朱啟友

（安徽師范大學法學院，安徽蕪湖241000）

作為我國公務員管理的基本依據(jù)以及機關干部人事管理中的第一部綜合性基礎性法律，《中華人民共和國公務員法》于2006年1月1日起實施并取得了明顯成效：公務員管理方面基本形成了有法可依的局面，公務員隊伍結構持續(xù)得到優(yōu)化，公務員素質(zhì)能力得到明顯提升。［1］進入新時代，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱2005年版《公務員法》）中的一些管理規(guī)定的適應性和針對性明顯滯后，2017年3月國家正式啟動修法工作，2018年12月底，修訂草案經(jīng)由十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過后予以公布?！豆珓諉T法》的修訂與實施標志著我國公務員管理進入“制度優(yōu)化”新階段。與2005年版《公務員法》相比較，2019年6月1日實施的新修訂的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱新《公務員法》）呈現(xiàn)出四個新特點：更加強調(diào)中國共產(chǎn)黨領導的政治性，更強調(diào)與黨規(guī)國法相銜接與協(xié)調(diào)，從繼承與發(fā)展辯證聯(lián)系的角度推進管理法治化，從監(jiān)督約束與激勵保障相統(tǒng)一的角度提高管理科學化水平。這四個特點集中體現(xiàn)了公務員管理應堅持政治性、法治化與科學化相統(tǒng)一的時代要求。

一、突出政治要求，加強黨對公務員工作的領導

這是新《公務員法》的最大特色。黨的十九大報告指出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。十九屆三中全會強調(diào)，堅持黨管干部原則，“加強黨對公務員隊伍的集中統(tǒng)一領導”，這是實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領導的根本組織保證，是中國公務員制度建立與發(fā)展的政治前提，也是中國公務員制度區(qū)別于西方文官制度的重要方面。［2］突出政治標準，加強黨對公務員工作的統(tǒng)一領導這一原則要求集中體現(xiàn)在新《公務員法》總則與各章節(jié)內(nèi)容的調(diào)整和豐富上。

（一）總則方面

（1）第一條在公務員法立法目的中，新《公務員法》將原來“建設高素質(zhì)的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”的表述，修改為“促進公務員正確履職盡責，建設信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務員隊伍”。此處的變化有二：第一，首次提出好干部標準——“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”，需要把落實好干部標準貫穿到公務員管理的全過程和各個環(huán)節(jié)。第二，強調(diào)高素質(zhì)的同時，首次提出“專業(yè)化”［3］75的要求，明確了公務員隊伍的職能專業(yè)性。

（2）第二條在公務員的定義中，新《公務員法》增加了一款“公務員是干部隊伍的重要組成部分，是社會主義事業(yè)的中堅力量，是人民的公仆”，［3］75它凸顯了公務員的政治屬性和身份。

（3）第四條在公務員管理工作的指導思想方面，新《公務員法》增加了“堅持中國共產(chǎn)黨領導”“科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想”，并用“貫徹新時代中國共產(chǎn)黨的組織路線”取代原來的“貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針”［3］76表述。指導思想實現(xiàn)了與時俱進，必須長期堅持。

（4）第七條在公務員任用原則中，新《公務員法》將“堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)洹睌U展為“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業(yè)為上、公道正派”，首次強調(diào)了“突出政治標準”［3］77。

（二）各章節(jié)方面

（1）第二章第十三條公務員基本條件的第三項增加了“擁護中國共產(chǎn)黨領導和社會主義制度”的新要求，第四項將“具有良好的品行”擴展為“具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”。在第十四條公務員應當履行的義務中，新《公務員法》增加了“忠于憲法”“自覺接受中國共產(chǎn)黨領導”“忠于國家”“忠于人民”“帶頭踐行社會主義核心價值觀”等新要求［3］78-79。

（2）第四章錄用部分第二十六條增加兩款禁止性規(guī)定，其中一款就是“被開除中國共產(chǎn)黨黨籍的”人員不得錄用為公務員。

（3）第五章第三十五條在重點考核“工作實績”的基礎上增加了對“政治素質(zhì)”的考核，強調(diào)考核工作中堅持政治素質(zhì)和工作實績并重，并且考核的內(nèi)容與培訓內(nèi)容是密切聯(lián)系的，提高政治素質(zhì)的新要求也被寫入在職培訓的目標任務中（新《公務員法》第十章第六十七條）。

（4）第九章“監(jiān)督與懲戒”第五十九條第一款，原來的內(nèi)容是，不得“散布有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動”（2005年版第五十三條），新《公務員法》在“國家”之外，增加了“憲法”“中國共產(chǎn)黨”，第三款也是新增的內(nèi)容，要求公務員不得“挑撥、破壞民族關系”，不得“參加民族分裂活動或者組織、利用宗教活動破壞民族團結和社會穩(wěn)定”。新增的這些要求都是公務員必須遵守的紀律。

總之，從《公務員法》修訂的根本遵循到具體規(guī)定的修改完善，從總則內(nèi)容到各個章節(jié)若干表述的調(diào)整，集中體現(xiàn)了堅持和加強黨對公務員管理工作的領導這一最大特色，充分明確了我國對公務員政治性、先進性、專業(yè)性和示范性的要求，必將有力促進公務員隊伍的政治建設、思想建設和能力建設。［4］

二、在保持連續(xù)性穩(wěn)定性的基礎上推動創(chuàng)新發(fā)展

2005年版《公務員法》實施以來，根據(jù)實際工作的需要，黨和政府立足于既有公務員制度框架，制定了一系列公務員法配套法規(guī)：全面推進黨和國家機構改革，不斷創(chuàng)新組織人事制度，在干部選拔任用等方面已產(chǎn)生了許多比較成熟的政策規(guī)定和重大改革成果。新《公務員法》需要將上述新變化新規(guī)定上升為法律加以確認和鞏固，從而確保公務員法的權威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性。同時，新《公務員法》堅持問題導向和開放思維，在公務員的進口、流程、出口三個環(huán)節(jié)上作出一些新安排新部署，展現(xiàn)出創(chuàng)新性、發(fā)展性、進步性的一面。在保持連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎上推動創(chuàng)新發(fā)展，是新《公務員法》的又一特點。最能體現(xiàn)這個特點的是，在試點工作取得積極成效的基礎上，新《公務員法》對公務員職務與職級并行制度的新安排與新突破。

（一）總體制度框架的“不變”與“變”

在總章節(jié)數(shù)上，新《公務員法》與2005年版《公務員法》一樣都是十八章。框架主干仍然是公務員的條件、義務與權利，錄用、考核與培訓制度，交流與回避制度，工資、福利與保險制度，辭職與辭退制度，申訴與控告制度，職位聘任制度等。立足于既有制度框架，因時而變，因需而變，相對于2005年版《公務員法》，新《公務員法》一共作了70多處修改。整體架構方面，將第三章標題《職務與級別》調(diào)整為《職務、職級與級別》，將第六章標題《職務任免》調(diào)整為《職務、職級任免》，將第七章標題《職務升降》修訂為《職務、職級升降》，將第九章標題《懲戒》修訂為《監(jiān)督與懲戒》。在法條變化上，法條數(shù)由107條擴展到113條，增加6條（第九條、第四十九條、第五十五條、第五十七條、第五十八條、第一百零九條），條文順序調(diào)整2條（1），個別文字修改16條，實質(zhì)性修改49條。

（二）確認和鞏固改革成果

1.確認和鞏固黨和國家機構改革的成果

（1）“消防救援人員”進入公務員隊伍。在人民警察、海關、駐外外交機構等幾類特殊類型的公務員銜級的設置方面，增加“消防救援人員”（新《公務員法》第二十二條）。（2）對違反離職管理規(guī)定而從事營利性活動的公務員，處罰的實施機關由“工商行政管理部門”調(diào)整為“市場監(jiān)管部門”（新《公務員法》第一百零七條）。（3）制定公務員錄用體檢項目、標準和具體實施辦法的機構，由“中央公務員主管部門會同國務院衛(wèi)生行政部門”調(diào)整為“中央公務員主管部門會同國務院衛(wèi)生健康行政部門”（新《公務員法》第三十一條）。

2.確認和鞏固深化干部選拔任用制度改革、公務員管理制度改革等成果

（1）“競爭上崗”不見蹤影，“社會選拔”收縮范圍。新《公務員法》第四十七條刪除了“競爭上崗”的規(guī)定，并將“社會選拔”適用范圍僅限于“廳局級正職以下”的領導職務，排除了相當層次的職級范圍。（2）用“優(yōu)秀年輕公務員”取代“后備領導人員”（新《公務員法》第六十七條）。（3）“公開遴選”入法。首先將“公開遴選”作為新增的一款寫入第七十一條，明確了其法律地位，它已成為基層公務員進入上一級機關的常規(guī)方式。其次是第一百零六條第五項中刪除了“競爭上崗、公開選拔”，增加了“公開遴選”，意在保障公開遴選工作的公平公正性。（4）將公務員“退休金”調(diào)整為“養(yǎng)老金”，養(yǎng)老、醫(yī)療等與社會保險相銜接。新《公務員法》第九十四條將原來的“退休金”調(diào)整為“養(yǎng)老金”；將2005年版《公務員法》第七十九條提升至新《公務員法》總則第十一條且刪除了“退休金”的表述（養(yǎng)老金代替退休金且包括在保險之內(nèi)）；第八十三條將2005年版《公務員法》第七十七條第一款修改為“公務員依法參加社會保險，按照國家規(guī)定享受保險待遇”，語言簡潔，語意也涵蓋了原來第一款和第二款“建立社會保險制度”“享受傷殘待遇”兩項內(nèi)容；將第二款修改為“公務員因公犧牲或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待”［3］105。

（三）進入、管理與退出三個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新

1.進入環(huán)節(jié)

（1）報考條件變化。新《公務員法》第十二條第三項由“一個擁護”（“擁護中華人民共和國憲法”）變成“三個擁護”，增加“擁護中國共產(chǎn)黨領導和社會主義制度”；第四項將“具有良好的品行”改為“具有良好的政治素質(zhì)和道德品行”，內(nèi)容更具體；第五項著眼于身心健康的要求，將“具有正常履行職責的身體條件”修改為“具有正常履行職責的身體條件和心理素質(zhì)”。第二十六條在禁止報考的人員類型中增加了兩種：“曾被開除中國共產(chǎn)黨黨籍且未重新加入”和“正被列為失信聯(lián)合懲戒對象”。（2）修改考試內(nèi)容設置?？荚噧?nèi)容的設置原來的依據(jù)是“公務員應當具備的基本能力”和“不同職位類別”，新《公務員法》第三十條增加了一個“不同層級機關”。（3）刪除初任法官、初任檢察官可公開選拔產(chǎn)生的內(nèi)容，增加“行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員”等四類特殊類型公務員須通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試相關規(guī)定（新《公務員法》第二十五條）。（4）增加公示期要求與延長試用期。新錄用公務員“公示期不少于五個工作日”（新《公務員法》第三十二條）。延長聘任制公務員的試用期：由原來規(guī)定的“一個月至六個月”調(diào)整為“一個月至十二個月”（新《公務員法》第一百零三條）。（5）新增了對錄用考試中不正當行為作出懲戒的規(guī)定（新《公務員法》第一百零九條）。

2.管理環(huán)節(jié)

重點集中在晉升與罰降制度、獎勵與懲處制度、使用與培育制度等方面。（1）晉升與罰降。在平時考核和定期考核之外增加“專項考核”，且“定期考核以平時考核、專項考核為基礎”（新《公務員法》第三十六條）；增加設置考核指標新要求：“考核指標根據(jù)不同職位類別、不同層級機關分別設置”（新《公務員法》第三十五條）。在堅持逐級晉升的同時，調(diào)整對破格提拔或越級晉升的要求，將“越一級晉升職務”的限定修改為“越級晉升”（新《公務員法》第四十五條）。（2）獎勵與懲處。除了五十七條、五十八條以外，第五十九條新增兩種違紀違法行為（第三項“參加民族分裂活動、利用宗教活動破壞團結穩(wěn)定”和第十五項“違紀違法的網(wǎng)絡傳播”），并將“不擔當，不作為”“違反家庭美德”等列入不得違反的紀律行為，對公務員的行為管理擴展到日常生活領域。第六十五條第一款中，將“處分期滿后，由處分決定機關解除處分并以書面形式通知本人”調(diào)整為“處分期滿后自動解除”，減少了機關的工作事務量。（3）使用與培育。交流方式減少一種，且掛職鍛煉的名稱與目的發(fā)生變化。首先，在三種交流方式中刪除“掛職鍛煉”，掛職鍛煉地位下降。其次是“掛職鍛煉”的名稱被“掛職”所代替，且掛職的目的由原來的“培養(yǎng)鍛煉公務員的需要”，變成了“工作需要”（新《公務員法》第七十二條）。任職回避方面，第七十四條新增“不得在近親企業(yè)擔任領導成員”的規(guī)定。擴大地域回避的主體范圍。第七十五條將公務員地域回避的主體由原來的“鄉(xiāng)級機關、縣級機關及其有關部門主要領導”，擴大到“設區(qū)的市級機關及其有關部門”的主要領導。

3.退出環(huán)節(jié)

對于被辭退的公務員除了給予書面辭退決定以外，第九十條還增加新要求，“并應當告知辭退依據(jù)和理由”。第一百零七條第一款擴大了離職回避主體范圍，在“原系領導成員”之外增加了“縣處級以上領導職務的公務員”，防止期權腐敗。

（四）最重要的制度創(chuàng)新：在試點工作取得積極成效基礎上實行公務員職務與職級并行制度

（1）改“非領導職務”為“職級”，明確“國家實行公務員職務與職級并行制度”（新《公務員法》第十七條），并重新設置了職級類型和序列。第十九條將廳局級職務以下公務員的職級序列設置為四等十二級，與原來的非領導職務序列相比增加了4個層級。（2）明確職務、職級應當對應相應的級別，將對應關系“由國務院規(guī)定”修改為“由國家規(guī)定”，并對職級與級別晉升的原則、條件和程序等作出原則規(guī)定（新《公務員法》第二十一條、第四十九條、第五十條）。（3）明確基于工作需要和職務與職級之間的對應關系，職務與職級之間可以“同步走”“單步走”，對于“符合規(guī)定資格條件的，還可以晉升領導職務或者職級”；也可以相互“轉(zhuǎn)任”和“兼任”（新《公務員法》第二十一條）。這進一步暢通了領導職務與職級之間的交流渠道。

總之，職級實質(zhì)上成為職務晉升之外新的晉升通道；職級階梯由原先的8級擴展為12級，進一步拓寬了基層上升通道，有助于打破“天花板效應”；職級的提升也保證了待遇的增長，促使基層公務員更加安心做好本職工作，這一切的改變都有利于公務員制度走上一條更加專業(yè)化的發(fā)展道路。

三、更加強調(diào)激勵保障與監(jiān)督約束相結合

針對新時代公務員管理工作面臨的一些新情況新問題，新《公務員法》明確了監(jiān)督在從嚴管理公務員中的重要地位，新增禁止性紀律規(guī)定，嚴管鏈條更加完整。與此同時，新《公務員法》著眼于關心關愛，加強正向激勵，除了將非領導職務修改為職級、建立健全公務員職務與職級并行制度以外，在考核評價、保險待遇、獎勵情形與原則、權利救濟等方面都調(diào)整或增加了相關內(nèi)容，以期充分調(diào)動和激發(fā)公務員工作的積極性和創(chuàng)造性。

（一）充實完善監(jiān)督鏈條相關規(guī)定，體現(xiàn)從嚴管理公務員的要求

1.健全嚴管鏈條

（1）明確監(jiān)督在從嚴管理公務員中的重要地位。新《公務員法》將第九章的章名《懲戒》調(diào)整為《監(jiān)督與懲戒》，并新增了第五十七條“機關監(jiān)督”和第五十八條“自覺接受監(jiān)督”兩條規(guī)定。（2）領導職務晉升程序方面新增一個“動議”環(huán)節(jié)。領導職務晉升程序方面，2005年版《公務員法》規(guī)定的是民主推薦、組織考察、討論決定、履行任職手續(xù)等四個環(huán)節(jié)。新《公務員法》在四環(huán)節(jié)基礎上增加一個“動議”環(huán)節(jié)，作為初始環(huán)節(jié)和前置程序，使得領導職務晉升的程序更為透明規(guī)范、鏈條更為完整完善。（3）明確職務、職級實行動態(tài)調(diào)整、能上能下新原則，“對不適宜或者不勝任現(xiàn)任職務、職級的，應當進行調(diào)整”（新《公務員法》第五十條），體現(xiàn)了中央關于領導干部能上能下有關規(guī)定的精神。

2.紀律約束更加嚴明

（1）新增兩種違紀違法行為，并將“不擔當，不作為”等列入不得違反的紀律行為。新《公務員法》第五十九條在原來16種違紀違法行為基礎上增加了2條，分別是“（三）挑撥、破壞民族關系，參加民族分裂活動或者組織、利用宗教活動破壞民族團結和社會穩(wěn)定”“（十五）違反有關規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡傳播行為或者網(wǎng)絡活動”。修改完善了7條，包括增加禁止“散布有損憲法權威、中國共產(chǎn)黨聲譽的言論”“組織或者參加旨在反對憲法、中國共產(chǎn)黨領導的集會、游行、示威等活動”等規(guī)定；在“玩忽職守、貽誤工作”之前增加“不擔當，不作為”，并將其列入不得違反的紀律行為；在職業(yè)道德、社會公德之外增加對家庭美德的要求；等等。（2）新增了對“錄用聘任中舞弊情形”的懲戒。新《公務員法》第一百零九條屬于新增內(nèi)容，對公務員在錄用、聘任等工作中存在作弊、擾亂秩序等違紀違法行為的法律責任問題作出相應規(guī)定。

3.重點監(jiān)督措施更具有針對性

（1）加強源頭把控，在公務員錄用條件上新增兩類人員不得錄用為公務員的規(guī)定。（2）健全公務員回避制度。第一，擴大地域回避的主體范圍。新《公務員法》第七十五條將公務員地域回避的主體由原來的“鄉(xiāng)級機關、縣級機關及其有關部門主要領導”，擴大到“設區(qū)的市級機關及其有關部門”的主要領導。第二，新《公務員法》第七十四條新增一種任職回避情形，并將之作為第二款：“公務員不得在其配偶、子女及其配偶經(jīng)營的企業(yè)、營利性組織的行業(yè)監(jiān)管或者主管部門擔任領導成員”，這體現(xiàn)了對“關鍵少數(shù)”嚴格管理的要求。第三，新《公務員法》第一百零七條第一款將公務員離職后從業(yè)限制（離職回避）的主體在“原系領導成員”之外增加了“縣處級以上領導職務的公務員”，這樣擴大了離職回避對象的范圍，體現(xiàn)了對“關鍵少數(shù)”公務員從嚴管理的要求，對有效遏制利益輸送，防止期權腐敗有著積極意義。

（二）完善激勵保障機制

1.增加“專項考核”新方式和設置考核指標新要求，改進考核評價機制

新《公務員法》第三十六條在平時考核和定期考核之外新增第三種考核方式——專項考核，并將之與“平時考核”一起列為“定期考核”的基礎，凸顯了“專業(yè)化”的要求；在第三十五條新增有關考核指標設置的內(nèi)容，“考核指標根據(jù)不同職位類別、不同層級機關分別設置”，從而解決一個標準包打天下的問題。

2.進一步健全獎勵機制

（1）增加一條獎勵原則。獎勵原則在“堅持物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結合、以精神獎勵為主”的基礎上，增加“堅持定期獎勵與及時獎勵相結合”，突出獎勵的時效性。（2）新增“勇于擔當”為獎勵的重要情形。新《公務員法》第五十二條將原來的第一項“忠于職守，積極工作，成績顯著的”，修改為“忠于職守，積極工作，勇于擔當，工作實績顯著的”。（3）新增對參與重大工作、做出重大突出貢獻的公務員的表彰條款。即“按照國家規(guī)定，可以向參與特定時期、特定領域重大工作的公務員頒發(fā)紀念證書或者紀念章”（新《公務員法》第五十五條），這有利于提升公務員的職業(yè)榮譽感，激發(fā)做事動力。

3.逐步完善權益保障機制

（1）將經(jīng)費保障條款由第十二章第七十九條移至第一章總則第十一條，更強調(diào)依法保障公務員薪酬待遇的穩(wěn)定。（2）增加在法定工作日之外加班而“不能補休的按照國家規(guī)定給予補助”的規(guī)定（新《公務員法》第八十二條），體現(xiàn)了對公務員勞動報酬權的尊重。（3）新增將復核決定“以書面形式告知申請人”的內(nèi)容，使得環(huán)節(jié)更加完整；新增“公務員不因申請復核、提出申訴而被加重處理”的規(guī)定（新《公務員法》第九十六條），有利于改善公務員的權利救濟狀況。（4）完善若干公務員申訴控告條款。除了上面提到的第九十六條新增內(nèi)容以外，第九十五條增加一款：“受理公務員申訴的機關應當組成公務員申訴公正委員會，負責受理和審理公務員的申訴案件”，為公務員維護自身的合法權益提供了有效的組織保障。（5）新增對捏造事實，誣告、陷害他人的依法追責的規(guī)定：提出申訴控告時“應當尊重事實”“對捏造事實，誣告、陷害他人的，依法追究法律責任”（新《公務員法》第九十九條）。

四、注重與黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)，推動紀法貫通

公務員是屬于行使公權力的公職人員，他們中的大多數(shù)人又是共產(chǎn)黨員，因而既是國家監(jiān)察的監(jiān)督對象，也是黨內(nèi)監(jiān)督的重點人群。為人民謀利益、為民族謀復興的初心和使命決定了國家監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督和對公務員的嚴格監(jiān)督“具有內(nèi)在一致性，也具有高度互補性”。［5］

（一）法法銜接：新《公務員法》與《監(jiān)察法》保持協(xié)調(diào)一致

1.監(jiān)督的內(nèi)容

新《公務員法》與《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的表述在內(nèi)涵上是一致的。新《公務員法》第五十七條第一款將監(jiān)督的內(nèi)容概括為公務員的思想政治表現(xiàn)、履行職責情況、遵紀守法、作風表現(xiàn)等；而《監(jiān)察法》第十一條第一項關于監(jiān)督職責對應的內(nèi)容為，對監(jiān)察對象開展廉政教育，“對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”。［6］6表述雖然不一樣，但內(nèi)涵是一致的，都是一種與公職人員身份相連的、與公權力行使相關的全面監(jiān)督。

2.對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題的處理

《監(jiān)察法》五種處置方式是對新《公務員法》相關規(guī)定的具體化。新《公務員法》第五十七條第二款說的是監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題屬于一般違紀這種情形的處理：應當根據(jù)不同情況，“予以談話提醒、批評教育”、責令作出檢查、“誡勉、組織調(diào)整”以及政務處分。第三款說的是監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題涉嫌職務違法或犯罪的“應當依法移送監(jiān)察機關處理”。兩款規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性不強。具體實踐中應當參考《監(jiān)察法》第十一條、第三十四條特別是第四十五條的規(guī)定。第四十五條共有兩款，第一款根據(jù)監(jiān)督調(diào)查結果對所立案件規(guī)定了五種處置方式：“對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員”，予以“談話提醒、批評教育”、責令作檢查，“或者予以誡勉”，即運用監(jiān)督執(zhí)紀的“第一種形態(tài)”來處理；依照法定程序?qū)`法的公職人員作出六類政務處分決定；按照管理權限，對“不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員”，或直接作出問責決定，或者提出問責建議；對涉嫌職務犯罪的公職人員，監(jiān)察機關將起訴意見書等一并移送檢察院審查和提起公訴；對被調(diào)查人所在單位提出有法律效力的監(jiān)察建議。這比公務員法內(nèi)容更全面，實踐指導性更強。第二款是對被調(diào)查人不存在違法犯罪行為的處理（“應當撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位”）。［6］17-18

3.新增“或者由監(jiān)察機關依法給予政務處分”的規(guī)定，做好兩種處分之間的銜接

首先是國家監(jiān)察取代行政監(jiān)察。2005年版《公務員法》第九十條第三款“行政機關公務員對處分不服向行政監(jiān)察機關申訴的，按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理”。新《公務員法》第九十五條對此進行修改并將之列為第四款——“公務員對監(jiān)察機關作出的涉及本人的處理決定不服向監(jiān)察機關申請復審、復核的，按照有關規(guī)定辦理”。其次是法規(guī)列出兩種處分，機關在兩種選擇之間執(zhí)行其中一種。新《公務員法》第六十一條在“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分”（2005年版《公務員法》第五十五條）之后增加新內(nèi)容，“或者由監(jiān)察機關依法給予政務處分”。類似的修改還有新《公務員法》第九十八條和第一百零八條。

4.不能對同一違紀違法行為重復處分

新《公務員法》第六十一條增加一款內(nèi)容，“對同一違紀違法行為，監(jiān)察機關已經(jīng)作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分”。這是過罰相當法治精神的體現(xiàn)和要求。

（二）紀法貫通：新《公務員法》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的銜接與配套

1.新增兩種違紀違法行為

“按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關表述”，新《公務員法》第五十九條在原來基礎上增加了兩種違紀違法行為，分別是“（三）挑撥、破壞民族關系，參加民族分裂活動或者組織、利用宗教活動破壞民族團結和社會穩(wěn)定”“（十五）違反有關規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡傳播行為或者網(wǎng)絡活動”。首先，與“（三）”規(guī)定直接相銜接的是《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第六十條與第六十一條——對違反黨和國家民族政策或宗教政策，從事、參與挑撥破壞民族關系宗教關系制造事端或者參加民族分裂活動的人員，視情節(jié)輕重給予相應的黨紀處分。［7］26-27《公務員法（修訂草案）》第五十九條原來的說法是不得“違反國家的民族和宗教政策，破壞民族團結和社會穩(wěn)定”。此表述在審議中出現(xiàn)分歧，有人認為此表述過于籠統(tǒng)易造成誤讀，很可能導致出現(xiàn)公務員不敢依法對民族和宗教事務進行管理的局面。經(jīng)過研究，委員會“建議按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關表述”進行修改，因而才有了現(xiàn)在“（三）”的這種表述。［8］其次，“（十五）”新增加的是對“違紀參與網(wǎng)絡傳播”等行為的處罰?！饵h紀處分條例》第四十五條、第四十六條對黨員網(wǎng)絡行為提出了更嚴格要求，對通過網(wǎng)絡等方式公開發(fā)表反對或違背四項基本原則，反對或違背黨的改革開放決策，誣蔑黨和國家領導人以及英雄模范，詆毀或歪曲黨史國史軍史，或者其他有嚴重政治問題的演講、聲明、文章等的，視情節(jié)輕重，給予警告以至開除黨籍等處分。［7］20-21處于網(wǎng)絡時代的公務員同黨員一樣都需要從嚴規(guī)范自身的網(wǎng)絡行為。

2.從事或參與營利性活動、兼職

黨規(guī)國法均設置“違反有關規(guī)定”的前置條件。公務員必須廉潔從政、廉潔用權。新《公務員法》第五十九條第十六項規(guī)定，公務員不得“違反有關規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務”。“違反有關規(guī)定”屬于新增加的表述。《黨紀處分條例》第九十四條也有這樣的前置條件。為什么都要加上此前置條件？首先，“有關規(guī)定”主要是指現(xiàn)行有效的與營利活動、兼職行為有直接關聯(lián)的法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。其次，加上“違反有關規(guī)定”的目的在于對違規(guī)從事或參與營利性活動、違規(guī)兼職行為的外延作嚴格的限制，是為了更好地防止將公務員或黨員干部一些日常的經(jīng)濟行為混同于違法從事或參與營利性活動，把任何的兼職行為都視作不符合規(guī)定的，防止某些地方或機構在具體執(zhí)行此規(guī)定過程中層層加碼，人為擴大，從而背離了立法的初衷和法治的軌道。［9］

3.對不擔當、不作為的公職人員進行黨紀處分是紀在法前的要求

新《公務員法》第五十九條規(guī)定公務員應當遵紀守法，不得有18種禁止性行為，其中第四項將“玩忽職守，貽誤工作”擴展為“不擔當，不作為，玩忽職守，貽誤工作”，以此來激勵公務員主動作為干事創(chuàng)業(yè)。哪些行為屬于不擔當不作為？對此，《黨紀處分條例》第一百一十六條從損害群眾利益方面作出了較詳細規(guī)定。主要有5點，包括群眾工作簡單粗暴，造成不良影響的；作風浮夸，欺上瞞下，好大喜功，弄虛作假，損害群眾利益的等。對于不擔當不作為行為的處罰，《黨紀處分條例》規(guī)定，對直接責任者和領導責任者，若情節(jié)較重的，處以警告或嚴重警告；情節(jié)嚴重的，處以撤銷黨內(nèi)職務或留黨察看。［7］47-48對于部分不擔當、不作為的公務員或黨員干部進行黨紀處分是紀在法前的要求，是抓早抓小的重要體現(xiàn)。

4.共有七處將“遵守紀律”（“違紀”）修改為“遵紀守法”（“違紀違法”）

改動的地方分別是新《公務員法》第五十二條、第五十九條（有兩處）、第六十三條（有兩處）、第六十五條、第八十八條。作出這樣修改的原因，不僅僅是一般公務員的行為在違紀的同時也可能違法犯罪，更是國家監(jiān)察體制和反腐敗體制重大改變的反映。紀委監(jiān)委合署辦公以后，紀委的執(zhí)紀審查和監(jiān)委的執(zhí)法調(diào)查同步進行，且監(jiān)委的“調(diào)查結果可依法作為證據(jù)運用于司法審判”，既堅持紀在法前、紀嚴于法，又推進紀法相連紀法貫通。所以，十九大之后，中紀委和國家監(jiān)委在落馬官員的通報措辭中，將之前“涉嫌嚴重違紀”的說法變更為“涉嫌嚴重違紀違法”，將“接受組織調(diào)查”變更為“接受紀律審查和監(jiān)察調(diào)查”。新舊《公務員法》話語轉(zhuǎn)換之間，紀委監(jiān)委通報措辭的變化之處，皆體現(xiàn)了紀委黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)委國家監(jiān)察、公務員遵紀守法的內(nèi)在一致性與高度互補性。

注釋

（1）條文順序調(diào)整2條。其一，2005年版《公務員法》第十二章第七十九條，在新《公務員法》中被前移成第一章“總則”第十一條。其二，2005年版《公務員法》第一百零三條和第一百零四條在新《公務員法》中，分別變成了第一百一十條和第一百零八條，次序發(fā)生了顛倒。