聶岸遠(yuǎn)

摘要目前我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系已初步形成，但與教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還存在明顯不足。針對(duì)國家立法引領(lǐng)性不夠、地方立法突破力度不大、配套制度體系不夠完善等問題，我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)高位立法，加強(qiáng)地方創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，補(bǔ)齊制度短板、完善制度體系。

關(guān)鍵詞 教育督導(dǎo)；教育評(píng)估；實(shí)體性規(guī)定；程序性規(guī)定；權(quán)利救濟(jì)

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2020）12-0054-03

教育督導(dǎo)法規(guī)制度是教育督導(dǎo)工作規(guī)范、有效開展的根本保障，是教育治理體系的重要組成部分。2020年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》提出要“完善教育督導(dǎo)法律法規(guī)，加快相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推動(dòng)地方出臺(tái)配套法規(guī)政策。強(qiáng)化程序意識(shí)，細(xì)化工作規(guī)范，完善督導(dǎo)流程，使教育督導(dǎo)各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有章可循”。

目前我國已基本形成了由教育法律規(guī)定、教育督導(dǎo)行政法規(guī)、教育督導(dǎo)地方法規(guī)規(guī)章和一系列制度規(guī)定組成的教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系。截至2020年5月，已有14個(gè)省份及江蘇省南京市出臺(tái)了新的地方教育督導(dǎo)法規(guī)或規(guī)章，集中體現(xiàn)了地方法規(guī)制度建設(shè)的創(chuàng)新舉措。本文基于對(duì)國家及各地教育督導(dǎo)法規(guī)制度的文本分析，結(jié)合督導(dǎo)工作實(shí)際，就我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的完善提出相關(guān)建議。

一、對(duì)當(dāng)前我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本認(rèn)識(shí)

1. 國家層面教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)成就斐然

1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度。這一規(guī)定明確了教育督導(dǎo)與評(píng)估制度的法律地位?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等部門法分別進(jìn)一步對(duì)督導(dǎo)評(píng)估作出了相應(yīng)規(guī)定，使教育督導(dǎo)評(píng)估制度進(jìn)一步具體化，夯實(shí)了教育督導(dǎo)制度的法律基礎(chǔ)。

2012年國務(wù)院頒布實(shí)施的《教育督導(dǎo)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），取代原國家教委1991年頒布實(shí)施的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，成為最高層次的教育督導(dǎo)專項(xiàng)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了從部門規(guī)章到行政法規(guī)的歷史性躍遷，成為我國教育督導(dǎo)工作的根本規(guī)范，也帶動(dòng)了教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的快速發(fā)展?！稐l例》在教育督導(dǎo)的目的、范圍、機(jī)構(gòu)、人員、結(jié)果使用等規(guī)定上有很大突破，就督導(dǎo)事項(xiàng)、督導(dǎo)職權(quán)、督導(dǎo)形式、督導(dǎo)工作制度等均作出了明確規(guī)定，細(xì)化了教育督導(dǎo)的實(shí)施程序，對(duì)專項(xiàng)督導(dǎo)和綜合督導(dǎo)組織實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)均進(jìn)行了明確規(guī)定。

《條例》頒布實(shí)施以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、教育部、國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室等先后出臺(tái)了大量關(guān)于教育督導(dǎo)工作的文件規(guī)范，如《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》《督學(xué)管理暫行辦法》《教育督導(dǎo)報(bào)告發(fā)布暫行辦法》《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》《義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)方案》等，對(duì)督導(dǎo)自身建設(shè)及督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)工作作出全面規(guī)范，以《條例》為核心的中國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系已初步形成。

2. 地方教育督導(dǎo)法規(guī)制度有所創(chuàng)新

《條例》頒布實(shí)施以來，各地積極進(jìn)行新一輪立法或法規(guī)修訂工作，取得了許多重要成果。

（1）對(duì)重要問題的規(guī)定有新的突破

在教育督導(dǎo)立法目的、體制、機(jī)構(gòu)、保障、隊(duì)伍、結(jié)果使用等重要問題上，各地均有不同程度的突破。一是立法目的和依據(jù)有所豐富。有的補(bǔ)充了“加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作”“加強(qiáng)治理體系和治理能力建設(shè)”等描述，立法目的更好地兼顧了直接目的和間接目的。二是教育督導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定更加具體。各地均作出了虛體的政府教育督導(dǎo)委員會(huì)和實(shí)體的督導(dǎo)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，有的明確規(guī)定了政府教育督導(dǎo)室為督導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)，為做實(shí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)提供了法規(guī)依據(jù)。有的對(duì)校內(nèi)督導(dǎo)機(jī)制建設(shè)作出了明確規(guī)定。三是督導(dǎo)對(duì)象更加全面。各地普遍對(duì)“同級(jí)督政”作出了規(guī)定。四是強(qiáng)化了督導(dǎo)人財(cái)物保障的相關(guān)規(guī)定。各地普遍把督導(dǎo)人財(cái)物保障作為政府責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，多地對(duì)督學(xué)任職條件、聘任、培訓(xùn)、科研、考核等作出了具體規(guī)定，有的對(duì)督學(xué)晉升職稱問題還專門作出規(guī)定。五是結(jié)果運(yùn)用規(guī)定更加充實(shí)。多地把“督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用”單列為一章，對(duì)督導(dǎo)結(jié)果上報(bào)方式、公開途徑、問責(zé)方式等作出了具體規(guī)定，基于結(jié)果的問責(zé)與改進(jìn)規(guī)定更加具體。

（2）教育督導(dǎo)實(shí)體性規(guī)定更加清晰

各地教育督導(dǎo)法規(guī)關(guān)于教育督導(dǎo)內(nèi)容、督導(dǎo)事項(xiàng)、督導(dǎo)職責(zé)、督導(dǎo)方式的實(shí)體性規(guī)定更加明晰。一是分類列舉規(guī)定了督導(dǎo)事項(xiàng)。多地對(duì)督政事項(xiàng)和督學(xué)事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)列舉，有的對(duì)評(píng)估監(jiān)測(cè)事項(xiàng)還進(jìn)行了單獨(dú)列舉。二是督導(dǎo)主體職責(zé)規(guī)定更加清楚。多地專門規(guī)定了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，有的單獨(dú)規(guī)定了督學(xué)的職責(zé)，督導(dǎo)主體的義務(wù)更加具體，更加有利于督導(dǎo)責(zé)任的落實(shí)。三是進(jìn)一步明確了工作方式。多地均單獨(dú)規(guī)定了教育督導(dǎo)的工作方式，有效保證了督導(dǎo)的科學(xué)化。

（3）教育督導(dǎo)的程序規(guī)定更加嚴(yán)謹(jǐn)

各地均重視對(duì)督導(dǎo)實(shí)施程序的規(guī)定，對(duì)綜合督導(dǎo)和專項(xiàng)督導(dǎo)，普遍從督導(dǎo)通知、督導(dǎo)組組成、督學(xué)回避、被督導(dǎo)單位自評(píng)、督導(dǎo)工作方式、公眾參與、督導(dǎo)意見書形成、整改復(fù)查、督導(dǎo)報(bào)告公開和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。部分省份還對(duì)督導(dǎo)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)工作進(jìn)行了程序規(guī)范。有的作出了對(duì)辦學(xué)不規(guī)范、投訴較多單位視情形增加督導(dǎo)的規(guī)定，有的作出了嚴(yán)格控制督導(dǎo)項(xiàng)目的規(guī)定。值得注意的是，各地均重視了被督導(dǎo)單位的合法權(quán)益的法律救濟(jì)，在普遍對(duì)督導(dǎo)意見書形成之前申辯程序規(guī)定的基礎(chǔ)上，有的還規(guī)定了對(duì)督導(dǎo)結(jié)論不認(rèn)同的申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核程序及申訴等規(guī)定，程序正義得到更加充分的體現(xiàn)。

（4）法律責(zé)任規(guī)定更加全面

各地普遍重視對(duì)法律責(zé)任條款的規(guī)定，在責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容上進(jìn)一步豐富和細(xì)化。一是問責(zé)對(duì)象上，國家《條例》規(guī)定了督學(xué)或者督導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作人員、被督導(dǎo)單位及其工作人員兩大主體，多地增加了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定，有的還規(guī)定了評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。二是在責(zé)任內(nèi)容上，各地進(jìn)一步細(xì)化、具體化，問責(zé)規(guī)定更具有可操作性。

二、我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)存在的不足

我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)取得了很大成就，但是與教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，還存在明顯的不足，有許多短板需要補(bǔ)齊。

1. 國家層面教育督導(dǎo)法規(guī)引領(lǐng)性不夠

在教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的教育治理體系中，教育督導(dǎo)是教育監(jiān)督制度的主干，其在國家層面的法規(guī)建設(shè)明顯不足。

一是專門的教育督導(dǎo)法律缺失。教育督導(dǎo)評(píng)估作為教育法規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，僅由教育行政法規(guī)來規(guī)范顯然力度不夠。目前我國尚沒有一部專門的教育督導(dǎo)法律，這與教育督導(dǎo)的重要地位不匹配，難以滿足教育督導(dǎo)的制度需求。

二是督導(dǎo)與評(píng)估立法整合不夠。長期以來，因?yàn)榻逃綄?dǎo)與評(píng)估主體的不同，我們過多關(guān)注了教育督導(dǎo)與評(píng)估的差別，忽視了二者的有機(jī)聯(lián)系，督導(dǎo)與評(píng)估各自為戰(zhàn)，形成了“兩張皮”。

三是《條例》有許多立法空白?！稐l例》對(duì)于教育督導(dǎo)的概念、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、督學(xué)分類管理、教育評(píng)估監(jiān)測(cè)實(shí)施等許多重大問題都還沒有作出準(zhǔn)確的規(guī)定。特別是教育督導(dǎo)的概念，是教育督導(dǎo)制度建設(shè)和工作開展的基礎(chǔ)，也是教育法規(guī)制度的邏輯起點(diǎn)。要明確教育督導(dǎo)做什么、怎么做，必須首先弄清楚教育督導(dǎo)是什么。

四是許多實(shí)體性規(guī)定還不夠完善。一方面，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、督學(xué)是教育督導(dǎo)的主體，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、督學(xué)的權(quán)利和義務(wù)沒有專門集中規(guī)定，其職權(quán)與工作方式?jīng)]有有效界定劃分。另一方面，對(duì)被督導(dǎo)對(duì)象的權(quán)利重視不夠，對(duì)于學(xué)校自我督導(dǎo)制度、統(tǒng)籌檢查評(píng)估等規(guī)定不足。

五是程序性規(guī)定有待完善。如關(guān)于督學(xué)如何回避的規(guī)定還不夠具體，關(guān)于督導(dǎo)意見書形成、督導(dǎo)報(bào)告提交的時(shí)限等沒有明確規(guī)定，關(guān)于對(duì)督導(dǎo)意見書有異議可申訴等權(quán)利救濟(jì)規(guī)定缺位。

2. 地方教育督導(dǎo)立法突破力度不大

教育督導(dǎo)立法應(yīng)該形成地方與中央?yún)f(xié)調(diào)一致、互補(bǔ)配套的法規(guī)體系，目前來看，這方面還存在許多問題。一是地方立法滯后。《條例》出臺(tái)已有8年時(shí)間，僅有14個(gè)省份及南京市出臺(tái)或修訂了地方督導(dǎo)法規(guī)或規(guī)章。二是地方特色不夠鮮明。從已經(jīng)出臺(tái)的地方法規(guī)、規(guī)章來看，同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，許多地方很多法規(guī)條款機(jī)械照搬照抄，不能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出規(guī)定，針對(duì)性不強(qiáng)，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要。

3. 工作制度體系建設(shè)尚有許多薄弱環(huán)節(jié)

《條例》的許多規(guī)定比較原則，教育部及國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室盡管已出臺(tái)系列督導(dǎo)辦法，但是缺少總體規(guī)劃，缺乏整合、不夠細(xì)化等問題比較明顯。一是制度鏈條不夠完整。在《條例》與眾多督導(dǎo)辦法、標(biāo)準(zhǔn)之間，尚缺少一部承上啟下的教育督導(dǎo)部門規(guī)章。二是制度不夠全面。對(duì)督導(dǎo)評(píng)估的一些工作機(jī)制、程序性制度重視不夠，如對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作制度、會(huì)議制度、督學(xué)資格聘用制度、督學(xué)培訓(xùn)考核制度、保障制度等，還缺乏一些具體、可操作性的規(guī)定。三是國家標(biāo)準(zhǔn)缺失。多年來，我國開展了大量督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)活動(dòng)，也制定了一些督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但不可否認(rèn)的是，這些標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性、科學(xué)性都有待提高，尚未形成嚴(yán)格意義上的國家標(biāo)準(zhǔn)。四是制度銜接不夠。許多制度處于“一事一議”狀態(tài)，制度之間缺乏有效統(tǒng)一整合，地方制度規(guī)定不夠細(xì)化，上下左右協(xié)調(diào)不足。

三、進(jìn)一步完善我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的建議

良法是善治的必要前提，要做大做強(qiáng)教育督導(dǎo)工作，首先必須完善教育督導(dǎo)法規(guī)制度?；谝陨戏治觯P者在此提出三點(diǎn)建議。

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)高位立法

國家要高點(diǎn)定位、全面系統(tǒng)推進(jìn)教育督導(dǎo)立法工作。一是盡快完成《條例》修訂工作。認(rèn)真總結(jié)《條例》頒布實(shí)施8年來教育督導(dǎo)制度建設(shè)的新進(jìn)展、新經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)《條例》不足，盡快進(jìn)行修訂，以適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)間教育督導(dǎo)工作的迫切需要。二是整合立法。深入研究教育督導(dǎo)與評(píng)估的有機(jī)聯(lián)系，深刻認(rèn)識(shí)評(píng)估對(duì)教育督導(dǎo)的工具價(jià)值，賦予教育督導(dǎo)對(duì)教育評(píng)估工作的監(jiān)管職能，對(duì)二者合并立法。三是盡快啟動(dòng)《教育督導(dǎo)法》立法工作。放眼長遠(yuǎn)、超前謀劃，把《教育督導(dǎo)法》立法盡快納入立法規(guī)劃，組織力量對(duì)教育督導(dǎo)立法目的、教育督導(dǎo)概念、機(jī)構(gòu)及權(quán)責(zé)、督學(xué)資格及權(quán)利義務(wù)、被督導(dǎo)對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)、督導(dǎo)程序、結(jié)果使用、監(jiān)督制度銜接等重大問題攻關(guān)研究，突破《條例》局限，提高教育督導(dǎo)立法層次，從根本上解決教育督導(dǎo)法律權(quán)威問題。

2. 加強(qiáng)地方創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)

我國教育督導(dǎo)制度建設(shè)中一條成功的經(jīng)驗(yàn)就是地方先行先試。如“同級(jí)督政”制度、發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估制度、督學(xué)資格認(rèn)定制度、督導(dǎo)責(zé)任區(qū)及責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度等，無一不是起源于地方探索創(chuàng)造。但不可否認(rèn)的是，許多地方還存在消極等待以及簡(jiǎn)單“上行下效”的保守、懶惰現(xiàn)象，嚴(yán)重影響督導(dǎo)立法進(jìn)程。各地應(yīng)解放思想、大膽探索，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)制出既符合國家要求又適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰挠械胤教厣亩綄?dǎo)法規(guī)。

3. 補(bǔ)齊制度短板，完善制度體系

國家要進(jìn)一步統(tǒng)籌各項(xiàng)制度建設(shè)，著力補(bǔ)齊短板，完善督導(dǎo)制度體系。

一要化虛為實(shí)。盡快把國家立法中的原則性、抽象性條款規(guī)定，轉(zhuǎn)化為可行的具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、工具，形成立體交叉、全覆蓋、全方位的教育督導(dǎo)評(píng)估制度體系。

二要突出重點(diǎn)。盡快制定承上啟下的《教育督導(dǎo)工作規(guī)程》，對(duì)教育督導(dǎo)評(píng)估工作程序作出更加具體的規(guī)定，使教育督導(dǎo)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的工作都更加規(guī)范化。要著力完善教育督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)等各個(gè)方面的工作研究制定更加科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)、規(guī)范作用，有效避免督導(dǎo)評(píng)估工作的隨意性，讓教育督導(dǎo)走上標(biāo)準(zhǔn)化軌道。

三要重視制度協(xié)調(diào)。重視教育督導(dǎo)制度建設(shè)的整體規(guī)劃，使各項(xiàng)制度上下貫通、左右銜接、內(nèi)外聯(lián)通、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前，特別應(yīng)該注意教育督導(dǎo)制度與行政執(zhí)法、監(jiān)察、審計(jì)乃至司法監(jiān)督制度的聯(lián)動(dòng)銜接，以形成制度合力。

四要立足實(shí)際。針對(duì)每一個(gè)工作環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)工作任務(wù)、每個(gè)地方的不同情況，有的放矢，制定出有針對(duì)性的措施、辦法等，在實(shí)際工作中不斷總結(jié)提煉，通過法定的程序上升為制度規(guī)定，確保制度扎根實(shí)際、實(shí)用有效。