楊艷琴

摘 要：從2001-2018年，美國對華反傾銷力度在不斷加大，做出肯定性裁決的案件占據絕大多數(shù)。美國反傾銷主管機構在認定反傾銷的過程中，通常是確定中國輸美產品是否低于正常市場價采用的是替代國計價方式;在認定對美國相關產業(yè)造成損害的時候采用的是同類產品限定、美國生產商生產情況和中國生產商價格及相關信息綜合判定;認定因果關系的時候采用的是趨勢分析方法。基于這樣的邏輯，中國政府和企業(yè)需要從宏觀、微觀兩個層面加以應對。

關鍵詞：美國;反傾銷;認定邏輯;肯定性裁決

中美是全球最大的兩大經濟體，兩國經濟依存度較高。中國從2001年入世以來，中美雙邊的貨物貿易急速增長，與之相伴的是美國對中國貨物貿易逆差不斷加大，2018年美國對中國貨物貿易逆差占到了其全球貿易逆差的50%。隨著貿易逆差的擴大，中美兩國之間的貿易摩擦不斷加劇，從2017年8月至今，美國對中國發(fā)起了多輪調查和制裁，嚴重影響了雙邊貿易的發(fā)展。特朗普政府秉持的貿易保護主義態(tài)度，在短期內難以改變，這就意味著未來中美之間的貿易摩擦還有繼續(xù)擴大的趨勢。美國國際貿易委員會（ITC）公布的數(shù)據顯示，從2001-2018年，美國總共對外發(fā)起的反傾銷調查為592起，其中針對中國發(fā)起了106起調查，位居全球首位。從某種程度上看，反傾銷調查已經是美國貿易救濟的主要手段。同時美國在2017年11月正式拒絕了中國提出的“市場經濟地位”要求，未來反傾銷調查依然是美國實施貿易保護主義的殺手锏。因此，分析美國對華反傾銷的發(fā)展態(tài)勢及裁決邏輯，是我國采取針對性應對美國反傾銷的重要前提。

一、中國入世以來美國對華反傾銷的基本態(tài)勢

反傾銷裁決分為肯定性裁決和否定性裁決，肯定性的裁決就是認定反傾銷行為成立并實施反傾銷措施（通常是征收反傾銷稅），否定性裁決就是認定反傾銷行為不成立，不實施反傾銷措施。中國入世以來，美國對華反傾銷案件數(shù)量不斷增加，在2003-2007年間平均每年大約5起，2008年全球金融危機爆發(fā)后，貿易保護開始增強，從2008-2011年見平均每年10起左右，從2011-2018年大約每年7起左右，與金融危機之前相比平均數(shù)量上有一定程度的增加。

從反傾銷裁決的結果看，2001-2018年106起案件中，其中有85起為肯定性的裁決，21起為否定性裁決。其中，2001-2004、2008-2011這7年間的肯定性裁決比例為100%;2013-2014年間肯定性裁決比例較低，大約為50%左右，其他年份肯定性裁決占據多數(shù)，比例約為60-90%。整體看，2001-2018年間，美國對華反傾銷做出肯定性裁決的比例為80.1%，這個比例是美國所有貿易伙伴中最高的。

中國商品之所以被美國反傾銷主管機構頻頻判定傾銷行為成立，其中最主要的原因是因為中國的非市場經濟地位所導致的。美國反傾銷主管機構認為中國涉案企業(yè)是屬于中國政府控制下的單一出口體系，企業(yè)并未取得獨立的出口地位。如果中國涉案企業(yè)要證明自身的獨立出口地位，需要向美國商務部提交企業(yè)股權結構、實際控制人、出口授權證明等大量證據，通過美國商務部審查之后，在判定反傾銷成立的時候，能夠獲得單獨稅率待遇。然而這個過程極為漫長，程序也比較復雜。因此在對華反傾銷中，每一起案件中只有少部分企業(yè)能夠獲得單獨稅率待遇，其他的企業(yè)均按照普遍稅率來進行征稅，而普遍稅率往往會高于單獨稅率。通過對上述106起案件分析后發(fā)現(xiàn)，中國企業(yè)在被判定反傾銷行為成立后獲得單獨稅率的機會較少，絕大部分企業(yè)還是按普遍稅率來征收反傾銷稅。在實踐中，普遍稅率低于30%的案件僅為4起，占案件總數(shù)的3.7%;稅率高于70%以上的案件有60起，比重為56.6%，而稅率超過200%以上的案件占到了案件總數(shù)的27%。由此看，中國涉案企業(yè)一旦遭到美國反傾銷機構調查后，不僅獲得普遍稅率的機會較大，而且征收的普遍稅率極高。

從商品類型上看，美國對中國反傾銷主要集中在化學產品和鋼鐵及其制品上，在過去18年時間內，化學品遭受反傾銷調查的案件有55起，鋼鐵及其制品遭受調查的案件有31起，兩者分別占到了案件總數(shù)的51.8%和29.2%。同時，化學產品和鋼鐵產品及其制品遭遇肯定性裁決的比例均超過了80%。這兩類產品之所以遭受反傾銷調查的概率較高，主要是因為這兩類產品的可替代性比較強，中國主要靠價格競爭來獲得市場。從全球范圍看，無論是哪個國家生產的化學品和鋼鐵產品在美國均容易遭遇反傾銷調查，特別是發(fā)展中國家的產品，畢竟這兩種產品發(fā)展中國國家的生產成本和原來成本比美國要低。而化學品和鋼鐵產品恰是中國的優(yōu)勢產品，積累了大量的產能，對發(fā)達國家市場有較強的依賴性，面對其他國家同類產品的競爭，不得不靠低價競爭來獲得市場優(yōu)勢。

二、中國入世以來美國對華反傾銷的認定邏輯

（一）對正常市場價的認定邏輯

是否存在傾銷行為，需要按照商品銷售的市場價和正常市場價之間的對比得出。美國反傾銷主管機構針對中國發(fā)起的反傾銷調查是以中國為非市場經濟地位為前提的，在判定中國涉案商品的正常市場價的時候，不能按照中國企業(yè)生產成本來計算，需要按照第三方替代國的市場價來認定涉案產品的正常市場價。按照替代國生產相同產品過程中所使用的生產要素、管理、包裝等費用以及合理利潤來綜合計算得出的。顯然，正常市場價的認定與替代國選擇有直接影響。美國商務部選擇替代國的標準有兩條：一是替代國與中國經濟發(fā)展水平相當;二是替代國必須是生產涉案產品或同類產品的生產國家。對美國對華反傾銷的106起案例看，用了“唯一替代國”的案件為60起，其中用印度作為唯一替代國的案件為52起，比重達到了86.7%。其他的46起案件用了多個替代國，替代國包括印度、印尼、美國、南非等國家。隨著2016年美國商務部將更多的國家列為非市場經濟國家，其選擇替代國的范圍進一步拓展，不確定性進一步增強，中國企業(yè)應訴的力度也在加大。

選擇替代國的邏輯是考慮替代國生產類似產品與中國涉案產品的成本相同，事實上，這個判斷并不是一個通過計算后的考量，而是一種大致的判斷。從美國對華反傾銷案例裁決結果看，美國商務部在選擇替代國的時候并未論述其依據及具體標準，選擇過程的隨意性和自主性較大;用替代國的生產要素價格計算正常市場價通常忽視了中國的人力資源優(yōu)勢;替代國與中國會計制度差異較大放大了中國涉案產品出口價和正常市場價之間的差別，導致最后被認定的概率較大且征收較高的反傾銷稅。

按照《中國加入WTO議定書》第15條之規(guī)定，中國非市場經濟地位到2016年12月11日到期，但美國在2017年11月正式拒絕了中國對市場經濟地位的申請訴求。正是如此，當中國商品和其他國家特別是和市場經濟國家的商品一起被調查的時候，就容易遭到美國的歧視。在過往的106起案件中，有25起肯定性裁決的案件是涉及到中國與其他市場經濟國家并案裁決的，但最終的結果大不相同。如2016年的聚乙烯醇案件，涉及到的中國和韓國相關企業(yè)，最終結果均認定中韓兩國的傾銷行為成立，但中韓兩國企業(yè)裁決被征收的稅率是不一樣的，在該案件中，韓國企業(yè)被征收的反傾銷稅率是38.74%，而中國企業(yè)被征收的反傾銷稅率是107.98%。上述25起案件中，有24起案件中國企業(yè)被征收的反傾銷稅率超過了并案國家的一倍以上，最高可達30倍，如2017年的銅版紙案件中，涉及到中國、印尼、韓國三國企業(yè)，最終裁定結果是對中國企業(yè)征收44.69%的反傾銷稅率，對印尼、韓國企業(yè)征收1.46%的反傾銷稅。因此，對來自于不同國家的同一種產品反傾銷，盡管表面看使用的法律依據、市場價計算方式是一致的，但裁決結果針對中國的歧視性是極為明顯的。

美國在反傾銷調查中，對來自于不同國家的同一產品基本上是實施并案調查。如果涉案的國家是中國和其他非市場經濟國家，兩者之間的正常市場價在選擇替代國的時候也會存在不一致的問題，最低稅率往往不會適用于中國。如果涉案的國家是中國與市場經濟國家，兩者之間的正常市場價計算后的對比更為強烈，對中國企業(yè)征收的反傾銷稅率會更高。

（二）對實質性損害或威脅的認定邏輯

ITC判定中國涉案產品是否對美國相關產業(yè)造成實質性損害，主要是從美國本土生產相同產品的成本以及中國涉案產品的價格變化兩者的對比而做出的。在具體操作當中，美國國內的相關企業(yè)會向ITC和商務部提交證據并說明訴求，這些證據包括市場份額下降情況、企業(yè)利潤減少情況、美國進口商信息、中國涉案企業(yè)信息等。在案件受理之后就進入了調查階段，ITC會給予申訴者提交的材料，通過問卷調查的形式來調查美國國內生產商、進口商和中國涉案企業(yè)，這三類主體需要按照同類產品限定、美國國內生產價格以及其他信息三個方面來進行作答。同類產品限定需要回答的信息包括相關產品的特性、用途、制造過程、銷售過程等;美國國內生產價格情況需要回答的問題包括雇傭人數(shù)、產出情況、年生產能力、利潤率、生產轉換能力等;中國涉案生產企業(yè)需要回答的信息包括原材料成本及其在產品總成本中的比例、運輸?shù)矫绹慕煌ǔ杀?、匯率、與第三方價格比較等。在這些信息當中，同類產品限定是基礎，是分析中國涉案產品和美國同類產品比較的基礎。

從調查結果看，中國涉案產品的市場價格往往是低于美國同類產品的，在市場份額上對美國同類產品的壓制也較為明顯。然而ITC在認定中國涉案產品對美國同類產品是否造成損害，在前述三大類信息當中，美國國內生產價格情況是判定的主要依據，但這11項評估要素中，任何單一要素均不能對產生實質性損害起決定性作用。特別是出口、生產能力、進口原料情況、生產轉換能力等四種因素對其影響較為有限，從前述106起案件的裁決情況看，產出、雇傭人數(shù)、庫存率、利潤率等7項要素占據主導地位，這7項要素是判斷中國涉案產品是否造成實質性損害的關鍵。這實際上也給中國涉案企業(yè)提供了一個啟示，在以后的應訴中需要針對這7項要素提供反駁證據。

（三）實質性損害與反傾銷的因果關系認定邏輯

美國商務部對因果關系認定是按照“原因論”確定的，一個是主要原因標準，即傾銷行為對美國相關產業(yè)造成了50%及其以上的損害就可以裁定中國商品傾銷行為成立;另一個是部分原因標準，只要是傾銷構成了損害，不管損害多大，就可以裁定中國涉案商品傾銷行為成立。美國法律并不要求商務部對造成損害的原因或要素進行衡量或比較，這就是“部分原因”標準流行的根源所在。

在實踐中，美國商務部在判定因果關系的時候主要是用趨勢分析方法，即按照進口量、進口產品占有的市場份額、市場影響力、價格趨勢、低價程度和美國國內商品銷售額損失、利潤損失來做出判斷，當然這個判斷需要劃定一個時間段，至少是6個月以上。嚴格意義上看，美國商務部認定的因果關系不是真正的因果關系，而是一種相關關系，以美國對中國鋼鐵及其制品的裁決就可以認定其中端倪。中國鋼鐵工業(yè)在過去18年時間內迅猛發(fā)展，占到了全球粗鋼產量的70%和生鐵產量的90%，與中國鋼鐵業(yè)相比，美國無論是粗鋼還是生鐵的產量始終較低，且從2008-2018年之間產能還是處于下降趨勢。在2001-2008年間，美國對中國鋼鐵制品發(fā)起的反傾銷調查并不多，但2009-2018年數(shù)量開始猛增。從裁決結果看，主要是因為中國鋼鐵產品在美國市場上的份額不斷擴大，價格還逐步下降，而美國國內或第三方進口國產品市場份額和利潤率不斷下降所導致的。按照美國商務部的數(shù)據看，從2009-2018年，中國出口到美國的鋼鐵及其制品從25.84億美元上升到158.97億美元，增幅較大，而占美國鋼鐵制品進口量的比重也是從8%上升到21%。按照趨勢分析方法，美國商務部就認為美國本土企業(yè)各類生產經營指標在下降是中國鋼鐵制品市場份額擴大的結果，對美國鋼鐵產業(yè)造成了實質性的損害;而中國鋼鐵產品的不斷下降與美國同類產品利潤率下降有直接關系，據此認定中國鋼鐵產品的傾銷行為與美國鋼鐵產業(yè)產能、利潤及市場份額下降有直接因果關系。

三、中國的應對策略

（一）宏觀層面

第一，不刻意去追求市場經濟地位的認可。截至到2019年6月底，全球將近有90個國家已經承認了中國的市場經濟地位。但主要貿易伙伴如歐盟、日本、美國依然沒有承認，特別是美國的態(tài)度較為堅決，在2017年11月就正式拒絕中國的要求。中國于2018年3月已經就該問題上訴到WTO，但最終結果要到2020年才能做出。即便是WTO爭端解決機構仲裁庭支持中國的訴求，但中國依然無法因為此前非市場經濟地位在反傾銷調查中遭遇的損害而追求賠償。實際上，按照《中國加入WTO議定書》第15條d款之規(guī)定，即便是中國無法獲得市場經濟地位，但并不影響中國企業(yè)獲得市場經濟地位認可，只要是進口國按照其國內法律認定中國某個行業(yè)具有市場經濟屬性，一樣可以獲得市場經濟地位。因此，對中國而言，沒有必要花費大量的資源來換取其他國家對中國市場經濟地位的整體認可。事實證明，即便是認可了中國市場經濟地位，但在反傾銷調查的時候，還是要依靠各個行業(yè)的實際情況來認定，如韓國已經認可了中國市場經濟地位，但針對中國鋼鐵產品的反傾銷調查還是按非市場經濟地位來對待。另外，中國當前處于新舊產能交替時期，不能為了完全迎合美國的標準來貿然改變國內某些產業(yè)的扶持政策，否則就會導致某些產業(yè)轉型困難，于經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定不利。

第二，大力推進貿易模式轉變。無論是美國還是其他國家，針對中國產品發(fā)起的反傾銷調查主要原因就在于中國產品的出口競爭策略。不論是傳統(tǒng)的紡織服裝、鋼鐵產品、化學產品還是新興的光伏產品等，中國企業(yè)為了擴大國際市場，均會采取低價競爭的策略。有些企業(yè)的低價競爭策略完全是處于虧本狀態(tài)，但為了提升自身產品的影響力，還故意為之。如果按照正常價出口包括出口成本在內，只要是進口國在反傾銷調查中選擇合適的替代國，反傾銷調查并不一定能夠成立。但如果中國企業(yè)執(zhí)意低價競爭特別是虧本競爭來占領發(fā)達國家市場，特別是美國市場，在認定的時候是極為容易的。因此，中國需要調整外貿出口模式，通過技術創(chuàng)新提升出口產品的附加值和技術含量，盡量減少低價競爭策略的使用。

（二）微觀層面

第一，中國企業(yè)要積極關注美國反傾銷調查機制，積極應對美國的歧視性做法。美國拒不承認中國市場經濟地位，通常使用替代國計價模式。在選擇替代國計算時，中國企業(yè)可以對其施加壓力，盡量選擇與中國生產成本相近的替代國，如此即便是裁定傾銷行為成立，征收的反傾銷稅也不至于太高。為此，中國企業(yè)應該加強與美國商務部、ITC之間的對話與溝通，積極研究美國的反傾銷程序以及評估過程。從短期看，美國反傾銷主管機構還是會沿用替代國計價模式，中國企業(yè)要對自身的定價策略特別要降低原材料成本在生產總成本中的比例，盡量減少被裁定傾銷的可能性或是降低反傾銷稅稅率。

第二，中國企業(yè)要積極應訴，加大對實質性損害認定過程的參與度。在過去18年時間內，中國企業(yè)對美國反傾銷主管機構發(fā)起的反傾銷調查應訴并不積極，參與度不高，只有大約50%的企業(yè)積極回復ITC的問卷調查。一旦中國企業(yè)不配合調查，那么中國企業(yè)可提供的證據就比較少，導致對中國商品的裁決不利，也會影響美國反傾銷機構對中國商品反傾銷稅的厘定。為了避免美國反傾銷機構作出的“不參與即不利”的事實推斷，中國企業(yè)要積極配合調查和積極應訴，向ITC提交詳細可靠的生產數(shù)據。當然，單個企業(yè)的力量較為有限，中國涉案企業(yè)應該借助于行業(yè)協(xié)會來對國內外相關信息進行把控，加強企業(yè)聯(lián)合的力量。還必須明確的是，如果中國涉案企業(yè)應訴不積極，不但裁決會對中國企業(yè)不利，也會招致其他國家對中國相同產品進行調查的概率，必須要防止這種擴散效應。

第三，中國企業(yè)要改變自身的出口策略，積極關注因果關系的認定方式。美國商務部在因果關系認定中，采取的“部分原因”標準，并通過趨勢分析方法來比較中國進口產品與美國同類產品的市場份額及發(fā)展趨勢。基于此，中國企業(yè)在產品出口之前要做好充分的市場調查，并及時關注美國相同產品的生產及市場情況，盡量做好反傾銷的規(guī)避。另外，中國企業(yè)要關注美國生產商的生產策略，必要時可以改變出口策略，對出口量進行監(jiān)控，完全以低價競爭的出口策略并不可取。