劉杰

摘要：十九大報告中關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的論 述，既對高等學(xué)校財務(wù)管理工作提出了更高的要求，又為高等學(xué)?？冃Ч芾淼陌l(fā)展指明了方向。本文圍繞全面 績效管理在高等學(xué)校財務(wù)管理中的應(yīng)用這一主題，在對績效管理的相關(guān)理論進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，首先對全面績 效管理的概念、特點和意義進(jìn)行了理論分析，然后切入高等學(xué)?？冃Ч芾淼默F(xiàn)狀及存在的問題，最后探討了全面 績效管理在高等學(xué)校財務(wù)管理中的應(yīng)用，以期改善高等學(xué)校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：全面績效管理;財務(wù);應(yīng)用

一、高等學(xué)校全面績效管理的概述

高等學(xué)校是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品、培養(yǎng)社會人才的重 要基地，高等教育在推動國家發(fā)展和民族振興方面發(fā) 揮著舉足輕重的作用，合理、有效的績效管理決定著高 等教育的持續(xù)、健康、穩(wěn)定、發(fā)展。高等學(xué)校實施全面 績效管理是貫徹落實國家方針政策，推動高等教育管 理體制、機(jī)制改革的重要舉措。

1.全面績效管理的概念

（1）績效與績效管理的概念。從管理學(xué)范疇看，績 是“業(yè)績” “成績”;效是“效率” “效益” o績效是指“高效 率” “高效益”地完成組織某項任務(wù)或達(dá)到某個目標(biāo)，是 “業(yè)績和成績” “效率和效益”的集合C績效管理（簡稱 PM）最開始起源于企業(yè)，是私人部門的科學(xué)管理方法， OECD認(rèn)為“績效管理是組織管理、績效信息、評估、績 效監(jiān)控、評價和績效報告的整合' 對政府而言，績效 是政府的施政理念，是政府以較少的公共支出向居民 提供有效的公共服務(wù)，績效管理是提升政府履行職能 活動效率的重要手段。

（2）全面績效管理的概念。全面實施績效管理是在 預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的全過程中著重強(qiáng)化預(yù)算 資金的產(chǎn)出和效果。全面績效管理是一種以績效目標(biāo)為 導(dǎo)向、績效監(jiān)控為手段、績效評價為核心、結(jié)果運(yùn)用為關(guān) 鍵，把績效理念融人財務(wù)預(yù)算管理的預(yù)算管理模式。

2.全面績效管理的特點

（1）強(qiáng)調(diào)以支出結(jié)果為導(dǎo)向。全面績效管理要求 預(yù)算編制以績效目標(biāo)為依據(jù)，不是簡單地關(guān)注預(yù)算資 金的執(zhí)行進(jìn)度、支付情況，而是強(qiáng)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，

預(yù)算執(zhí)行所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，也就是“花少 的錢、辦多的事”。

（2）側(cè)重于整體性和協(xié)調(diào)性。通過全盤統(tǒng)籌跨地 區(qū)和跨部門的項目和政策，層層分解目標(biāo)、明確資金分 配，進(jìn)而在空間維度上，做到各級政府及同級政府不同 部門之間的有效銜接和統(tǒng)一，實現(xiàn)預(yù)算管理的多層次、 整體性和協(xié)調(diào)性。

（3）內(nèi)容全覆蓋。全面績效管理不僅包括了所有 政府收支項目，還囊括了政府的債務(wù)。除了“一般公共 預(yù)算”，還把“政府性基金預(yù)算” “國有資本經(jīng)營預(yù)算”和 “社會保險基金預(yù)算”也納人了績效管理的范疇

（4）全面主體參與。全面績效管理不單單是各級 財政部門的事情，也不僅是同級政府各個部門的事情， 而是一項需要各方共同參與的綜合性工作。一方面需 要獨立第三方機(jī)構(gòu)或者專家學(xué)者的專業(yè)知識，確保評 價結(jié)果的權(quán)威性和公正性，另一方面需要充分發(fā)揮人 大、監(jiān)察、審計、媒體等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用;同時，‘需要通 過公開公示、調(diào)查研究等形式讓公眾廣泛地參與進(jìn)來， 形成全社會聯(lián)動的局面

3.高等學(xué)校實施全面績效管理的意義

（1）高等學(xué)校順應(yīng)公共財政體制改革的時代要求。 2003年，中央提出“建立預(yù)算績效評價體系”后，我國財 政制度改革便開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)化預(yù)算管理的改革，圍繞公 共財政框架的構(gòu)建，先后啟動了一系列的改革，經(jīng)歷了 效評價階段” “全過程預(yù)算績效管理階段” “全面實 施管理階段”，解決了原來財政體制下的一些問題財 政是國家治理的重要支柱，全面實施績效管理是深化 公共財政體制改革、拓展財政管理功能的戰(zhàn)略性舉措。 高等學(xué)校是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品、培養(yǎng)社會人才的重要基 地，具有明顯的公益性，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于財政性資 金，“高等學(xué)校的財政資金與政府的公共財政資金是一 脈相承的依存關(guān)系”.高等學(xué)校實施全面績效管理是教育管理體制改革的深化，也是順應(yīng)公共財政體制改革 的時代要求。

（2 ）以“績效”為核心，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化 高等教育治理完善與否關(guān)乎人才培養(yǎng)和科研成果的數(shù) 量和質(zhì)量以及整個高等學(xué)校文化氛圍的建設(shè)與發(fā)展。 建立、健全科學(xué)合理的內(nèi)部管控機(jī)制是高等教育治理 現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和重要舉措，在制度安排上，全面績 效管理無疑是核心。全面績效管理作為一種全新的管 理工具與科學(xué)的管理方法，集科學(xué)性、效率性和效果性 于一體，是內(nèi)部管理體制建設(shè)的重要內(nèi)容，通過績效評 價獲得績效信息，利用績效信息對高等學(xué)校進(jìn)行組織、 評價、協(xié)調(diào)等，“推進(jìn)高等教育治理能力和治理體系現(xiàn) 代化”。

（3）科學(xué)合理配置資源，提高資金使用效率。近年 來，我國高等教育發(fā)展的矛盾普遍存在，在財務(wù)管理方 面集中體現(xiàn)在日益增長的資金需求與資源低效率配 置。高等學(xué)校的財務(wù)管理就是對各項收支資金活動的 總括，管理和控制資金活動是高等學(xué)校財務(wù)管理的基 本任務(wù)和內(nèi)在要求。預(yù)算是管理和控制資金活動的起 點，規(guī)定了高等學(xué)校教育教學(xué)活動、科研活動的方向和 范圍，影響著高等學(xué)校的日常運(yùn)行及發(fā)展。高等學(xué)校 實施全面績效管理一方面可以在使用過程中對資金進(jìn) 行實時動態(tài)監(jiān)控，另一方面又可以對資金的使用效果 進(jìn)行全程跟蹤評價，通過績效考核評估、激勵約束機(jī) 制，達(dá)到科學(xué)合理配置資源、提高資金的使用效率的 目的。

二、高等學(xué)?？冃Ч芾淼默F(xiàn)狀及問題分析

1.績效管理意識淡薄

目前高等學(xué)校對績效管理工作還不夠重視，在實 際工作中，由于沒有盈利和成本管理的需要，部分高 等學(xué)校還停留在“把錢花出去”的傳統(tǒng)觀念上，依然存 在“重核算、輕執(zhí)行、輕分析、輕考核”的思維。部分高 等學(xué)校業(yè)務(wù)部門一方面很關(guān)心本部門的預(yù)算，積極爭 取項目和經(jīng)費(fèi)，另一方面卻往往只關(guān)注支出，不重視 支出的效果和效益，忽略績效管理活動的系統(tǒng)性、完 整性、全面性，認(rèn)為績效管理工作只是財務(wù)部門的工 作，事不關(guān)己，以致績效管理沒有做到全員參與而流 于形式。

2.績效目標(biāo)管理不到位

績效目標(biāo)是績效管理的龍頭和起點，貫穿績效管 理的全過程，是績效管理不可分割的一部分，設(shè)計科 學(xué)、合理的績效目標(biāo)對高等學(xué)校的績效管理具有重要 的意義。目前，在績效目標(biāo)設(shè)定上，我國大部分高等學(xué) 校都是由相關(guān)職能部門及用款單位進(jìn)行編制，而它們關(guān)注的重點往往集中在定性指標(biāo)上，財務(wù)部門整合后 的績效目標(biāo)大都比較空泛，缺乏具體化、個性化。同 時，高等學(xué)?？冃繕?biāo)通常按照高等教育事業(yè)發(fā)展專 項設(shè)定，而對涉及的多個子項目的績效目標(biāo)沒有做到 完全覆蓋。

3.績效執(zhí)行監(jiān)控松弛

績效監(jiān)控是績效管理過程中的重要環(huán)節(jié)，貫穿績 效管理全過程，具有不可替代的作用。目前高等學(xué)校 普遍注重對預(yù)算的編制，但對預(yù)算績效執(zhí)行過程中的 監(jiān)控相對較少，大多數(shù)停留在政策層面上，這種監(jiān)控往 往流于形式。高等學(xué)校的許多部門最大限度去爭取經(jīng) 費(fèi)，但多局限于事后評價，往往不注重經(jīng)費(fèi)的過程管理， 對于績效目標(biāo)的實際完成情況缺少動態(tài)管控機(jī)制，無 法及時判斷已經(jīng)執(zhí)行的情況與績效目標(biāo)的實際差距， 從而導(dǎo)致出現(xiàn)不少擠占挪用、自動調(diào)整項目規(guī)劃、跑冒 滴漏等低效無效的問題。

4.績效評價體系不健全

績效評價是預(yù)算績效管理的重要核心內(nèi)容，是績 效管理環(huán)環(huán)相扣、不斷延伸的關(guān)鍵。從目前的情況看， 我國大部分高等學(xué)校巳經(jīng)開始對預(yù)算進(jìn)行績效評價， 但總體上績效評價覆蓋面太小、太窄，且績效自評項目 選擇自主性、隨意性比較強(qiáng)，導(dǎo)致績效自評產(chǎn)生的績效 信息數(shù)量少、質(zhì)量低;另外，高等學(xué)校的績效再評價大 多只針對項目進(jìn)行，且主要針對財政性資金，忽視非財 政資金，尚未實現(xiàn)所有資金的績效評價設(shè)計。

5.績效評價結(jié)果的應(yīng)用存在局限性

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是績效管理的落腳點。目前， 高等學(xué)校績效評價結(jié)果的應(yīng)用存在一些局限性，從廣 度上講，突出表現(xiàn)在績效評價的結(jié)果僅反饋給項目實 施部門及上級財政主管部門，單位內(nèi)部其他人員、紀(jì)檢 監(jiān)察及主管部門對績效評價結(jié)果一無所知，社會公眾 對評價結(jié)果也無從了解，監(jiān)督作用更是無從談起。從 深度上講，績效評價結(jié)果的應(yīng)用深度不夠，僅停留在反 映和找出問題層面，績效評價結(jié)果對于獎懲、問責(zé)、處 罰及預(yù)算資金的使用沒有實質(zhì)性的約束。

三、全面績效管理在高等學(xué)校財務(wù)中的應(yīng)用

1.提高對績效管理的認(rèn)識，增強(qiáng)績效管理理念

在公共財政體制改革持續(xù)推進(jìn)的時代背景下，全 面績效管理作為一種新的嘗試與變革，是深化體制、 機(jī)制改革的重要舉措。這不僅需要高等學(xué)校管理者 的大力支持和重視，還需要培養(yǎng)教職工的績效意識， 必須讓他們認(rèn)識到績效管理是一項綜合性強(qiáng)且涉及 范圍廣的，不單單是依靠財務(wù)部門更需要各個業(yè)務(wù)部 門廣泛參與、積極配合才能完成的工作，切實增強(qiáng)他們在教學(xué)、科研工作中的實踐自覺性，提高資金的使 用效率。

2.科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，實現(xiàn)績效目標(biāo)全覆蓋

設(shè)定績效目標(biāo)是編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開 展績效評價的前提和基礎(chǔ)。全面實施績效管理要正本 清源，強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)，無論是重大項目還是重大決策， 在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，均應(yīng)當(dāng)編制績效目標(biāo)，實現(xiàn)績效目標(biāo) 編制的全覆蓋。績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)全面、完整、避免 空泛。各部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校發(fā)展的總體目標(biāo)，按照部 門職能細(xì)化、分解目標(biāo)，同時，加強(qiáng)關(guān)聯(lián)分析，做到與國 家宏觀政策相適應(yīng)。此外，根據(jù)各業(yè)務(wù)部門提交的績 效目標(biāo)信息，高等學(xué)校財務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)和 歸納分析，增加量化指標(biāo)，減少定性指標(biāo)，增強(qiáng)可考核、 可衡量、可實現(xiàn)目標(biāo)，重點審核績效目標(biāo)的合理性、科 學(xué)性，加強(qiáng)對績效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤管理，保證績效目標(biāo)全 過程、多層次、全方位覆蓋。

3.以“預(yù)算”為抓手，實現(xiàn)績效執(zhí)行監(jiān)控的全覆蓋

構(gòu)建全面、精準(zhǔn)、規(guī)范、有效的事中運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，是全面實施績效管理的重要途徑。一方面貫徹 落實各個業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績效管 理中的職責(zé)，強(qiáng)化部門監(jiān)控主體責(zé)任的全覆蓋;另一 方面，充分發(fā)揮財務(wù)、紀(jì)檢、審計等部門的監(jiān)督責(zé)任， 加強(qiáng)信息共享與協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)績效監(jiān)控的約束力。 充分利用財政預(yù)算系統(tǒng)，關(guān)注預(yù)算指標(biāo)的變化，密切 關(guān)注資金走向，根據(jù)績效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行情況，不斷 提高全程在線監(jiān)控能力。加強(qiáng)紀(jì)檢、審計對績效的 事中監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)偏離績效目標(biāo)的項目，及時通報，及 時糾偏。

4.構(gòu)建有效的績效評價體系，實現(xiàn)績效評價全覆蓋

客觀、公正的績效評價是提升財務(wù)管理水平的內(nèi) 在需要，高等學(xué)校實施全面績效管理需要構(gòu)建規(guī)范、 有效的績效評價體系。首先，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)把所有的 項目和資金都納人自評范圍，逐步實現(xiàn)績效自評的全 覆蓋;其次，積極聘請獨立第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效 再評價，明確職權(quán)，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)獨立、客觀、 專業(yè)、權(quán)威優(yōu)勢，增強(qiáng)績效評價的執(zhí)行效果和評價結(jié) 果的質(zhì)量，逐步實現(xiàn)績效再評價的全覆蓋;最后，構(gòu)建 績效評價智庫全覆蓋，廣泛吸收社會優(yōu)質(zhì)的智力資源 參與績效評價工作，積極構(gòu)建集專家、中介等在內(nèi)的 智庫，改變現(xiàn)行指標(biāo)設(shè)計不合理的地方，制定績效評 價應(yīng)當(dāng)堅持的原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、共性與個性等指標(biāo)內(nèi) 容，優(yōu)化績效指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫，解決信息不對稱、不完 善的問題，不斷提高績效評價的專業(yè)性、權(quán)威性和客 觀公正性。

5.強(qiáng)化績效結(jié)果反饋機(jī)制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果應(yīng)用 的全覆蓋

逐步強(qiáng)化績效信息在預(yù)算決策中的作用是績效預(yù) 算發(fā)展的主要方向，績效評價結(jié)果的應(yīng)用是全面實施 績效管理的內(nèi)在要求。首先，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)把所有的 績效評價結(jié)果納人反饋程序。在績效評價過程中，對 績效評價結(jié)果進(jìn)行實時反饋，相關(guān)部門和個人及時進(jìn) 行分析，找出問題，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行整改，實現(xiàn)自 我完善;其次，推動所有的績效評價信息公開，接受監(jiān) 督。一方面充分利用自身的信息平臺，推動績效評價 信息在單位內(nèi)部公示、公開，接受紀(jì)檢、審計等機(jī)構(gòu)的 內(nèi)部監(jiān)督，實現(xiàn)自我提高。另一方面，通過媒體或調(diào)查 研究等形式向社會公示、公開，主動接受社會大眾監(jiān)督， 擴(kuò)大績效管理的影響力和公信力，形成社會聯(lián)動;最后， 建立激勵約束機(jī)制。對績效評價結(jié)果進(jìn)行量化考核， 劃分等級，獎勵和表彰考核結(jié)果為優(yōu)秀的部門或個人， 通過減少下一年度預(yù)算指標(biāo)等手段懲戒考核結(jié)果不合 格或整改不力的部門或個人。

四、結(jié)語

在全面績效管理的制度背景下，我國預(yù)算改革向 縱深推進(jìn)，高等學(xué)校全面實施績效管理，既是貫徹政策 的要求，也是實現(xiàn)自身發(fā)展的現(xiàn)實選擇。全面績效管 理服務(wù)于高等學(xué)校治理能力和治理體系現(xiàn)代化， 通過 實現(xiàn)績效目標(biāo)、績效執(zhí)行、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用的 全覆蓋來獲取績效信息，從而提高高等學(xué)校合理配置 資源的能力，進(jìn)而促進(jìn)高等學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）