萬億 李偉 王一帆 田森

摘要：近年來在目前政府工程中，政府與社會資本合作模式PPP模式得到了廣泛的應用，是我國社會基礎設施建設的重要合作模式，對推進我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。本文闡述了PPP模式的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀，總結了我國PPP的發(fā)展階段，對近年來我國PPP項目庫入庫項目進行了綜合分析，概括了PPP模式的特征，并結合我國實際國情總結了我國推行PPP模式意義以及未來發(fā)展趨勢。

Abstract： In recent years， in the current government projects， the PPP mode of cooperation between the government and social capital has been widely used. It is an important cooperation mode of social infrastructure construction in China， and it is of great significance to promote the social and economic development in China. It is of great significance to carry out PPP mode in China. This paper expounds the historical development and current situation of PPP mode， summarizes the development stage of PPP in China， makes a comprehensive analysis of PPP project warehousing projects in recent years， summarizes the characteristics of PPP mode， and summarizes the significance and future development trend of implementing PPP mode in China based on the actual situation of China.

關鍵詞：PPP模式;歷史發(fā)展;綜合分析;發(fā)展趨勢

Key words： PPP model;Historical development;comprehensive analysis;developing trend

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）02-0043-05

0? 引言

PPP的英文是“Public-Private Partnership”，中文為“公私合伙制”，指公共部門（政府部門）通過與私人部門（社會資本）建立合作伙伴關系并提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式，為一系列模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等[1]。PPP模式是政府和社會資本簽訂協(xié)議，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同提供公共產(chǎn)品或服務，分擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務和分享收益[2]。近年來，PPP在我國發(fā)展迅速，成為我國學者研究宣傳的重點，也成為相關投資的追捧對象。鑒于此，本文通過厘清PPP的發(fā)展，并結合我國實際國情總結了推行PPP模式意義和未來的發(fā)展趨勢。

1? 國內(nèi)外PPP模式的發(fā)展

PPP模式起源于經(jīng)濟危機中的英國，1979年撒切爾夫人開始執(zhí)政，對政府進行改革并在基礎設施領域引入社會資本，采用的PFI（Private Finance Initiative）的方式進行[3]，主要用于公路、國防、教育、衛(wèi)生等方面以及政府辦公和用房等方面，此模式提出解決了公共基本需要與經(jīng)濟困境的矛盾。后來，英國隨即開展了熱火朝天的PPP項目建設[4]。到2006年，英國PPP投資占公共服務年度總投資的10%-14%。

1.1 PPP模式在國外各國的發(fā)展

1985-2011全球基礎設施PPP名義價值7751億美元，其中：歐洲占45.7%，亞洲和澳大利亞占24.2%，墨西哥拉丁美洲和加勒比海地區(qū)占11.4%，美國占8.8%，加拿大占5.8%非洲和中東地區(qū)占4.1%。目前，PPP模式運用最好的是加拿大。1991至2013年間，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，包括交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境等行業(yè)。2003-2012年間，加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案，這些項目在建設過程中的資本投入共計384億美元。

智利的PPP項目始于1994年，至2017年已完成了交通、機場、監(jiān)獄等36個項目，投資額合計60億美元。2004年巴西通過了PPP模式法案，在法律的框架下對國家有關部門執(zhí)行PPP形式下的工程招投標和工程合同簽訂做出了具體的實施規(guī)定，在接下來的4年發(fā)展規(guī)劃中，公路、鐵路、港口和灌溉工程成為巴西PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。澳大利亞于2000年籌備悉尼奧運會奧林匹克體育場時，采用了PPP模式，通過國際招標選擇中標人負責體育場的設計、投融資和建設，同時政府財政撥款。同樣，法國的法蘭西體育場也采用了PPP模式，其中國家投資為1.91美元[5]。

1.2 我國PPP模式的發(fā)展

我國自80年代就開始探索利用外資在基礎設施建設領域進行合作[6]。對有收益的基礎設施一般以BOT方式為主，社會資本方以外資為主;準經(jīng)營和公益性項目一般以BT方式為主，社會資本方則以內(nèi)資為主，特別是以大型施工總承包企業(yè)為主。從發(fā)展階段來看，我國PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：①探索試點階段;②快速發(fā)展階段;③調(diào)整階段;④全面推進階段

1.2.1 探索試點階段

2002年以前，PPP模式以外資參與的BOT模式為主。其中，1984年香港合和電力有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司采取合作經(jīng)營方式建設的沙角B電廠，為中國第一個實際意義上的BOT項目。

1.2.2 快速發(fā)展階段

2002年，建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，鼓勵社會資本以更多形式參與市政公用設施建設;2005年國務院發(fā)布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》提出“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎設施領域”，推動了市政領域PPP模式的發(fā)展。

1.2.3 調(diào)整階段

2008年，金融危機爆發(fā)，全球經(jīng)濟受到波及，為了減輕金融危機對我國經(jīng)濟的影響，國家開始推行積極的財政政策。2010年國務院發(fā)布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，民間資本被鼓勵和引導進入基礎設施等領域，但沒有引起大規(guī)模的反響，PPP模式的發(fā)展處于調(diào)整階段

1.2.4 全面推進階段

2013年，為了更加有效利用社會資本，整合資源，激發(fā)市場活力，我國出臺了多項政策性文件（見表1）[7]- [8]，為PPP模式的發(fā)展提供了操作指導和制度保障，加快了政府和社會資本PPP項目的實踐。

2? 近年來我國PPP綜合信息平臺項目庫入庫綜合分析

2.1 采用BOT模式項目綜合分析

財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫顯示，截止到2016年，PPP項目入庫數(shù)量為11260個，入庫項目總金額為13.5萬億元。其中，BOT模式的項目數(shù)量累計達到8235個，總投資額高達102457億元，占PPP項目庫總投資額的75.90%，涉及市政工程、交通運輸、教育、養(yǎng)老、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生等多個基礎設施和公共服務建設領域（見圖3），其中2015年和2016年呈“井噴式”增長，入庫BOT項目數(shù)量已從2010年的7個分別增長到4539個和2814個（見圖4），由此可見，BOT模式的應用范圍正在不斷拓寬，發(fā)展前景日趨廣闊。

2.2 采用BOO模式項目分析

平臺項目庫顯示，截止2016年11月入庫的10828個PPP項目中，采用BOO模式的項目數(shù)量累計達到868個，總投資額高達8081.23億元，占PPP項目庫總金額的6.24%，涉及能源、市政工程、養(yǎng)老、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生等多個基礎設施和公共服務建設領域（見圖5），其中2015年BOO入庫BOO項目數(shù)量已從2011年的1個激增到548個（見圖6），由此可見，應用BOO模式的應用領域在不斷拓寬，發(fā)展前景也日趨廣闊。

定價機制作為BOO項目運作的核心要素與基礎環(huán)境，是項目各相關主體之間利益與風險分配機制的重要體現(xiàn)。定價太高，大眾難以承受，BOO模式下的產(chǎn)品/服務的需求量會受到一定程度的影響，從而會影響項目的收益。定價太低，增加了需求量，但BOO項目公司收支不平衡，不僅會使社會資本無法收回投資或取得預期的利潤，降低社會資本積極性，也會導致項目的失敗。根據(jù)財政部發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，BOO項目的特許經(jīng)營期一般在20-30年，可以預見BOO面臨的市場環(huán)境極為惡劣。

2.3 采用TOT模式項目綜合分析

平臺項目庫顯示，截止到2016年，PPP項目入庫數(shù)量為11260個，入庫項目總金額為13.5萬億元。其中，已采用和擬采用TOT模式的項目數(shù)量累計達到640個，總投資額達5251.38億元，占PPP項目庫總投資額的3.89%，涉及市政工程、交通運輸、教育、養(yǎng)老、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生等多個基礎設施和公共服務建設領域（見圖7），其中2015年和2016年增長迅速，入庫TOT項目數(shù)量已從2011年的1個分別增長到360個和174個（見圖8），由此可見，TOT模式的應用范圍正在不斷拓寬，發(fā)展前景日趨廣闊。

3? PPP模式的特征及意義

3.1 PPP模式的特征

①具有融資功能，融資功能是PPP模式的本質特征。采用政府和社會資本合作的方式，進行了基礎設施項目和城鄉(xiāng)公共事業(yè)項目建設，將以往全部由政府財政資金建設的項目調(diào)整為由社會資本為主投資，既放大了政府財政資金的效用，又規(guī)范了地方政府的舉債行為。②增加供給，PPP模式的融資功能決定了地方政府可以利用該機制提前建設一批社會急需的民生改善項目，擴大基礎設施服務能力和公共產(chǎn)品供給能力。③提升效率，PPP模式的投資人選擇機制決定了參與PPP項目運作的社會資本除了具備一定的資金實力外，還必須是掌握了特定專業(yè)領域核心技術，具備項目綜合管理能力的優(yōu)秀企業(yè)。通過這些特定行業(yè)領域優(yōu)秀企業(yè)的投資和運營，必然提升這些領域的公共服務效率，有利于提升社會公眾的滿足感和獲得感，實現(xiàn)社會運行的和諧穩(wěn)定。④強調(diào)全壽命周期合作，現(xiàn)階段由國家財政部主導的PPP模式?jīng)]有出現(xiàn)BT這類運作方式，其原因就是前5-10年各地政府近似瘋狂推進的BT融資建設模式的失控給社會帶來了許多無法逆轉的災難性后果，一些地方由于過度舉債導致政府資不抵債，引發(fā)政府信用危機，影響社會穩(wěn)定;另外由于BT模式只有建設—移交兩個環(huán)節(jié)，沒有運維階段，導致一些社會資本投資人只重視項目建設期利益，缺乏對項目整個壽命周期經(jīng)濟性的考慮，導致項目投資失控、運行維互資金偏高、項目建設質量低下?，F(xiàn)階段推進的PPP模式嚴令禁止使用BT方式實施PPP項目，規(guī)定項目合作必須包含運維期在內(nèi)，且特許經(jīng)營期不得少于十年，旨在項目全壽命周期。⑤以時間換空間，地方政府通過PPP模式運作，將一批本應由政府投資建設的基礎設施項目和公用事業(yè)項目委托社會資本在一定的特許經(jīng)營期內(nèi)建設和運營，可以大幅度減輕地方政府的財政支付壓力，可以擴大財政性資金的使用空間，取到以時間換空間的效果。⑥市場主導、民商法統(tǒng)籌，PPP模式的推行，克服了以往存在的政府主導、行政法統(tǒng)籌的不利局面。市場主導、民商法統(tǒng)籌有利于充分調(diào)動社會資本的積極性和主動性，有利于構建符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的PPP模式制度體系。⑦風險分擔，PPP模式是以政府與社會資本的平等合作為前提條件，項目公司管理過程中，以各自出資股本比例分擔項目建設和經(jīng)營風險，政府與項目公司之間依風險類別分別承擔不同的風險，進行了風險分擔，同時也是PPP模式的核心。⑧充分競爭，對社會資本投資人的選擇，采用規(guī)范科學的政府采購流程，避免了以往存在招標采購混為一談的現(xiàn)象，有利于實現(xiàn)充分競爭。⑨財政部門牽頭協(xié)調(diào)推進，以往各階段中，我國PPP模式的推進基本上是各部門各自完成，缺乏頂層設計和制度建設，尤其是立法建設。此次PPP模式的管理工作，國務院已明確由國家財政部牽頭，各部門協(xié)調(diào)推進，克服了以往存在的政出多門的現(xiàn)象，有利于PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 我國推行PPP模式的意義

①現(xiàn)實所需，在一定程度上解決了了政府債務瓶頸與穩(wěn)增長、促改革、慧民生之間的矛盾，以及我國目前基礎設置投資的巨大缺口與龐大社會資本準入難的矛盾。②有利于加快轉變政府職能，通過實現(xiàn)政企分開，使得政府逐步減少對微觀事務的直接參與，不斷加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管和績效考核等職責，有助于解決長期以來存在的政府職能錯位、越位和缺位的問題，從而完善了國家治理體系，加強了治理能力。③有利于深化投融資體制改革，通過引入社會資本，不斷拓寬基礎設施建設資金投入渠道，逐步形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。④有利于深化財稅體制改革，完善財政投入和管理方式，深化財稅體制改革，提高財政資金使用效益。⑤有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，從而社會資本的發(fā)展空間大幅拓展，激發(fā)了市場活力和潛力，增加了社會資本的流動性，創(chuàng)造了新的經(jīng)濟增長，增強經(jīng)濟增長動力。⑥有利于充分發(fā)揮市場機制作用，推行PPP有利于充分發(fā)揮市場機制作用，公共服務質量效率將大大提升，從而實現(xiàn)公共利益最大化。

4? PPP模式的發(fā)展趨勢

未來PPP模式的發(fā)展趨勢主要在以下七個方面：

4.1 應用領域，未來PPP模式項目將涵蓋如下幾個方面：①城市地下綜合管廊建設;②海綿城市建設;③城鄉(xiāng)交通、通信、電力、給排水等基礎設施項目;④城市公用事業(yè)項目;⑤新型城鎮(zhèn)化項目;⑥生態(tài)修復與環(huán)境治理項目;⑦農(nóng)業(yè)基礎設施項目;⑧鄉(xiāng)村養(yǎng)老、文化、教育、科技、衛(wèi)生等社會公共服務項目;⑨特色小鎮(zhèn)建設;⑩傳統(tǒng)村落保護及美麗鄉(xiāng)村建設;{11}產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)項目;{12}旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā);{13}其他領域。

4.2 融資方式，未來的融資趨勢主要是在資產(chǎn)實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，即ABS，以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以預期收益為保障，采取在資本市場發(fā)行債券的方式來籌集資金。1998年4月13日，我國第一個以融資為目的ABS證券化融資方案在重慶市推行。

4.3 民營資本將逐漸成長為主力軍，民營資本將逐漸成長為PPP項目投資的主力軍，隨著PPP市場法制環(huán)境的進一步完善和誠信體系的建立，特別是地方政府履約能力的提升，民營資本將逐步成為PPP項目投資的主力軍，國有企業(yè)占據(jù)PPP投資行業(yè)的地位將打破。民營資本參與PPP項目投資有利于徹底改善基礎設施項目和公用事業(yè)項目的投資結構，發(fā)揮民營資本機制靈活等優(yōu)勢。

4.4 法制環(huán)境進一步得到改善，法制是市場經(jīng)濟的基石，完善的法律制度是PPP模式健康運行的保障。目前，國家已經(jīng)出臺了大量關于PPP模式的政策性規(guī)定，但是一些重要的基礎性法律仍然缺失，導致大量PPP項目在一些重要環(huán)節(jié)缺乏法律的剛性約束，使得PPP項目出現(xiàn)落地難、履約難等不正?，F(xiàn)象，甚至出現(xiàn)社會資本退出PPP項目的情況。針對這些現(xiàn)象，國家已經(jīng)加快PPP立法步伐，在不久的將來，PPP模式的法制環(huán)境將進一步得到改善。

4.5 誠信體系建設不斷加強，①政府、社會資本、使用者三位一體的誠信體系逐步形成;②政府守信成為未來PPP市場一大亮點，“新官不理舊賬”的情況將成為歷史;③PPP市場信用評價主體將由政府為主過渡為以第三方機構獨立評價為主，PPP市場主體的信用分級將更為科學，評價過程將更為客觀;④PPP市場信用信息的運用將更加充分，特別是在社會資本招標采購環(huán)節(jié)，信用情況將成為評估社會資本綜合實力的重要指標，乃至成為入圍門檻之一。

4.6 公眾參與度不斷提升，公眾參與是實現(xiàn)PPP項目社會監(jiān)督的重要方式，離開了公眾參與，就失去了一支重要的監(jiān)督力量，不利于PPP項目產(chǎn)品質量或服務質量的持續(xù)提升，特別是城市公用事業(yè)PPP項目，涉及千家萬戶，公眾監(jiān)督有利于彌補政府監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督的不足，實現(xiàn)三大監(jiān)督體系的相互補充。

4.7 社會分工體系將進一步細化，PPP項目涉及投融資、建設、運營維護和移交等眾多環(huán)節(jié)，社會資本作為投資方，往往專注于某一個專業(yè)領域或某幾個專業(yè)領域，難以覆蓋PPP項目所有專業(yè)領域。比如目前PPP市場較為活躍的大型施工總承包企業(yè)，特別是中央企業(yè)，背靠已經(jīng)上市的母公司，承載為資本尋找出路的經(jīng)營責任，一些工程局一年的銀行授信額度多達幾百億人民幣，具有極強的投資能力。但是，由于企業(yè)資源所限，大部分企業(yè)在PPP項目中的優(yōu)勢僅限于投資和建設兩大階段，而對于大多數(shù)PPP項目的運營維護階段則不具優(yōu)勢。此外，PPP項目特有的管理模式，還催生了一批服務于政府和社會資本的第三方服務機構，如各類產(chǎn)品服務設施的評價檢測機構、第三方信用評價機構、基礎設施維護機構等，由PPP投資催生的社會服務分工體系將進一步細化，帶來經(jīng)濟的不斷繁榮。

5? 結論

本文總結了PPP模式在國內(nèi)外的發(fā)展，分析了我國PPP模式中特許經(jīng)營類（BOT、BOO、TOT）市場環(huán)境以及發(fā)展前景，針對我國目前的國情，解析了PPP模式的特征以及我國推行PPP模式的意義，針對我國目前財政資金短缺、公共部門工作效率低下的問題，引入PPP是我國當前的最佳選擇。PPP模式在一定程度上解決了政府債務瓶頸與經(jīng)濟增長之間的矛盾，有利于深化投融資體制改革，打破行業(yè)準入限制，在未來PPP模式將拓寬應用領域，以ABS為融資方式，進一步吸納更多的民間資本，有著不錯的發(fā)展前景。

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