馬海濤 孫 欣

一、引言

預(yù)算績效評價結(jié)果是我國立足于預(yù)算績效管理模式，以提高資金使用效益為目的，對財政資金進(jìn)行績效衡量和判斷所生成的預(yù)算績效信息(王雍君，2010[1]；白景明等，2018[2]；馬國賢，2016[3])(如圖1所示)。從廣義上看，它是政府圍繞預(yù)算績效評價而產(chǎn)生、搜集、處理、發(fā)布、傳遞、利用并儲存的全部信息；從狹義層面定義，它是關(guān)于預(yù)算資金運(yùn)行效果與效率的結(jié)果性信息(晁毓欣和趙文芳，2016[4])。因此，從確定績效目標(biāo)、執(zhí)行評價過程以及輸出績效結(jié)果定義，預(yù)算績效評價結(jié)果是預(yù)算主管部門(單位)資金使用效益的體現(xiàn)，且以績效自評報告(預(yù)算主管部門)為載體的預(yù)算績效信息(如圖2所示);同時它也是“三上二下”(“二上一下”)的提交、反饋過程(如圖3所示)，且以績效再評報告(財政部門)為載體的預(yù)算績效信息(孫欣，2019[5]；孫欣和馬海濤，2019[6])。2003年以來，經(jīng)過“地方試點—全國辦法出臺—地方辦法出臺—全面推廣”的實踐過程，我國已基本形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制(如圖4所示)。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，設(shè)置可細(xì)化、可量化的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)、衡量產(chǎn)出和效果是關(guān)鍵，但更重要的是在一定范圍內(nèi)公開評價結(jié)果，將其應(yīng)用到公共部門的預(yù)算決策和行政治理當(dāng)中，以期實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣、權(quán)責(zé)匹配和社會監(jiān)督的目標(biāo)。然而，應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果是當(dāng)前運(yùn)行預(yù)算績效管理機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，理論上也較少圍繞其展開討論。為此，本文基于預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要模式、存在的問題以及影響因素分析，構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制與實施框架，從而實現(xiàn)預(yù)算績效評價的閉環(huán)管理，逐步推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理鏈條的形成。

圖1 預(yù)算績效評價結(jié)果(1)圖中，王雍君(2010)[1]認(rèn)為道德勸告、定期接受質(zhì)詢、向公眾曝光、施加壓力以及績效計量是政府進(jìn)行績效管理改革的方法。白景明等(2018)[2]認(rèn)為財政監(jiān)督、績效審計是政府預(yù)算管理的外部管理模式，預(yù)算績效管理是政府預(yù)算管理的內(nèi)部管理模式，從具體管理內(nèi)容、推行過程以及實施條件來看，預(yù)算績效管理不等于績效預(yù)算，預(yù)算績效管理是基于中國特色的績效預(yù)算模式。關(guān)于政府績效管理，馬國賢(2016)[3]認(rèn)為中國政府的績效管理改革是從政府行政和政府預(yù)算兩個方面展開的。政府預(yù)算績效管理圍繞著預(yù)算績效評價展開，評價財政資金是否得到有效使用；政府行政績效管理圍繞著滿意率調(diào)查和目標(biāo)/節(jié)點法展開，評價政府部門和下級政府部門的整體工作的完成情況。也就是說，政府績效管理包括政府行政績效管理和政府預(yù)算績效管理。

圖2 預(yù)算績效評價結(jié)果(自評報告)

圖3 預(yù)算績效評價結(jié)果(“三上二下”提交、反饋過程)(2)“二上二下”的提交反饋整改過程用虛線表示，當(dāng)支出部門對績效評價報告(初稿)產(chǎn)生異議并向財政部門(績效評價處)提交書面申訴意見時，財政部門(績效評價處)根據(jù)書面申訴意見，將修改后的審核意見以公文形式反饋給支出部門；若支出部門對績效評價報告(初稿)無異議，預(yù)算績效評價結(jié)果可表現(xiàn)為“二上一下”的提交反饋過程。

圖4 預(yù)算績效管理機(jī)制

二、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要模式

我國地方政府自2004年起開始積極探索預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，其主要模式包括：預(yù)算資金分配提供參考與依據(jù)、預(yù)算績效問責(zé)和預(yù)算績效評價結(jié)果公開。

(一)預(yù)算資金分配提供參考與依據(jù)

應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果進(jìn)行預(yù)算資金分配不僅可以量化和考核資金的使用效率，還能通過績效目標(biāo)和績效指標(biāo)來考察項目的完成程度。新《預(yù)算法》第三十二條要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)……參考有關(guān)支出績效評價結(jié)果和……進(jìn)行編制”。因此，基于撥款激勵(王雍君，2019[7])前提，預(yù)算主管部門/財政部門可針對不同的績效評價結(jié)果(項目支出績效評價結(jié)果/項目支出績效再評結(jié)果、部門整體支出績效評價結(jié)果/部門整體支出績效再評結(jié)果、政府綜合支出績效評價結(jié)果/政府綜合支出績效再評結(jié)果)，依據(jù)結(jié)果的優(yōu)劣，按照評分等級與預(yù)算資金分配進(jìn)行結(jié)合。以廣西壯族自治區(qū)有關(guān)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合情況為例，如表1所示，針對部門整體支出績效再評結(jié)果，廣西壯族自治區(qū)依據(jù)2018年部門整體績效再評結(jié)果調(diào)減了2019年部門預(yù)算2 996萬元。[8]

表1 廣西壯族自治區(qū)有關(guān)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合表

(二)預(yù)算績效問責(zé)

將預(yù)算績效評價結(jié)果與行政問責(zé)建立聯(lián)系，可提升行政人員的責(zé)任意識與職責(zé)使命，從而提高部門的行政績效(孫欣，2018[9])。北京市、河北省、安徽省、廣東省、四川省等地方政府積極探索，實施績效問責(zé)，并根據(jù)實際情況制定相關(guān)績效問責(zé)辦法。例如，河北省財政廳根據(jù)2011年下發(fā)的《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法(試行)》，針對資金使用以及績效管理問題，對“全省小型農(nóng)田水利建設(shè)項目”和“省級信息化建設(shè)專項資金項目”的負(fù)責(zé)主體進(jìn)行了通報批評和追繳違規(guī)資金的行政處罰(河北省財政廳，2012[10]),其問責(zé)形式與問責(zé)方式見表2。

表2 河北省預(yù)算績效問責(zé)情形與問責(zé)方式

(三)預(yù)算績效評價結(jié)果公開

提高財政透明度，是財政管理改革工作中的一項重要任務(wù)，績效評價結(jié)果的公開是實現(xiàn)財政資金透明化的重要環(huán)節(jié)，是人大、政協(xié)監(jiān)督、審計監(jiān)督以及公眾媒體監(jiān)督的前提。利用財政部門官網(wǎng)或政府門戶網(wǎng)站公布預(yù)算績效管理相關(guān)信息，是目前各級政府的主要公開方式。從公開內(nèi)容上看，中央各部門均在部門決算中匯報年度預(yù)算績效管理情況，包括年度績效自評和績效再評項目個數(shù)、涉及資金總額以及部分項目的績效自評結(jié)果和績效自評表；地方政府在門戶網(wǎng)站上設(shè)置“預(yù)算績效管理”“績效評價報告公開”專欄公布預(yù)算績效管理相關(guān)信息，如上海市在“預(yù)算績效管理”專欄公布年度重點預(yù)算績效評價結(jié)果和預(yù)算績效評價結(jié)果報告；[11]北京市在“2018年度市級部門決算信息公開專欄”公開市級各部門的項目支出績效評價情況，包括項目個數(shù)、涉及金額以及部分項目的績效評價結(jié)果。[12]

三、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的主要問題與影響因素分析

建立評價結(jié)果與問責(zé)、資金分配的聯(lián)系并不容易，主要表現(xiàn)在三個方面：一是績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排的關(guān)聯(lián)度較弱；二是績效問責(zé)落實難；三是績效評價結(jié)果的公開程度不夠。制度保障因素、績效環(huán)境因素與績效評價結(jié)果因素被認(rèn)為是導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用偏弱的主要原因。

(一)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的主要問題

1.績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排的關(guān)聯(lián)度較弱。

在實際工作中，績效評價結(jié)果的優(yōu)劣并不能直接決定新一年度資金安排的走向。一方面，“績效噪聲”(王雍君，2016[13])的存在降低了績效評價結(jié)果的質(zhì)量。首先是“主觀噪聲”“利己”的評價主體總會試圖“量身定做”績效目標(biāo)以生成優(yōu)良的評價結(jié)果，避免為不佳的評價結(jié)果擔(dān)責(zé)；其次是“屬性噪聲”，側(cè)重事后績效評價指標(biāo)考核并不能完整反映預(yù)算資金的前期績效管理(資金立項情況、績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用情況)、中期績效管理(預(yù)期產(chǎn)出和效益的實現(xiàn)程度、前期績效評價結(jié)果應(yīng)用情況)以及后期績效管理(中期績效評價結(jié)果應(yīng)用情況)等內(nèi)容；最后是“客觀噪聲”，若因為自然條件因素導(dǎo)致某項目的績效評價結(jié)果不理想，在尚未識別“客觀噪聲”的前提下，應(yīng)謹(jǐn)慎衡量該項目的績效評價結(jié)果。另一方面，項目存在政策剛性。若項目的政策導(dǎo)向性較強(qiáng)，新一年度的預(yù)算資金安排并不一定會受績效評價結(jié)果的影響而進(jìn)行調(diào)整。

2.績效問責(zé)落實難。

實踐中，實施績效問責(zé)并不容易。其一，問責(zé)主體單一。傳統(tǒng)文化的影響以及行政權(quán)力體制的制約決定問責(zé)主體的單一化，形成了政府部門內(nèi)部評價主體既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的局面。其二，問責(zé)效力較低。不完善的法規(guī)制度保障增大了問責(zé)的隨意性，從而無法保證問責(zé)效力。其三，可能引起反感。僅憑預(yù)算績效評價結(jié)果追責(zé)相關(guān)主體會引起部分資金使用單位和具體責(zé)任人員的反感。一方面，預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)立和構(gòu)建并不能全面和完整地概括項目的實施效果和影響，不同的評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)以及指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置都會影響評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性；另一方面，在未識別“客觀噪聲”以及肯定項目資金使用單位和具體責(zé)任人員為項目產(chǎn)出和效果付出努力和貢獻(xiàn)的前提下，依據(jù)指標(biāo)評價結(jié)果追責(zé)會打擊項目資金使用單位和具體責(zé)任人員的積極性，同時也會想盡一切“措施”反對預(yù)算績效評價以及預(yù)算績效評價結(jié)果問責(zé)工作的開展和推進(jìn)，如修改原始數(shù)據(jù)、推脫責(zé)任、拒絕提供項目原始資料等。

3.績效評價結(jié)果的公開程度不夠。

從當(dāng)前各級政府門戶網(wǎng)站和財政部門官網(wǎng)公開的預(yù)算績效管理情況來看，預(yù)算績效評價結(jié)果的公開程度不夠，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是績效評價結(jié)果報告不公開或不完全公開，從中央來看，目前只有23個職能部門選擇性地公開預(yù)算績效評價的相關(guān)信息，如公開年度績效自評和績效自評項目個數(shù)、涉及金額以及個別項目的績效自評結(jié)果和績效自評表；從地方來看，選擇評價結(jié)果較好的項目公布，如上海市只公開績效評價結(jié)果為“合格”以上的項目[11]。二是總結(jié)性地公開績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤情況，如廣西壯族自治區(qū)財政廳2018年預(yù)算績效管理工作總結(jié)中提出將部門整體支出績效評價報告與2019年度部門預(yù)算安排掛鉤且調(diào)減預(yù)算安排2 996萬元[14]，而未進(jìn)一步說明具體調(diào)減內(nèi)容以及調(diào)減比例。

(二)影響因素分析

1.制度保障因素。

雖然我國對結(jié)果應(yīng)用建立了較為完善的保障機(jī)制，但在實際操作中，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用仍然缺少實質(zhì)性的制度保障。首先，現(xiàn)存的法律地位和權(quán)威性較低，且相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)定。其次，在未清晰辨別政府行政績效管理和預(yù)算績效管理的前提下，雙重評價體系的雙重獎勵與雙重懲罰可能會引起相關(guān)人員的抵觸，從而影響預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。最后，政策的時滯性、項目的延續(xù)性問題以及預(yù)算編制與績效評價之間的錯期問題(童偉，2019[15])影響了預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

2.績效環(huán)境因素。

首先，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是預(yù)算主管部門和財政部門應(yīng)用績效評價結(jié)果得以順利開展和取得良好效果的重要因素。一方面，領(lǐng)導(dǎo)的知識、文化背景以及執(zhí)政理念等決定了他是否重視對預(yù)算績效管理工作的開展以及對這項工作投入的熱情和力度；另一方面，由于工作需要或其他特殊原因、以及任職期滿，領(lǐng)導(dǎo)的更換會阻礙或會推進(jìn)該地區(qū)或部門的預(yù)算績效管理工作，間接影響預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。其次，問責(zé)主體地位不平等以及問責(zé)客體之間責(zé)任相互推諉會阻礙績效問責(zé)的實施，如公眾通過政府官方網(wǎng)站了解政府公開或不完全公開的政府相關(guān)信息，問責(zé)功能僅限于提出質(zhì)詢，并不能與相關(guān)主體共同參與對失責(zé)行為的調(diào)查；在領(lǐng)導(dǎo)的提拔、任用、工資、獎金等行政績效考核體系與預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制掛鉤的前提下，若項目資金的運(yùn)行績效結(jié)果不理想，主要負(fù)責(zé)人(經(jīng)辦人員)則會推卸責(zé)任，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與部門，以規(guī)避或減輕財政部門或人大對自身的追責(zé)處置。最后，績效文化氛圍的缺失，工作人員對績效評價工作缺乏積極性和熱情會降低績效評價結(jié)果的質(zhì)量。

3.績效評價結(jié)果因素。

績效評價結(jié)果應(yīng)用偏弱的一個重要原因還包括評價結(jié)果欠缺權(quán)威性和公信力。一方面，政府內(nèi)部評價人員知識背景不一，以及第三方評審專家有限的評審水平降低了預(yù)算績效評價結(jié)果的權(quán)威性；另一方面，績效目標(biāo)的設(shè)置與管理，以及績效指標(biāo)的選擇存在困難。另外，由于評價數(shù)據(jù)信息化管理水平較低，且評價數(shù)據(jù)來源有限且分散，加之“收付實現(xiàn)制”的會計核算方式所致的權(quán)責(zé)不同步狀態(tài)，均會影響評價數(shù)據(jù)的真實性。

四、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制設(shè)計與實施框架構(gòu)建

本文立足前文預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的主要模式、問題及影響因素分析，基于激勵約束理論構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制、利用PDCA循環(huán)理論形成預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理，最大程度加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果的運(yùn)用，以期加快全過程預(yù)算績效管理機(jī)制的形成與順利實施。

(一)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制設(shè)計——基于激勵約束機(jī)制

基于激勵約束理論構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，設(shè)計激勵約束方案，通過對責(zé)任主體(部門、部門負(fù)責(zé)人或具體責(zé)任人員)的主觀動機(jī)和行為選擇產(chǎn)生影響，激發(fā)其內(nèi)在動力，在已識別績效噪聲的情況下，責(zé)任主體會為獲得獎勵(或不受到懲罰)而努力，提高績效意識和責(zé)任理念，積極主動地“用好資金、評價資金以及承擔(dān)責(zé)任”。從預(yù)算績效評價結(jié)果的形成以及應(yīng)用過程分析，基于激勵約束理論，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制應(yīng)包括四個方面的內(nèi)容(如圖5、圖6所示)。

1.“識別噪聲”機(jī)制。

識別“主觀噪聲”“屬性噪聲”與“客觀噪聲”是輸出高質(zhì)量預(yù)算績效評價結(jié)果的基本前提和重要內(nèi)容。為此，首先要強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，通過績效目標(biāo)的編制、申報、調(diào)整(預(yù)算主管部門)以及審核與批復(fù)過程(財政部門)，逐步減輕“主觀噪聲”對績效評價結(jié)果的影響。其次，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理指標(biāo)，針對前期績效管理(資金立項情況、績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用情況)、中期績效管理(預(yù)期產(chǎn)出和效益的實現(xiàn)程度、前期績效評價結(jié)果應(yīng)用情況)以及后期績效管理(中期績效評價結(jié)果應(yīng)用情況)等內(nèi)容設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，跟蹤管理預(yù)算資金運(yùn)行的全過程。一方面，掌握資金從立項、績效初顯以及完成后的項目績效，衡量與判斷資金投入與產(chǎn)出、結(jié)果之間的直接關(guān)聯(lián)程度；另一方面，通過考察績效目標(biāo)審核結(jié)果、前期(立項)績效評價結(jié)果以及中期績效評價結(jié)果，增強(qiáng)責(zé)任主體的績效理念和責(zé)任意識，從而降低“屬性噪聲”與“客觀噪聲”對預(yù)算績效評價結(jié)果的影響。

圖5 激勵約束機(jī)制

圖6 預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

2.績效評價結(jié)果擴(kuò)散機(jī)制。

績效評價結(jié)果擴(kuò)散機(jī)制是建立績效評價結(jié)果與問責(zé)、資金分配聯(lián)系的傳輸渠道。一方面，財政部門、預(yù)算主管部門應(yīng)分別設(shè)立項目績效信息系統(tǒng)，利用財政部門官方網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號、微博績效評價信息專欄公開相關(guān)預(yù)算績效信息，另一方面，組織預(yù)算績效管理工作交流會與培訓(xùn)會(座談會或講座)，各級人大或財政部門可組織預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)、項目實施單位、第三方中介機(jī)構(gòu)等利益主體召開預(yù)算績效管理工作交流會，針對上一年度績效評價工作開展情況、績效評價結(jié)果的應(yīng)用情況進(jìn)行討論；通過各利益主體的溝通和交流，加深對預(yù)算績效管理工作的理解，實現(xiàn)結(jié)果的有效應(yīng)用。

3.評價結(jié)果問責(zé)機(jī)制。

基于激勵約束方案，依據(jù)評價結(jié)果優(yōu)劣追責(zé)相關(guān)責(zé)任主體，從而倒逼責(zé)任主體增強(qiáng)績效理念與責(zé)任意識，提高資金的使用效益。因此，在明確政府行政績效評價和政府預(yù)算績效評價的區(qū)別和“聯(lián)系”的基礎(chǔ)上(孫欣和馬海濤，2019[6])，分別與政府部門行政考核、個人績效考核掛鉤。建立績效評價結(jié)果與政府部門行政考核掛鉤機(jī)制，提升預(yù)算績效評價結(jié)果在部門行政考核指標(biāo)的占比。對于績效評價結(jié)果較好的預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)，財政部門給予表彰和獎勵，并建立評價結(jié)果與下一年度本部門同類項目寬檢或增撥的關(guān)聯(lián)機(jī)制；同時，對于部門負(fù)責(zé)人，可以作為其選拔任用的基本條件之一，也可作為項目負(fù)責(zé)人績效工資、獎金分發(fā)的重要依據(jù)。對于結(jié)果較差的預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)，財政部門會適度削減其部門經(jīng)費(fèi)；對于部門負(fù)責(zé)人與項目負(fù)責(zé)人，追究其責(zé)任，采取相應(yīng)的行政問責(zé)措施，如通報批評等。另外，對于跨部門合作項目，應(yīng)同時追究項目涉及部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)手人員的責(zé)任。

4.評價結(jié)果與資金分配掛鉤機(jī)制。

將預(yù)算績效評價結(jié)果與資金分配建立聯(lián)系，帶動各預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)績效責(zé)任的提升以及對預(yù)算績效管理工作的重視，依據(jù)不同的預(yù)算支出分類和評分等級制定不同的掛鉤方式，如對于項目支出績效評價結(jié)果，可依據(jù)一次性項目、經(jīng)常性項目以及延續(xù)性項目的特性，按照評分等級決定撥款數(shù)額；對于部門整體支出績效評價結(jié)果，在項目支出績效評價結(jié)果應(yīng)用方案確定的基礎(chǔ)上，設(shè)計基本支出績效評價結(jié)果的掛鉤方案。

(二)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實施框架構(gòu)建——基于PDCA模型

預(yù)算績效評價結(jié)果包括項目支出績效評價結(jié)果、部門整體支出績效評價結(jié)果和政府綜合支出績效評價結(jié)果，三者之間呈現(xiàn)層層遞進(jìn)與逐級包容的關(guān)系(如圖7所示)(侯孝國和李云慶，2003[16]；李燕，2017[17]；財政部干部教育中心，2017[18])。根據(jù)我國預(yù)算績效評價工作的發(fā)展現(xiàn)狀，將項目支出績效評價結(jié)果作為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用研究基礎(chǔ)和重點，(3)其原因包括四個方面：第一，項目支出是財政資金的主要表現(xiàn)形態(tài)，如財政部2019年支出預(yù)算為1 704 494.25萬元，項目支出為1 488 640.47萬元，項目支出資金占支出預(yù)算資金的87.34%(包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金范圍的項目支出)；第二，預(yù)算項目具有周期長、數(shù)額大、類型多、項目間差異較大的特點(馬蔡琛和陳蕾宇，2018[19])，是部門預(yù)算績效管理工作的重點和難點；第三，優(yōu)化項目預(yù)算是預(yù)算改革的“元”問題(馬國賢，2018[20])；第四，相較于部門預(yù)算績效管理和政府績效管理，項目績效評價工作的開展和管理難度較小?？蓮拇蠓较蛏习盐蘸觅Y金的使用效益，為部門(單位)支出績效評價以及綜合支出績效評價的效益分析奠定科學(xué)準(zhǔn)確的分析依據(jù)。因此，本文以項目支出績效評價結(jié)果為主要研究對象，基于PDCA模型構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實施框架。

圖7 關(guān)系圖

第一環(huán)節(jié)：基于PDCA管理循環(huán)模型，通過績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的問題及影響因素擬定措施計劃，形成Plan(計劃)——全過程預(yù)算績效管理。第二環(huán)節(jié)：基于Plan(計劃)實施全過程預(yù)算績效管理，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理通用型評價指標(biāo)并形成全過程預(yù)算績效管理評價結(jié)果，即Do(執(zhí)行)——全過程績效評價結(jié)果的輸出。第三環(huán)節(jié)：為提高全過程績效評價結(jié)果的權(quán)威性、科學(xué)性和合理性，預(yù)算主管部門可邀請第三方中介機(jī)構(gòu)參與評價，通過“三上而下”的提交反饋過程形成最終的評價結(jié)果，即Check(檢查)——全過程績效自評結(jié)果的提交、反饋與整改。第四環(huán)節(jié)：Action(糾正)——加強(qiáng)全過程績效評價結(jié)果的應(yīng)用，對績效評價的結(jié)果進(jìn)行處理，切實將全過程績效評價結(jié)果應(yīng)用起來。預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)、財政部門開展一系列改善項目資金全過程預(yù)算績效管理效果的具體活動，如評價結(jié)果的公開、評價結(jié)果問責(zé)、建立績效評價結(jié)果與資金分配的聯(lián)系等，然而，將其應(yīng)用于預(yù)算決策時，由于部門項目類型不同，導(dǎo)致項目績效評價結(jié)果對下一年度項目預(yù)算安排約束力不同，因此可按照常年性和延續(xù)性項目、一次性項目來分類討論其具體的激勵或獎懲辦法。

因此，以全過程預(yù)算績效管理為中心，以最大限度加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用為目標(biāo)，以全員參與為基礎(chǔ)，以獎優(yōu)劣罰、實現(xiàn)公共責(zé)任和社會監(jiān)督為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并且以Plan(計劃)——全過程預(yù)算績效管理、Do(執(zhí)行)——全過程績效評價結(jié)果的輸出、Check(檢查)——全過程績效自評結(jié)果的提交、反饋與整改、Action(糾正)——加強(qiáng)全過程績效評價結(jié)果的應(yīng)用為工作步驟，形成閉環(huán)優(yōu)化管理模式，為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的實施形成閉合循環(huán)提供了新的思路(如圖8、圖9所示)。

圖8 基于PDCA模型的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實施框架1

圖9 基于PDCA模型的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實施框架2

1.Plan：全過程預(yù)算績效管理。

基于不同的時間切入點，全過程預(yù)算績效管理是財政部門、預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)為提高資金使用效益，對項目資金使用效益進(jìn)行前期績效管理、中期績效跟蹤管理與后期績效管理的全鏈條管理模式，最終運(yùn)用預(yù)算績效管理工具實現(xiàn)所有履職業(yè)務(wù)的改進(jìn)與提升，實現(xiàn)向公眾提供高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)從“政府管好錢袋子”到“管好政府的錢袋子”的職能轉(zhuǎn)變。從廣義角度分析，全過程預(yù)算績效管理包括前期績效管理、中期績效跟蹤管理、后期績效管理以及基于全過程績效管理的全過程績效評價結(jié)果應(yīng)用。

(1)前期績效管理。

第一，績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)管理是財政部門、各預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)以績效目標(biāo)為對象，以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所展開的預(yù)算管理活動。

第二，項目資金立項(事前)評價。項目資金立項評價一般包括五個方面：一是項目實施的必要性，如立項充分性、現(xiàn)實需求性；二是項目實施的可行性，如職責(zé)分工的明確性；三是項目績效目標(biāo)，如與部門職能的匹配性；四是財政支持范圍、方式，如資金渠道的理論性；五是項目預(yù)算，如預(yù)算編制的充分性。

第三，考核績效目標(biāo)審核結(jié)果應(yīng)用情況。預(yù)算主管部門(單位)編制項目支出績效目標(biāo)，上報財政部門，財政部門審核并反饋審核意見，預(yù)算單位和預(yù)算主管部門根據(jù)財政部門的審核意見進(jìn)行調(diào)整。其中，預(yù)算單位和預(yù)算主管部門調(diào)整財政部門的審核意見即是績效目標(biāo)審核結(jié)果的應(yīng)用。因此，在前期績效管理階段，應(yīng)評價績效目標(biāo)審核結(jié)果的應(yīng)用情況，考察預(yù)算單位和預(yù)算主管部門是否根據(jù)績效目標(biāo)的審核結(jié)果調(diào)整項目支出資金、對不按規(guī)定編報績效目標(biāo)的責(zé)任主體是否進(jìn)行相關(guān)處置。

(2)中期績效跟蹤管理。

第一，項目的投入情況、預(yù)期產(chǎn)出和效益的實現(xiàn)程度。對項目投入情況的考察主要包括人力、物力和財力的投入。財力投入主要包括財政資金的來源和數(shù)量、資金的到位情況和資金到位及時情況、財務(wù)管理情況等；人力和物力投入主要包括制度執(zhí)行情況、財務(wù)管理情況、財務(wù)監(jiān)控機(jī)制、項目變更等情況。對項目的預(yù)期產(chǎn)出進(jìn)行管理，主要關(guān)注項目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量和時效性，項目產(chǎn)出數(shù)量要與實施階段相匹配，考察現(xiàn)階段的完成情況。

第二，考核前期績效管理結(jié)果應(yīng)用情況。中期績效管理是一個糾偏改進(jìn)的過程，因此，在此階段，應(yīng)考量立項評價結(jié)果是否向上級匯報的情況，是否根據(jù)立項評價結(jié)果相應(yīng)調(diào)整預(yù)算資金或?qū)α㈨椩u價結(jié)果不理想的相關(guān)主體進(jìn)行處置。

(3)后期績效管理。

第一，結(jié)果評價。主要考核項目支出實施的產(chǎn)出情況，如數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本節(jié)約程度，以及項目支出所產(chǎn)生的影響：經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象的滿意程度。

第二，考核中期績效跟蹤管理結(jié)果應(yīng)用情況。對于政策性較強(qiáng)、周期長或者是金額較大的項目，對其運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)控且對資金的投入、使用以及產(chǎn)出和效果的顯現(xiàn)情況進(jìn)行評價，若評價結(jié)果不理想，應(yīng)及時上報相關(guān)部門，或與相關(guān)負(fù)責(zé)人協(xié)商調(diào)整資金的后續(xù)安排，甚至是項目停止運(yùn)行，以終止不必要的成本耗費(fèi)，在已排除“客觀噪聲”的前提下，可追責(zé)項目負(fù)責(zé)人。因此，在后期績效管理階段，預(yù)算主管部門或財政部門需考察中期績效評價結(jié)果應(yīng)用情況，如將項目執(zhí)行情況向上級匯報、是否根據(jù)項目執(zhí)行情況相應(yīng)調(diào)整預(yù)算資金、是否對項目執(zhí)行不到位的相關(guān)主體進(jìn)行處置等。

(4)基于全過程績效管理的全過程績效評價結(jié)果應(yīng)用。

第一，相關(guān)利益者分析。相關(guān)利益者分析通過考慮那些可能對發(fā)展問題持有肯定或否定意見的人參與其中，從而保證在績效評價結(jié)果應(yīng)用過程中所有意見得以考慮，制定溝通策略，推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用工作的展開。

第二，應(yīng)用目標(biāo)分析。為實現(xiàn)績效評價結(jié)果應(yīng)用目的，把目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可量化的衡量指標(biāo)過程，如實現(xiàn)績效評價結(jié)果公開目標(biāo)，可通過項目支出實施單位是否具有預(yù)算績效信息公開條例、預(yù)算績效信息公開條例是否合法合規(guī)、是否具有明確的預(yù)算績效信息公開主體、是否具有明確的受眾對象、公開時間是否明確、事前立項評價結(jié)果是否及時上報相關(guān)部門(如財政部門、預(yù)算主管部門等)等進(jìn)行衡量。

第三，應(yīng)用方案分析?；诶嫦嚓P(guān)者分析過程和目標(biāo)分析過程，方案分析是選擇應(yīng)用績效評價結(jié)果方式的過程，如確定公開內(nèi)容，包括公布績效自評項目支出總數(shù)和績效再評項目支出總數(shù)、所有參評項目支出名稱和績效再評項目支出名稱、項目支出的績效自評表和績效評價報告等內(nèi)容；根據(jù)績效評分等級按比例調(diào)整項目支出資金以實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的結(jié)合；通過與政府績效和干部政績考核體系、個人績效、行政處罰等措施掛鉤實現(xiàn)績效問責(zé)。

2.Do：全過程績效評價結(jié)果的輸出。

(1)設(shè)計全過程預(yù)算績效管理通用型評價指標(biāo)體系。

根據(jù)全過程預(yù)算績效管理內(nèi)容，設(shè)計全過程預(yù)算績效管理通用型評價指標(biāo)體系，由11個一級指標(biāo)(前期績效管理評價階段4個、中期績效跟蹤管理評價階段4個、后期績效管理評價階段3個)、26個二級指標(biāo)(前期績效管理評價階段9個、中期績效跟蹤管理評價階段8個、后期績效管理評價階段9個)、44個三級指標(biāo)(前期績效管理評價階段21個、中期績效跟蹤管理評價階段11個、后期績效管理評價階段12個)構(gòu)成，如表3所示。

表3 全過程預(yù)算績效管理通用型評價指標(biāo)體系

(2)全過程預(yù)算績效管理評價結(jié)果的輸出——全過程預(yù)算績效自評報告。

全過程預(yù)算績效自評報告是預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)對項目全過程績效管理進(jìn)行評價的正式總結(jié)，主要包括項目基本概況、績效評價過程、評價結(jié)論與績效分析、經(jīng)驗總結(jié)與主要做法以及附表五個方面，其中項目績效評價結(jié)論通常以評分的形式呈現(xiàn)，按照“好”“較好”“合格”與“不合格”等級劃分不同分值，如“好”(90～100分)、“較好”(80～90分，不含90分)、“合格”(60～80分，不含80分)、“不合格”(60分以下，不含60分)?；谌^程預(yù)算績效管理的前期績效管理階段、中期績效跟蹤管理階段和后期績效管理階段，通過分別評價三個階段指標(biāo)求出三個階段的評價分值，最終取平均分值即是全過程預(yù)算績效評價的最終評價結(jié)果：全過程預(yù)算績效自評結(jié)果=(前期績效管理階段評價得分+中期績效跟蹤管理階段評價得分+后期績效管理階段評價得分)/3。

3.Check：全過程績效自評結(jié)果的提交、反饋與整改。

相關(guān)利益方應(yīng)用績效評價結(jié)果的基本前提是獲取具有公信力的全過程績效評價結(jié)果，預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)可通過兩種形式檢驗全過程績效自評結(jié)果。

(1)自評報告：溝通與復(fù)核。

預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)可根據(jù)行政工作量、專業(yè)能力、技術(shù)支持等情況選擇部門相關(guān)責(zé)任人員自評，或邀請第三方中介機(jī)構(gòu)共同參與評價。若選擇部門責(zé)任人員自評，待評價結(jié)果完成后，可委托第三方中介機(jī)構(gòu)對項目概況、項目的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)、數(shù)據(jù)搜集方式、評價方法、評價過程以及結(jié)果的形成等進(jìn)行復(fù)核。若與第三方中介機(jī)構(gòu)共同評價，評價前期，部門責(zé)任人員應(yīng)向第三方中介機(jī)構(gòu)提供所有評價項目的相關(guān)資料；評價中期，若第三方中介機(jī)構(gòu)對項目的相關(guān)內(nèi)容產(chǎn)生疑義，應(yīng)即時與部門責(zé)任人員取得聯(lián)系，如績效目標(biāo)的明確、績效指標(biāo)的設(shè)置等，通過與部門責(zé)任人員的反復(fù)溝通，最終確定項目的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)設(shè)置等問題；評價后期，在確認(rèn)部門責(zé)任人員對評價結(jié)果無疑義的前提下，與部門責(zé)任人共同輸出項目績效評價結(jié)果。

(2)自評報告：“三上二下”的提交反饋過程。

“一上”：預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)將參評的所有項目提交財政部門，財政部門選擇重點項目、民生項目、與政策相關(guān)性大或資金數(shù)額較大的項目進(jìn)行再次評價。財政部門可組成績效評價小組，或委托第三方中介機(jī)構(gòu)參與評價，或邀請審計部門、監(jiān)察部門、人事部門等進(jìn)行抽查評價，最終形成項目支出績效評價報告；在委托第三方中介機(jī)構(gòu)、邀請審計部門、監(jiān)察部門、人事部門等參與評價過程中，應(yīng)及時與各方反復(fù)溝通，綜合各方意見，形成具有高公信力的績效評價結(jié)果?！耙幌隆保贺斦块T將項目支出績效評價報告和整改要求反饋給預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)。若預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)對反饋建議無異議，財政部門則上報人大/政府，待常委會議審核，即“三上”(“二上”)；若預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)對反饋意見產(chǎn)生異議，向財政部門提交資金使用評價的書面申訴意見，即“二上”，財政部門根據(jù)書面申訴意見，將最終的審核意見以公文形式下發(fā)給支出部門，即“二下”。

4.Action：加強(qiáng)全過程績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

財政部門、預(yù)算主管部門(預(yù)算單位)、人大/政府通過多種方式充分運(yùn)用項目支出績效評價結(jié)果，并將其轉(zhuǎn)化為提高項目資金使用績效的具體活動。根據(jù)P(Plan)階段項目支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的目標(biāo)分析和方案分析，D(Do)階段項目三階段績效評價結(jié)果的形成以及C(Check)階段自評報告的溝通、復(fù)核以及“三上二下”的提交反饋過程，將項目支出績效評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，接受公眾監(jiān)督；基于激勵約束機(jī)制，根據(jù)全過程績效評價結(jié)果，對部門/個人進(jìn)行物質(zhì)獎勵/精神獎勵或物質(zhì)約束/行政約束。