數(shù)量至少兩倍于投入產(chǎn)出指標之和，但是投入產(chǎn)出的指標數(shù)量并非越多越好。本文總結并歸納了國內(nèi)外相關研究的指標數(shù)量和決策單元數(shù)量，如表2所示。

本文通過南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務協(xié)會獲取了南京市現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務中心的名錄。截至2015年底，南京市共有居家養(yǎng)老服務中心1064家，其中3A級及以上172家。限于調(diào)研范圍及指標體系的全面性，本文篩選出186家居家養(yǎng)老服務中心作為本研究的有效決策單元（城市樣本162個，農(nóng)村樣本24個）?；诩扔形墨I運用DEA 方法評估社會組織績效時選取的投入產(chǎn)出指標并結合南京市的調(diào)研數(shù)據(jù)，最終篩選出的投入產(chǎn)出指標，如表3所示。

3 社會組織參與居家養(yǎng)老服務的績效評價結果

本文將DEA得出的居家養(yǎng)老服務中心績效評價結果與南京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務協(xié)會對居家養(yǎng)老服務中心的評級進行對比，旨在找出南京市現(xiàn)行評價體系的不足之處。其中，C1、C2、C3、C4、C7、C8、C9、C10、C11、C12、C13、C14、C15、C16、C17、C18、C22、C23、C24、C25這20個數(shù)據(jù)來源于南京市行業(yè)管理協(xié)會以及南京援通智能化養(yǎng)老服務平臺。C5、C6、C19、C20、C21、C26、C27、C28、C29、C30、C31、C32、C33這13個數(shù)據(jù)的數(shù)值通過5分制打分法確定。同時，我們對33項指標進行篩選，最終確定指標C1、C2、C3、C6、C7、C8、C9、C14、C15、C16、C17、C18共12項投入指標（Input），其余21項指標為產(chǎn)出指標（Output）。需要注意的是，指標C25投訴數(shù)量為負產(chǎn)出，根據(jù)DEA計算規(guī)則，需要作為投入指標計算。因此，最終輸入軟件的投入指標共13個，產(chǎn)出指標共20個。隨后，利用MaxDEA Basic 6.13進行模型計算，整理出186家參與居家養(yǎng)老服務的社會組織效率值，如表4所示。

經(jīng)過統(tǒng)計，南京市186家參與居家養(yǎng)老服務的社會組織效率值統(tǒng)計結果，如表5所示。C2R效率評估模型從投入面分析并假設每一決策單元的生產(chǎn)技術為固定規(guī)模報酬，利用線性規(guī)劃方法及對偶理論求得效率前沿邊界并計算每一決策單元（DMU）的相對效率，凡落在邊界上的DMU稱為DEA有效率，其效率值為1;而其他未落在邊界上的DMU則稱為DEA無效率，其效率值介于0與1之間。然后從表5中每個層次各選取一家決策單元進行分析。

在DEA有效層次中選取DMU059——南京市鼓樓區(qū)心貼心老年人服務中心進行分析。該中心是南京市乃至全國最早開展居家養(yǎng)老服務的機構之一。中心目前規(guī)模超1000平方米，員工超400人，是集機構養(yǎng)老，社區(qū)照料，家庭養(yǎng)老為一體，擁有多家養(yǎng)老院，托老所，老年大學和培訓中心的服務機構;中心為老年人提供溫馨方便的生活照料，康復護理，保健娛樂，精神慰藉等全方位的養(yǎng)老服務。該組織作為江蘇省、南京市居家養(yǎng)老行業(yè)的示范單位，其開設時間長，管理規(guī)范化程度高，服務專業(yè)化程度高，是我市公認的居家養(yǎng)老行業(yè)的領軍者，也是2016年度南京市首批2家AAAAA級居家養(yǎng)老服務中心之一。因此它被評為DEA有效合情合理。

在DEA無效的第一層次中選取DMU033——秦淮區(qū)“十方緣”轉龍巷社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（DEA效率值0.864369）進行分析。該中心主要為老人提供精神慰藉服務，在秦淮區(qū)范圍內(nèi)各社區(qū)開展豐富多彩的老年活動，取得了良好的效果。但其“重精神、輕實體”的性質(zhì)也導致其在經(jīng)濟效益上較為薄弱，影響了其績效。但該組織起步早、服務對象廣、管理規(guī)范化程度高，在服務對象心目中綜合評價較高。因此，該中心除經(jīng)濟指標之外的各項指標中均表現(xiàn)優(yōu)秀，DEA效率值達到0.864369。

在DEA無效的第二層次中選取DMU043——南京市建鄴區(qū)泰樂城鳳棲苑社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（DEA效率值0.426464）進行分析。除居家養(yǎng)老服務中心外，該機構還擁有自己的養(yǎng)老院、中醫(yī)館、養(yǎng)生館，還與社區(qū)醫(yī)院合作，開展醫(yī)養(yǎng)結合服務。在場地方面，該機構采用PPP模式，由政府提供土地，自建用房，并將閑置用房對外出租，是南京市少有的實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的機構。但其由于開設時間短，知名度不高，客源不穩(wěn)定，且其在產(chǎn)業(yè)化過程中出現(xiàn)轉介服務過多的情況，導致居家養(yǎng)老服務中心客流較少，且其前期投入巨大，在經(jīng)濟指標上受較大影響。因此，DEA效率值僅為0.426464。

在DEA無效的第三層次中選取DMU062——南京市鼓樓區(qū)攜才居家養(yǎng)老便民服務中心蘇寧睿城服務點（DEA效率值0.322581）進行分析。攜才是我市規(guī)模較大的連鎖型居家養(yǎng)老服務中心之一，服務內(nèi)容以五助為主，目前已在全市開設115個助餐點，每天能為8000人次提供助餐服務。但其在蘇寧睿城的居家養(yǎng)老服務中心卻效率不佳。原因包括以下幾方面：首先，蘇寧睿城距離攜才的大多數(shù)居家養(yǎng)老服務中心距離較;其次，蘇寧睿城周圍分布數(shù)家養(yǎng)老機構，距江蘇省老年公寓、江蘇省老年醫(yī)院較近，服務對象被嚴重分流;最后，小區(qū)居民對小區(qū)內(nèi)開設養(yǎng)老服務中心頗有微詞，認為周邊已有養(yǎng)老院的情況下建設養(yǎng)老服務中心是是對資源的浪費。因此，該居家養(yǎng)老服務中心在蘇寧睿城客源不足，且成本控制不佳，這就導致其績效不佳，DEA效率值僅為0.322581。

經(jīng)分析，同時將DEA效率值評價結果與南京市現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務中心評級進行對比，得出結論，如表6所示。

由表6可知，DEA效率值評價結果與現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務中心評級結果相比，大體趨勢相近，在個案的評價上有一定的出入。主要原因在于，當前南京市居家養(yǎng)老服務中心的評價多數(shù)以硬性指標要求為主，忽視了對于管理效率的要求。例如，對于某些小型居家養(yǎng)老服務中心來說，社區(qū)的規(guī)模及老人數(shù)量決定了其無需太大的場地面積，但《評定標準（2016版）》規(guī)定，評定AAA級別的必要條件包括場地面積≥120㎡，這就排除了部分小型社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心評定高等級的機會（多為農(nóng)村社區(qū)）。此外，《評定標準（2016版）》的十項評價指標中，除服務規(guī)模外，其他均可通過短時間的大投入來迅速滿足條件，這也給了某些管理者投機取巧的捷徑，不利于行業(yè)的長遠發(fā)展。

4 結論

本文通過文獻研究、實地訪談以及調(diào)查問卷篩選出社會組織參與居家養(yǎng)老服務績效評估的33個指標，其中投入指標13個，產(chǎn)出指標20個。根據(jù)使用DEA的原則，本文從南京市1064家居家養(yǎng)老中心內(nèi)篩選出了186家作為本研究的有效決策單元，其中城市162家，農(nóng)村24家。通過對每一個指標進行量化分析，最后用DEA模型計算出186個有效決策單元的效率值，并將這些效率值統(tǒng)計后與南京市現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務中心評級進行對比。本文構建了社會組織參與居家養(yǎng)老服務的績效評價指標體系，并將數(shù)據(jù)包絡分析方法應用于績效評價與優(yōu)化中，實現(xiàn)了對社會組織參與居家養(yǎng)老服務的量化評價，取代了過去達標性質(zhì)的評價指標與方法。本研究對南京市以及其他城市的社會組織參與居家養(yǎng)老服務績效管理提供了有力的支撐與參考。

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作者簡介：邵秋虎，東南大學建設與房地產(chǎn)系博士研究生，講師。

袁競峰，東南大學建設與房地產(chǎn)系教授/博導，博士。

鄭傳軍，東南大學建設與房地產(chǎn)系博士研究生。

林珒，南京市江寧區(qū)人民政府秣陵街道辦事處，碩士。

基金項目：國家社會科學基金重點項目《大規(guī)模保障房住區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系構建與實施路徑研究》（14AJY013）;江蘇高校哲學社會科學研究重點項目《江蘇社會組織參與居家養(yǎng)老服務的模式和機制研究》（2014ZDIXM008）。