陳鳳娟

摘 要 黨的十九大勝利召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)需要行政事業(yè)單位積極參與配合并且提供更優(yōu)質(zhì)、多樣化的公共服務(wù)，從而滿足我國(guó)人民對(duì)美好生活的增長(zhǎng)需要。本文對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵進(jìn)行分析，并闡述其對(duì)行政事業(yè)單位健康運(yùn)行的重要意義，探討其在現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，結(jié)合筆者的思考給出相應(yīng)的解決辦法。希望本文的研究有助于提升行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制的效率、質(zhì)量與水平，增強(qiáng)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的能力。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位?內(nèi)部控制 問(wèn)題及對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵與意義

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)管理一個(gè)非常重要的組成部分。行政事業(yè)單位在遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)自身的資產(chǎn)狀況、信息質(zhì)量以及發(fā)展水平相關(guān)因素等加以動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督和管理，需要單位管理者和全體員工的共同參與。這是一個(gè)不斷改進(jìn)，對(duì)職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行科學(xué)合理界定和劃分的一個(gè)過(guò)程，行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制過(guò)程中可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范。此外，內(nèi)部控制還具備相關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，因此它是一個(gè)全方位、多層次、立體化的管理體系，它是以專業(yè)化的管理制度作為支撐，實(shí)現(xiàn)了理論和科學(xué)的結(jié)合。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與市場(chǎng)企業(yè)具有截然不同的差異。行政事業(yè)單位的主要目的就是為社會(huì)公眾提供高水平、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其必須在法律法規(guī)允許與規(guī)定的范圍內(nèi)展開(kāi)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅需要確保能夠提供高水平的服務(wù)，而且還需要確保國(guó)有資產(chǎn)的高效運(yùn)用，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位充分發(fā)揮自身職能的重要保障。近些年，盡管行政事業(yè)單位進(jìn)行了不少的改革，但是我們?nèi)匀恍枰匾晝?nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的意義。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

1.有助于規(guī)避權(quán)力失控等風(fēng)險(xiǎn)。同市場(chǎng)企業(yè)比較，行政事業(yè)單位并不是以營(yíng)利作為目標(biāo)，在獎(jiǎng)懲機(jī)制上并不完善，這使得公務(wù)人員缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)與拼搏意識(shí)。換句話說(shuō)，企業(yè)組織的內(nèi)部控制在某種程度上并不需要過(guò)度的外部監(jiān)督體系，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層出于自身利益考慮就會(huì)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行嚴(yán)格的完善。但是，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制很難由自身內(nèi)部做出嚴(yán)格的監(jiān)督，而且多數(shù)行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人具有較高的話語(yǔ)權(quán)，倘若缺乏內(nèi)部控制，會(huì)使得行政事業(yè)單位內(nèi)部管理出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。

2.有助于對(duì)貪污腐敗行為嚴(yán)加懲戒。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，腐敗問(wèn)題如果愈演愈烈的話，終將會(huì)亡黨亡國(guó);其強(qiáng)調(diào)物必先腐，而后生蟲(chóng)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的強(qiáng)化就是為了防范貪污腐敗的情況發(fā)生，是保障行政事業(yè)單位內(nèi)部不腐敗的根本作用機(jī)理。政府在行政事業(yè)單位當(dāng)中大力推動(dòng)內(nèi)部控制改革建設(shè)，提供控制效率，希望通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，推動(dòng)公共資源管理水平提高，提升行政事業(yè)單位資源配置效率。

3.有助于行政事業(yè)單位更好地履行職能。內(nèi)部控制最開(kāi)始是在市場(chǎng)企業(yè)組織當(dāng)中建立的，當(dāng)時(shí)建立的目的就是為了確保企業(yè)組織的利益。我國(guó)行政事業(yè)單位的發(fā)展過(guò)程與企業(yè)組織存在一定的共性，有許多相似的地方。尤其是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，行政事業(yè)單位與企業(yè)組織有著較多的相似之處，例如財(cái)務(wù)、人事、信息技術(shù)部門。隨著行政事業(yè)單位逐漸與市場(chǎng)接軌后，行政事業(yè)單位逐漸應(yīng)用先進(jìn)的管理理念來(lái)展開(kāi)相應(yīng)的管理工作。因此，企業(yè)組織的內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在發(fā)展目標(biāo)上存在一致性，都是為了雙方組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠?yàn)閱挝惶峁└觾?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提供保障，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制缺乏全面清晰的認(rèn)識(shí)

某些行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的理解較為粗淺，簡(jiǎn)單地認(rèn)為制定了規(guī)章制度就代表?yè)碛袃?nèi)部控制。這種片面的認(rèn)識(shí)不利于行政事業(yè)單位管理層加強(qiáng)內(nèi)部控制的落實(shí)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)的薄弱，使得在落實(shí)內(nèi)部控制工作時(shí)缺乏積極性，對(duì)規(guī)章制定后至于其內(nèi)部控制職能是否發(fā)揮并不是特別重視。而且多數(shù)行政事業(yè)單位的績(jī)效考核與內(nèi)部控制工作沒(méi)有掛鉤，缺乏內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在落實(shí)過(guò)程中缺乏一定的環(huán)境基礎(chǔ)，內(nèi)部控制理念普及深度不夠，不利于內(nèi)部控制工作的執(zhí)行。

（二）內(nèi)部控制管理機(jī)制不健全

某些行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理機(jī)制的構(gòu)建方面存在欠缺，多數(shù)內(nèi)部控制制度處于“碎片化”的狀態(tài)，過(guò)于散亂，缺乏有效的內(nèi)部控制流程。多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作往往著眼于某個(gè)業(yè)務(wù)或管理環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)行政事業(yè)單位整體進(jìn)行內(nèi)部控制的考慮，也就無(wú)法突破行政事業(yè)單位傳統(tǒng)陳舊的管理框架。內(nèi)部控制機(jī)制的不健全導(dǎo)致缺乏工作引導(dǎo)資料，內(nèi)部控制人員在落實(shí)具體工作時(shí)就缺乏依據(jù)，只能夠憑借主觀意識(shí)進(jìn)行判斷，就喪失了內(nèi)部控制的客觀性。缺乏一套行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制無(wú)法有效執(zhí)行的重要因素，也是所有內(nèi)部控制工作的指導(dǎo)性內(nèi)容。某些已經(jīng)制定了內(nèi)部控制機(jī)制的行政事業(yè)單位仍然存在不小的漏洞，并不是建立后就可以置之不顧，必須對(duì)其進(jìn)行持續(xù)性優(yōu)化，才能夠確保內(nèi)部控制機(jī)制的先進(jìn)性。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督薄弱

某些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督基礎(chǔ)，自然在內(nèi)部控制管理水平提升上就容易懈怠。加上我國(guó)地域性差異較大，某些行政事業(yè)單位缺乏專門的財(cái)務(wù)部門，甚至其中財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職，根本不利于進(jìn)行內(nèi)部控制的監(jiān)督。組織架構(gòu)的不合理、內(nèi)部控制專業(yè)人才的缺乏等，都造就了內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督。行政事業(yè)單位的決策形式主要是集體決策，通過(guò)集體決策的形式能夠?qū)⒄?wù)進(jìn)行公開(kāi)化;同樣地，當(dāng)集體決策出現(xiàn)失誤時(shí)，責(zé)任則是由整個(gè)行政事業(yè)單位承擔(dān)，但是法不責(zé)眾，使得責(zé)任并不明確，根本不利于內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)的執(zhí)行。另外，外部監(jiān)督體系通常只能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的公開(kāi)政策進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)很難發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督作用。內(nèi)外部監(jiān)督的薄弱，無(wú)法督促行政事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)部控制工作。

（四）預(yù)算管理存在不足

眾所周知，預(yù)算管理關(guān)系到行政事業(yè)單位的各個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制也不例外，甚至內(nèi)部控制在某種程度上也是要以預(yù)算管理作為基礎(chǔ)才能夠執(zhí)行落實(shí)工作。但是，預(yù)算管理存在的不足往往導(dǎo)致內(nèi)部控制無(wú)法有效地落實(shí)，主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下方面：首先就是參與預(yù)算編制的專業(yè)素養(yǎng)不足，致使預(yù)算管理流程不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，中間漏洞較多，增加內(nèi)部控制工作量，甚至?xí)`導(dǎo)內(nèi)部控制工作方向。其次是進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，缺乏明確的預(yù)算管理目標(biāo)，無(wú)法與內(nèi)部控制目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，兩者無(wú)法形成協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。最后則是各部門對(duì)預(yù)算管理工作的配合積極性不高，不利于預(yù)算管理工作的落實(shí)，從而會(huì)影響整個(gè)內(nèi)部控制工作的進(jìn)度，甚至?xí)绊憙?nèi)部控制管理水平的提升。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

（一）全面普及內(nèi)部控制理念

行政事業(yè)單位必須加深對(duì)內(nèi)部控制的理解，并且全面普及內(nèi)部控制理念，爭(zhēng)取為內(nèi)部控制的執(zhí)行營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。首先，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)，通過(guò)專家講座、專題討論等方式加深內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層心中的地位。其次，行政事業(yè)單位要進(jìn)行內(nèi)部控制的宣傳，普及內(nèi)部控制理念。由本單位各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人向下屬職工灌輸內(nèi)部控制意識(shí)，發(fā)揮好領(lǐng)頭羊的作用，為內(nèi)部控制工作的落實(shí)提供保障。此外，要積極地調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位全體職工積極配合內(nèi)部控制工作的執(zhí)行，而且要讓全體職工意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。通過(guò)良好環(huán)境的營(yíng)造，為內(nèi)部控制的有效執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建健全的內(nèi)部控制機(jī)制

《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，健全的內(nèi)部控制機(jī)制需要確保其能夠覆蓋行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，并且貫徹內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過(guò)程;能夠?qū)⑿姓聵I(yè)單位內(nèi)部各層級(jí)的全體職工行為進(jìn)行規(guī)范。行政事業(yè)單位需要明確內(nèi)部控制的主要目的，嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制原則;構(gòu)建有效的內(nèi)部控制職能部門是健全內(nèi)部控制機(jī)制的前提條件。行政事業(yè)單位需要結(jié)合自身運(yùn)營(yíng)的實(shí)際狀況，將原有的業(yè)務(wù)活動(dòng)流程進(jìn)行梳理，并納入內(nèi)部控制范圍內(nèi)，將內(nèi)部控制責(zé)任劃分到各個(gè)流程當(dāng)中，確保內(nèi)部控制流程的流通。領(lǐng)導(dǎo)層需要高度重視整個(gè)健全內(nèi)部控制機(jī)制過(guò)程，并且調(diào)動(dòng)全體職工、部門積極地配合協(xié)作，這就需要構(gòu)建相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)其積極性，為內(nèi)部控制機(jī)制的健全提供保障。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督需要從兩個(gè)角度出發(fā)，一個(gè)是行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)，另一個(gè)是行政事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)用。針對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，需要單位財(cái)務(wù)部門的支持;要將各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理流程進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)各項(xiàng)手續(xù)的審批，確保崗位不相容原則的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)崗位的相互制約、監(jiān)督。同時(shí)，需要充分地發(fā)揮出行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的效用，要確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，不斷地針對(duì)行政事業(yè)單位各個(gè)管理流程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并且解決問(wèn)題;將行政事業(yè)單位的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，杜絕舞弊、腐敗現(xiàn)象。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理與內(nèi)部控制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與內(nèi)部控制兩者是具有緊密聯(lián)系的管理環(huán)節(jié)，需要行政事業(yè)單位將兩者進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，發(fā)揮出兩者的協(xié)調(diào)配合作用。預(yù)算管理一定要提升質(zhì)量，尤其是從業(yè)人員的素養(yǎng);同時(shí)要能夠積極地配合內(nèi)部控制管理工作落實(shí)，使得兩者形成相輔相成的機(jī)制，能夠相互推動(dòng)提升行政事業(yè)單位管理水平，最終為行政事業(yè)單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

在新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)和壓力不斷加大，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)日益突出。因此，行政事業(yè)單位在新的社會(huì)環(huán)境下如何突破發(fā)展過(guò)程中的瓶頸，獲得持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力成為單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)學(xué)者研究的重要課題。在日益復(fù)雜多變和充滿不確定性的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)良好的發(fā)展，離不開(kāi)科學(xué)合理的內(nèi)部控制，內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的發(fā)展過(guò)程中起著非常重要的作用。因此，行政事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的研究和分析，對(duì)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位為常熟市實(shí)驗(yàn)中學(xué)）

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