李嘉琪

摘要：近些年，伴隨著人口老齡化進程加快，我國的養(yǎng)老服務行業(yè)呈現(xiàn)出日漸增大的供給缺口，大力發(fā)展新型養(yǎng)老服務產業(yè)已是形式所需，為達到這一目的，單單靠市場的力量是行不通的，必須通過政府加以支持完善。一方面，政府可以運用財政手段為養(yǎng)老服務業(yè)提供資金支持以減輕市場化養(yǎng)老服務的壓力;另一方面，政府可以通過推行一系列稅收優(yōu)惠政策來激勵和引導養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展。目前我國政府針對養(yǎng)老服務行業(yè)，已推出了一系列的財政稅收政策，也取得了一些成效，但依然存在很大的可發(fā)展改良空間。本文就這些問題進行分析，以期能取得適合我國養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展的財政稅收圖譜。

關鍵詞：人口老齡化? 養(yǎng)老服務? 財政稅收政策

一、我國人口老齡化背景及養(yǎng)老服務行業(yè)現(xiàn)狀

（一）我國人口老齡化背景

目前，我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，且目前我國人口老齡化呈現(xiàn)基數(shù)大、發(fā)展速度快、家庭結構小型化以及失能、高齡、空巢、貧困老年人口比例高等特點，應對人口老齡化任務相當嚴峻。

根據(jù)2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬人，占總人口的11.9%。相較去年又有所上升。其中，享受高齡補貼的老年人2972.3萬人，享受護理補貼的老年人74.8萬人，享受養(yǎng)老服務補貼的老年人521.7萬人，享受其他老齡補貼的老年人3.0萬人。

以下是兩組2009-2018年的相關數(shù)據(jù)：

由圖一和表一可看出，近來年老年人人口占比呈上升趨勢，老齡化趨勢加重，且速度加快。由圖2可看出，2009-2015年間，人口的出生率，死亡率是呈現(xiàn)基本穩(wěn)定狀態(tài)，波動較小，人口自然增長率小幅度上升，2015-2016年，人口出生率和人口自然增長率驟增，而后自2016年開始，我國人口出生率、人口自然增長率便持續(xù)急劇下降，并跌破2009年至今的最低值。面對這種狀況，結合我國人口老齡化迅速擴張的趨勢而言，加速發(fā)展我國養(yǎng)老產業(yè)便成了一個迫在眉睫的問題。而就目前的數(shù)據(jù)顯示，政府在為老年人提供福利、解決老年群眾的需求方面顯然仍存在一些亟待解決的問題。

（二）養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務業(yè)，是指專門為老年人提供生活照顧及護理等相關產品或服務，旨在滿足老年人特殊生活需求的服務行業(yè)。目前我國普遍認可的兩種基本養(yǎng)老模式是家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，隨著目前經(jīng)濟水平、人口結構、家庭狀況等因素的變化，大力發(fā)展社會養(yǎng)老成為一種必然的趨勢。目前，我國已初步形成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，基本建立了養(yǎng)老服務相關的法律法規(guī)，逐步建立并發(fā)展了老年消費市場，在養(yǎng)老服務行業(yè)的建設發(fā)展中取得了顯著成就。

截至2018年底，全國各類養(yǎng)老機構和設施16.8萬個，養(yǎng)老床位合計達到727.1萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張。其中：全國共有注冊登記的養(yǎng)老機構2.9萬個，比上年增長10.0%，床位379.4萬張;社區(qū)養(yǎng)老照料機構和設施4.5萬個，社區(qū)互助型9.1萬個，社區(qū)留宿和日間照料床位達到347.8萬張。

下面是一組2011-2018年的相關數(shù)據(jù)：

從上面數(shù)據(jù)可看出，2011-2018年我國養(yǎng)老床位數(shù)逐年遞增，從2016年開始增速放緩。千人養(yǎng)老床位數(shù)緩速上漲，因為老年人數(shù)的增速大于養(yǎng)老床位數(shù)的增長，2017-2018年稍微有所下降。

二、我國養(yǎng)老服務業(yè)現(xiàn)存財稅政策分析

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化的加劇，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是大勢所趨，我國政府也越來越重視養(yǎng)老問題的解決。近年來，我國政府已出臺多項政策來協(xié)助促進養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展，且支持力度逐年增大，財稅政策涉及的范圍愈加廣泛，種類更加多樣，受益群眾也日趨增加。經(jīng)過多年的發(fā)展，針對養(yǎng)老服務的財稅政策已從單純的補缺型政策轉變?yōu)槊嫦虼蟊姷钠栈菪哉摺?/p>

我國養(yǎng)老服務行業(yè)相關的相關財政政策大概可分為以下兩種：

現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務行業(yè)的稅收政策主要分為直接性的稅額減免和間接性的稅基減免。前者主要包括針對各類老年服務及養(yǎng)老機構免征增值稅、對非營利養(yǎng)老機構免征企業(yè)所得稅等。間接性的稅基減免主要體現(xiàn)在所得稅的優(yōu)惠上，包括養(yǎng)老保險優(yōu)惠和社會捐贈等。

三、我國現(xiàn)行養(yǎng)老服務業(yè)財稅政策存在的主要問題

（一）財政投資政策缺乏科學規(guī)劃

養(yǎng)老服務兼具公共產品和私人產品的特殊性，鑒于此，政府在提供養(yǎng)老服務的時的主要責任是針對孤寡、高齡、空巢、失能等弱勢群體的老年人提供最基本的兜底服務。但實際上，各地政府提供養(yǎng)老服務供給最常用的方法就是大力興建各種養(yǎng)老服務基礎設施，且不計投入回報比，實際承擔的責任大大超過了“基礎線”。而另一方面，民辦養(yǎng)老機構大多資金不足，為了降低成本只能在城市偏遠區(qū)域選址，降低服務標準，提高服務收費等。在這種情況下，養(yǎng)老服務市場便出現(xiàn)了公辦養(yǎng)老醫(yī)院人滿為患，民辦醫(yī)院入住不起的局面。民辦養(yǎng)老服務機構發(fā)展環(huán)境惡劣，政府承擔了更多的養(yǎng)老責任，這不利于養(yǎng)老服務行業(yè)向社會養(yǎng)老模式轉變。

（二）政府購買服務急需專業(yè)轉型

政府購買養(yǎng)老服務一大優(yōu)勢就是可以更高效的發(fā)揮財政資金的作用，帶動養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展，推動養(yǎng)老產業(yè)供給側改革。但目前政府購買養(yǎng)老服務領域，主要存在兩個方面的問題：一是政府購買養(yǎng)老服務的標準較低，很多地方政府購買的養(yǎng)老機構大多是一些小型養(yǎng)老服務機構或者家政服務公司，這些公司標準不一，員工大多不具備養(yǎng)老專業(yè)知識，且員工流動性大，難以給老年人提供專業(yè)的養(yǎng)老服務。二是政府購買養(yǎng)老服務大多依然停留在基本生理層面，缺乏精神慰藉及專業(yè)醫(yī)療方面的考量，這不利于提高養(yǎng)老服務的質量，也不利于養(yǎng)老服務產業(yè)的轉型升級。

（三）稅收優(yōu)惠政策難以引導資本

部分稅收政策規(guī)范性不強，導致不同政府解讀不一，比如政策規(guī)定“養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務免征增值稅”，對于養(yǎng)老機構提供的精神慰藉、文化娛樂等服務是否應免征增值稅，各地政府在執(zhí)行層面可能會出現(xiàn)分歧。

還有一些優(yōu)惠政策門檻較高，比如大部分稅收優(yōu)惠政策的對象集中于非營利性的養(yǎng)老機構，營利性養(yǎng)老機構享受的稅收減免過少，加上養(yǎng)老服務行業(yè)投資大、回報周期長、利潤率低，這不利于引導民間資本流入養(yǎng)老服務行業(yè)。且就目前中國養(yǎng)老現(xiàn)狀而言，家庭養(yǎng)老及社區(qū)購買養(yǎng)老服務占比高達97%，對于社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務， 稅收政策只是在員工制家政服務員提供家政服務方面提供了增值稅的優(yōu)惠待遇，這不利于養(yǎng)老供給主體的平衡發(fā)展。

四、我國養(yǎng)老服務發(fā)展的政策建議

（一）轉變政府投資方式

政府要改變在養(yǎng)老服務產業(yè)投資中大包大攬的職能定位，更多的向弱勢老年群體提供兜底服務。在政府興建的公共養(yǎng)老服務中心，可以針對失能、高齡、貧困、無家老人等困難老年人提供優(yōu)先收養(yǎng)服務。

另外，因為政府直接投入興建養(yǎng)老機構會耗費巨額財政資金，且后續(xù)回收周期較長，會降低財政資金的使用效率，且政府這種包攬式投入，會對養(yǎng)老服務產業(yè)市場化的發(fā)展起到一定的阻礙作用。所以，為了使養(yǎng)老服務產業(yè)能更好的完成市場化轉變，政府應該在提供基本保障的同時，鼓勵民營養(yǎng)老機構的發(fā)展，更加注重調動市場主體參與的積極性。

（二）提高政府購買服務專業(yè)程度

首先，建立政府購買養(yǎng)老服務標準，提高承接主體的準入標準，保障養(yǎng)老機構的專業(yè)化。這樣可以篩選出更加合適專業(yè)的養(yǎng)老機構，提高政府提高公共養(yǎng)老的整體水平，為養(yǎng)老服務產業(yè)的整體發(fā)展指明方向。

其次，提高養(yǎng)老機構人員的專業(yè)化水平。政府應該給予養(yǎng)老機構員工的一定水平的薪資報酬，以期吸引更多的專業(yè)人員投入該行業(yè)的建設當中，只有更多的專業(yè)服務和管理人才的引進，才能逐步提升養(yǎng)老服務供給的質量。

（三）優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策

一方面，加強稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范化。規(guī)范化的稅收優(yōu)惠政策，可以減少地方政府各地執(zhí)行政策的不一致行為，也能使地方政府更加明確自身的執(zhí)行方向，提高政府提供養(yǎng)老服務的效率，使得養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展更加速度化和規(guī)范化，全國協(xié)同并進。另一方面，政府還需降低部分稅收政策的高門檻，改變優(yōu)惠政策傾向營利性養(yǎng)老機構的現(xiàn)狀，為非營利機構和社區(qū)養(yǎng)老機構提供更多的優(yōu)惠政策，吸引更多的市場主體參與到該行業(yè)當中，如此，不僅可以引導資本流入，激活養(yǎng)老服務供給市場，還能降低養(yǎng)老服務價格，使得更多的老年人更自發(fā)的選擇社會機構養(yǎng)老。

作者單位：首都經(jīng)濟貿易大學