張潔

摘 要：新中國(guó)成立初期確立的政治制度奠定了當(dāng)今中國(guó)人民當(dāng)家作主制度體系的基礎(chǔ)，對(duì)健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治具有重大的歷史啟示。新中國(guó)成立初期政治制度建構(gòu)中，協(xié)商民主先于選舉民主實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮作用，貫穿于新中國(guó)政治制度的選擇及其建構(gòu)過程，內(nèi)生于當(dāng)時(shí)政治制度之中。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;新中國(guó)成立初期;政治制度;中國(guó)社會(huì)主義民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.05.009

[中圖分類號(hào)]D621? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0339（2020）05-0049-04

習(xí)近平指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”[1]72，“協(xié)商民主深深嵌入了中國(guó)社會(huì)主義民主政治全過程”[1]75。新中國(guó)政治制度建構(gòu)是以《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱“《共同綱領(lǐng)》”）和五四憲法為藍(lán)本的。1949年，中華人民共和國(guó)剛剛成立時(shí)，人民代表大會(huì)制度尚未建立，我國(guó)政治制度建構(gòu)形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度先行確立、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的初建形態(tài)。而后五四憲法進(jìn)一步發(fā)展了《共同綱領(lǐng)》，人民代表大會(huì)制度得以建立并實(shí)施。通過對(duì)新中國(guó)成立初期政治制度建構(gòu)過程的分析發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主深深嵌入了新中國(guó)成立初期的政治制度的選擇與建構(gòu)過程，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

一、協(xié)商民主先于選舉民主實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮出了重要作用

民主集中制是新中國(guó)政治制度的根本活動(dòng)和組織原則。協(xié)商民主與選舉民主是社會(huì)主義民主相互補(bǔ)充、相得益彰的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。選舉民主又稱投票民主或者票決民主，是公平競(jìng)爭(zhēng)、投票決定解決公共事務(wù)的民主形式。協(xié)商民主是平等討論、理性協(xié)商解決公共事務(wù)的民主形式。

由于新生政權(quán)剛成立等原因，中華人民共和國(guó)成立初期各項(xiàng)政治制度建構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)同步推進(jìn)，協(xié)商民主先于選舉民主實(shí)現(xiàn)，并發(fā)揮了重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度經(jīng)歷了一個(gè)特殊的先行確立的進(jìn)程。中華人民共和國(guó)是通過召開中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議宣告成立的。政協(xié)全體會(huì)議表決通過了《共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》等作為中華人民共和國(guó)成立的法律性文件。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議在1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開之前，發(fā)揮著代行國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的作用。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過人民政協(xié)的平臺(tái)建構(gòu)、安排民主人士到國(guó)家機(jī)關(guān)工作、召開協(xié)商座談會(huì)等方式，圍繞國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展等重大問題，與各民主黨派、無黨派人士進(jìn)行廣泛的協(xié)商活動(dòng)，很多決議均是通過召開政協(xié)全國(guó)委員會(huì)會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行廣泛協(xié)商的結(jié)果。因此，在一定意義上講，沒有協(xié)商民主的先行，就沒有中國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的初建和基本確立。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織繼續(xù)存在，多黨合作和政治協(xié)商制度得以確立，成為中華人民共和國(guó)政治制度的一個(gè)重要組成部分。

二、協(xié)商民主貫穿于新中國(guó)成立初期政治制度選擇與建構(gòu)的進(jìn)程

（一）《共同綱領(lǐng)》中政治制度的選擇

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了新中國(guó)的政治制度基礎(chǔ)框架，而其起草工作并不是一蹴而就的。在《共同綱領(lǐng)》起草的各個(gè)階段，均貫穿著廣泛的協(xié)商活動(dòng)。比如，多黨合作和政治協(xié)商制度并不是一開始就寫入《共同綱領(lǐng)》的。在《共同綱領(lǐng)》的第一次起稿階段即《中國(guó)人民民主革命綱領(lǐng)草稿》第一、第二稿，政黨制度尚未提出，直到新政協(xié)籌備會(huì)召開后的《共同綱領(lǐng)》的第二次起稿階段，起草小組第一分組政治法律組提供的供起草人參考的意見中，多黨合作的政黨制度的問題才被提出來。周恩來主持起草《新民主主義的共同綱領(lǐng)》時(shí)，基本采納了民主人士提出的建議，并補(bǔ)充了“政治協(xié)商”的新思想。這才有了《共同綱領(lǐng)》序言中關(guān)于多黨合作相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。此后，獨(dú)具中國(guó)特色的政黨制度成為了新中國(guó)政治制度基礎(chǔ)性框架中的一個(gè)先行建構(gòu)的政治制度，起到了不可替代的作用。

（二）召開全國(guó)人民代表大會(huì)共識(shí)的達(dá)成

召開全國(guó)人民代表大會(huì)的決定雖然先由中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)出，但在正式交由中央人民政府委員會(huì)通過之前，經(jīng)歷了召開黨外民主人士座談會(huì)、政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議等協(xié)商的過程。實(shí)行普選和召開全國(guó)人民代表大會(huì)的建議，得到了廣大群眾的熱烈擁護(hù)，但在社會(huì)上也引起了一些波動(dòng)，特別是《迎接1953年的偉大任務(wù)》的元旦社論發(fā)表后，一些民主人士提出全國(guó)人民代表大會(huì)的召開可能意味著馬上搞社會(huì)主義，他們的政治地位和政治權(quán)力可能得不到保障等憂慮。

對(duì)此，毛澤東于1953年1月11日召集黨外民主人士召開座談會(huì)，做了大量耐心細(xì)致的解釋工作。周恩來也于1952年12月24日和1953年1月12日，分別舉行了政協(xié)一屆全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)第43次會(huì)議、第44次會(huì)議，就召開全國(guó)人民代表大會(huì)的事宜與各民主黨派進(jìn)行商談。對(duì)于民主黨派的疑慮，毛澤東于1953年1月13日中央人民政府委員會(huì)召開的第二十次會(huì)議上作出的《關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)的幾點(diǎn)說明》中指出，“凡是對(duì)人民事業(yè)忠誠(chéng)的，做了工作的，有相當(dāng)成績(jī)的，對(duì)人民態(tài)度比較好的各民族、各黨派、各階級(jí)的代表人物都有份”“都可能被人民選舉”“我們應(yīng)該有適當(dāng)?shù)陌才拧盵2]，一切愛國(guó)者（只要有這個(gè)資格）都會(huì)一道進(jìn)入社會(huì)主義。這樣就打消了各民主黨派和民主人士的顧慮，與他們?nèi)〉昧苏匍_全國(guó)人民代表大會(huì)的共識(shí)，并在此次會(huì)議上一致通過了《中央人民政府委員會(huì)關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》。

（三）五四憲法的起草與修訂

標(biāo)志人民代表大會(huì)制度確立的五四憲法，其起草工作和草案的最終形成，也是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過召開憲法起草委員會(huì)會(huì)議、政協(xié)全國(guó)委員會(huì)、組織全民討論等一系列的廣泛協(xié)商而最終形成的。

1954年3月23日，中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議召開，毛澤東代表中國(guó)共產(chǎn)黨向會(huì)議提交了中共中央起草的《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》。憲法起草委員會(huì)接受憲法草案初稿，同時(shí)對(duì)憲法草案展開討論。除憲法起草委員會(huì)外，憲法草案討論也在政協(xié)全國(guó)委員會(huì)、各民主黨派和各人民團(tuán)體中展開。為了在全國(guó)范圍內(nèi)充分討論憲法草案初稿，1954年3月23日，中共中央發(fā)出通知，要求各地黨委設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，配備專門的人員，圍繞憲法草案認(rèn)真組織討論，并及時(shí)將討論的意見上報(bào)憲法起草委員會(huì)辦公室。這一階段，從1954年3月23日到6月11日，歷時(shí)80多天，共有8 000多人參加討論，各方面在討論中提出修改意見5 900條。在1954年6月14日，中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議討論通過《中華人民共和國(guó)憲法草案》后的近三個(gè)月時(shí)間里，全國(guó)有1.5億人（約占全國(guó)人口的四分之一），參加憲法草案的討論，提出了118萬條修改和補(bǔ)充意見。直至第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)開幕前的9月14日，中央人民政府委員會(huì)還召開臨時(shí)會(huì)議，對(duì)憲法草案進(jìn)行最后審議修改。通過廣泛的協(xié)商，中國(guó)共產(chǎn)黨向全國(guó)人民宣傳了包括新中國(guó)政治制度在內(nèi)的，涉及經(jīng)濟(jì)、文化等方面的制度規(guī)定，同時(shí)也獲得了許多有益的建議和意見。在對(duì)五四憲法草案的全民討論過程中，廣大人民群眾也對(duì)有關(guān)政治制度提出意見和建議，不少意見建議得到了采納。

對(duì)此，劉少奇在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中作了一些列舉，如關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)利的規(guī)定，憲法草案吸收了一部人的建議，將“各民族都有發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”，改為“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”;關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)代表的組成的規(guī)定，憲法草案采用了“少數(shù)民族并不是一種選舉單位”的意見，將“全國(guó)人民代表大會(huì)由省、直轄市、少數(shù)民族、軍隊(duì)和華僑選出的代表組成”，改為“全國(guó)人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、軍隊(duì)和華僑選出的代表組成”等。但對(duì)于一些意見，憲法起草委員會(huì)根據(jù)情況沒有加以采納，如對(duì)有人提議“在憲法序言中增加關(guān)于中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的地位和任務(wù)的規(guī)定”，憲法起草委員會(huì)認(rèn)為，與代行制時(shí)期相比，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議已經(jīng)作為專門的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)，因而這個(gè)組織的各種規(guī)定可以由參加統(tǒng)一戰(zhàn)線的各黨派、各團(tuán)體經(jīng)過協(xié)商自行規(guī)定等[3]。

三、協(xié)商民主內(nèi)生于新中國(guó)成立初期的政治制度之中

（一）人民代表大會(huì)制度中的協(xié)商民主

一是從人民代表大會(huì)制度的前身來看，人民代表大會(huì)制度由人民代表會(huì)議制度發(fā)展而來，而人民代表會(huì)議制度是協(xié)商性質(zhì)的。新中國(guó)成立時(shí)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的政協(xié)全體會(huì)議，實(shí)質(zhì)上就是協(xié)商性質(zhì)的全國(guó)人民代表會(huì)議。

二是從1953年《選舉法》規(guī)定的選舉民主的實(shí)現(xiàn)程度來看，人大代表的選舉并不是直接按照“普遍的、平等的、直接的與不記名”的選舉原則設(shè)計(jì)的，人大代表的名額中留有相當(dāng)一部分的“安排”和“照顧”名額，這些安排和照顧的制度設(shè)計(jì)是在普遍的、照顧到每一位公民的選舉民主的條件不具備的情況下所采取的“折中”的辦法，而這種“折中”的辦法實(shí)質(zhì)上就是盡可能覆蓋到絕大多數(shù)群體和單位的廣泛的協(xié)商，即在進(jìn)行民主選舉之前先行在各個(gè)單位之間進(jìn)行廣泛的協(xié)商并達(dá)成一致的意見;而且人大代表候選人采取的是等額選舉制，即人大代表的預(yù)選名額實(shí)質(zhì)上為人大代表的實(shí)選名額，這表明尚無法實(shí)現(xiàn)差額選額制的條件下，通過協(xié)商并達(dá)成一致對(duì)實(shí)現(xiàn)人大代表選舉具有重要意義。

三是從人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行看，其運(yùn)行的程序也貫穿著協(xié)商精神，許多大政方針在提交到全國(guó)人大或全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)前，大都在黨內(nèi)、各民主黨派或有關(guān)團(tuán)體之間先行經(jīng)過了協(xié)商并達(dá)成了一致意向，如五四憲法的修改與通過，選舉產(chǎn)生國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、決定通過國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等。因此，形成了在國(guó)家的大政方針制定時(shí)，往往先行召開各種協(xié)商會(huì)、座談會(huì)廣泛征求意見建議并達(dá)成一致，然后再提交全國(guó)人大或全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)表決通過的模式。

四是從各級(jí)人大行使職權(quán)看，在行使選舉權(quán)、立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)之前大都經(jīng)過事前的協(xié)商和“通氣”。在各級(jí)地方人民代表大會(huì)還未設(shè)置人大常務(wù)委員會(huì)之前，地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉幕期間的執(zhí)行機(jī)關(guān)。在人大閉幕后，協(xié)商民主便成為地方各級(jí)人民委員會(huì)的主要民主形式。可見，人民代表大會(huì)中具有豐富的協(xié)商民主基因，協(xié)商性是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的重要特點(diǎn)，人民代表大會(huì)制度的實(shí)現(xiàn)不僅是選舉民主的實(shí)踐，也是在協(xié)商民主基礎(chǔ)上的選舉民主的實(shí)現(xiàn)。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中的協(xié)商民主

新中國(guó)成立之初，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士一道，通過政治協(xié)商的方式，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，開啟了我國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的新進(jìn)程。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開，各民主黨派、無黨派人士一致?lián)碜o(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并就成立新中國(guó)的諸多問題展開討論。比如國(guó)名、國(guó)旗、國(guó)歌等都是由黨外人士提出，在廣泛充分討論協(xié)商基礎(chǔ)上確定的。大會(huì)選舉了中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，選舉產(chǎn)生的6位副主席中，有黨外人士3位;在56位中央人民政府委員中，有黨外人士29位。

1954年，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的使命完成后，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織繼續(xù)存在。1955年1月中共中央批準(zhǔn)了《關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》，規(guī)定政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和政協(xié)地方委員會(huì)黨員比例應(yīng)約為三分之一左右，并指出“對(duì)于重大問題的協(xié)商會(huì)議每年至少有四次，即平均每季一次;此外還應(yīng)有一些對(duì)若干個(gè)別問題的協(xié)商會(huì)議”[4]。各民主黨派、無黨派人士積極參加國(guó)家建設(shè)，在調(diào)整關(guān)系、民主監(jiān)督、組織學(xué)習(xí)、參加國(guó)際活動(dòng)等方面發(fā)揮出了獨(dú)特作用。社會(huì)主義改造完成后，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的多黨合作“八字方針”，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度基本確立。

（三）民族區(qū)域自治制度中的協(xié)商民主

一是從民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵來看，民族區(qū)域自治制度是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度安排。在少數(shù)民族聚居區(qū)建立自治地方是對(duì)少數(shù)民族的民族平等權(quán)利的尊重，這種制度安排主要是通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)的。

二是從建立民族自治地方的過程來看，由于民族區(qū)域自治制度本身是基于協(xié)商民主產(chǎn)生并確立的，因此，在少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族自治地方之前，就首先對(duì)區(qū)域界限劃分、自治區(qū)的名稱等進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致。對(duì)此，中央政府充分尊重了少數(shù)民族的意愿和意見。

三是從民族自治地方的自治權(quán)行使看，國(guó)家規(guī)定保障各自治地方具有與其行政地位相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、財(cái)政、文化、教育等自治權(quán)，但自治權(quán)如何行使，各民族自治地方需要圍繞具體的細(xì)則與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)溝通、協(xié)商，并將具體的實(shí)施辦法上報(bào)上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。實(shí)踐中，國(guó)家關(guān)于民族自治權(quán)的不斷補(bǔ)充和完善，就是各民族自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不斷協(xié)商的結(jié)果。

綜上所述，協(xié)商民主先于選舉民主實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮作用，貫穿于新中國(guó)成立初期政治制度的選擇及其建構(gòu)過程，內(nèi)生于新中國(guó)政治制度之中。把握這一點(diǎn)，可以更好地理解習(xí)近平關(guān)于“協(xié)商民主深深嵌入了中國(guó)社會(huì)主義民主政治全過程”的這一重要論斷。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)