蔡麗茹

摘? ?要：農(nóng)藥包裝廢棄物的污染問題與居民健康和環(huán)境安全息息相關(guān)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中易被忽略而又急需解決的問題。廣東省江門、惠州兩市6縣區(qū)2772位農(nóng)戶的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：全省農(nóng)藥包裝廢棄物以“隨手丟棄”為主，處理不當(dāng)且產(chǎn)生的污染問題較嚴(yán)重。本文總結(jié)出上述問題的原因，并提出了在“政府主導(dǎo)、企業(yè)責(zé)任、多方參與、市場化運(yùn)行”的原則之下符合廣東省情的三種可供選擇回收模式和對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)藥包裝廢棄物;回收;模式;建議

中圖分類號：S482 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? 文章編號：1008-2697（2019）05-0051-05

中國是世界上最大的農(nóng)藥使用國。2017年，全國累計(jì)生產(chǎn)化學(xué)農(nóng)藥294.1萬噸，若以容量為250ml計(jì)算，產(chǎn)生的農(nóng)藥包裝廢棄物（Pesticide packaging waste）超過100億單位[1];同年，廣東省農(nóng)藥使用量為5.8萬噸，即全省產(chǎn)生2.4億個單位的農(nóng)藥包裝廢棄物。農(nóng)藥包裝廢棄物是農(nóng)業(yè)面源污染的一種。學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)藥在保證農(nóng)作物質(zhì)量的同時，對生態(tài)安全、食品安全乃至公共安全存在不可忽視的風(fēng)險隱患，亟需引起足夠的重視并加以控制與管理[2，3]。而對農(nóng)藥包裝廢棄物進(jìn)行回收和循環(huán)利用，是解決該問題的最佳辦法[4]。目前，農(nóng)藥包裝廢棄物的回收問題已經(jīng)進(jìn)入國家和省級層面的決策議程，但各地區(qū)具體實(shí)施細(xì)則還未完善，回收工作遲遲未鋪開。本文依托《世界銀行貸款廣東省農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目》（下簡稱世行項(xiàng)目）的跟蹤研究數(shù)據(jù)，基于廣東省江門和惠州兩市6個縣區(qū)（臺山、開平、恩平、惠城、惠陽、博羅）2772位農(nóng)戶及相關(guān)主體的實(shí)地調(diào)查，以環(huán)境治理為切入點(diǎn)，旨在針對問題提出因地制宜的農(nóng)藥包裝廢棄物的治理模式，以期轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提升農(nóng)民幸福感，并為全國其他省市的面源污染提供有益參考。

一、廣東省農(nóng)藥包裝廢棄物處理中存在問題及原因分析

（一）存在問題

1.處理方式以“隨手丟棄”為主。農(nóng)藥廢棄物的處置方式主要有5種：交回農(nóng)資店回收、交回收集點(diǎn)、當(dāng)廢品賣掉、扔垃圾桶、順手丟棄和清洗自留（見圖1）。目前，普通農(nóng)戶主要采取“隨手丟棄”的方式，占比52.72%。若按照2017年廣東產(chǎn)生2.4億個單位的農(nóng)藥包裝廢棄來計(jì)算，那么，“隨手丟棄”的數(shù)量達(dá)到1.2億個單位的驚人數(shù)字。第二常用的處置方式為“扔垃圾桶”，占比31.90%;而選擇“當(dāng)廢品賣掉”、“洗滌后自留使用”和“其他”處置方式的分別占比10.36%、3.82%和1.20%。值得關(guān)注的是，普通農(nóng)戶當(dāng)中沒有一人選擇把農(nóng)藥包裝廢棄物交回農(nóng)資店或指定收集點(diǎn)進(jìn)行回收。但參加了世行項(xiàng)目的農(nóng)戶，這一情況有所不同。34.31%和28.84%選擇把農(nóng)藥包裝廢棄物交回農(nóng)資店和收集點(diǎn)進(jìn)行回收，合計(jì)回收比例達(dá)63.15%;第三種常見的處置方式為“扔垃圾桶”，占比26.90%。相對應(yīng)的，項(xiàng)目參與者選擇“隨手丟棄”這一處理方式的只有3.5%，比普通農(nóng)戶低了近50個百分點(diǎn)。

2.現(xiàn)有處理方式產(chǎn)生環(huán)境污染。“隨手丟棄”和“扔垃圾桶”這兩種方式均對環(huán)境具有嚴(yán)重的危害性?！半S手丟棄”在田頭、路邊或者池塘湖泊中的包裝廢棄物不僅造成“視覺污染”，其存有大量的農(nóng)藥殘留，遇到陽光會自然揮發(fā)，遇到雨水容易被稀釋和沖刷進(jìn)入地下，造成空氣、水質(zhì)和土壤污染。另一方面，農(nóng)藥廢棄包裝物大部分為高分子樹脂塑料包裝袋，自然環(huán)境條件下難以降解，可在土壤中殘留數(shù)百年，形成阻隔層影響農(nóng)作物的對水分和養(yǎng)分的吸收，導(dǎo)致減產(chǎn)?！叭永鴪觥钡奶幚矸绞轿：Τ潭认鄬^小，但是因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)村垃圾場缺乏規(guī)范化管理，混在生活垃圾中的農(nóng)藥包裝廢棄物很可能由于長期得不到妥善處理或者在焚燒過程中出現(xiàn)農(nóng)藥殘留擴(kuò)散的現(xiàn)象[5]。

總的來說，廣東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)藥包裝廢棄物產(chǎn)量較大、處理不當(dāng)且產(chǎn)生的污染較嚴(yán)重，急需探討個中原因及可行的回收模式。

（二）農(nóng)藥包裝廢棄物治理不足的原因分析

1.財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入巨大，專項(xiàng)資金可持續(xù)投入不足。農(nóng)藥包裝廢棄物回收實(shí)踐中，面臨的最大難題是資金問題。盡管具體回收方式有所不同，但試點(diǎn)各地政府的財(cái)政支持都起著決定性作用。例如上海崇明縣每年所需回收處置經(jīng)費(fèi)約220萬元[6];浙江縉云縣擁有36.1萬常住人口，財(cái)政2014年為回收工作支出約300萬元。廣東粵東西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，財(cái)政實(shí)力較弱，而恰恰是這些地區(qū)農(nóng)藥包裝物回收的壓力最大。

2.責(zé)任主體不清晰，回收模式未建立。農(nóng)藥包裝廢棄物的回收利用是一項(xiàng)復(fù)雜工作，涉及諸多利益主體。從管理部門來說，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、工商等部門，各個部門間職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管缺失。從管理對象來說，涉及生產(chǎn)企業(yè)、銷售商、千家萬戶的使用者、處理機(jī)構(gòu)等，管理范圍廣、難度大。目前，在管理責(zé)任不明確的情況下導(dǎo)致誰都可以管，但誰都不去管，即無人收集，即使收集了也無法處置的局面。另一方面，對農(nóng)藥包裝廢棄物回收利用，政府必須制定具有可操作性的管理措施。盡管在2018年7月廣東省農(nóng)業(yè)廳出臺了《關(guān)于開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作的通知》，對一些原則性問題作出了規(guī)定，但各縣市的具體實(shí)施方案還需進(jìn)一步細(xì)化，明晰的回收模式未建立。

3.回收后的無害化處理能力不足。首先，回收包裝物存放場地不足。農(nóng)藥廢棄包裝物屬于有毒固廢，不能長期大量存放，否則會產(chǎn)生異味或出現(xiàn)交叉污染。而一些農(nóng)資經(jīng)營點(diǎn)倉庫較小，存放廢棄包裝物會占用正常存貨的空間。這使得回收站和部分農(nóng)資店不愿參與這項(xiàng)工作，導(dǎo)致一些地區(qū)存放場地不足。第二，缺少有資質(zhì)的有害固體廢物處理企業(yè)。由于農(nóng)藥的特殊性，對其包裝廢棄物儲存、運(yùn)輸、分類挑選、清洗、破碎、改性造粒等技術(shù)環(huán)節(jié)要求較高，需要有資質(zhì)單位的專業(yè)人員和設(shè)備進(jìn)行處理。但截止2018年8月31日，經(jīng)由廣東省環(huán)境保護(hù)廳批準(zhǔn)的具有危險廢物經(jīng)營許可單位共有114家，其中核準(zhǔn)經(jīng)營范圍包含農(nóng)藥廢物（HW04類）的只有6家（分別位于廣州、深圳2、惠州、肇慶和清遠(yuǎn)），數(shù)量仍太少，不適應(yīng)建立覆蓋全面的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置要求。第三，跨市轉(zhuǎn)運(yùn)受嚴(yán)格限制。農(nóng)藥包裝廢棄物屬于特殊的危險廢棄物，跨市域轉(zhuǎn)運(yùn)受到非常嚴(yán)格的限制，若本市沒有相應(yīng)資質(zhì)的處理企業(yè)，即使收集了也運(yùn)不出去或處置不了。

4.受小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式影響，農(nóng)戶環(huán)保意識不高。廣東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以小農(nóng)戶和家庭承包制為主。有別于國外的大桶包裝，為適應(yīng)農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的需要，國內(nèi)農(nóng)藥包裝以小瓶或小袋包裝為主，許多粉劑每袋4-15克、水劑以100毫升為主，農(nóng)戶每次施藥需使用2-5種農(nóng)藥品種，從而導(dǎo)致產(chǎn)生的包裝物數(shù)量多，增加了回收材料處置的難度。與此同時，本次調(diào)查的普通農(nóng)戶平均年齡為51.23歲，當(dāng)中62.25%的學(xué)歷為初中及以下程度。受到學(xué)習(xí)能力和知識水平的限制，農(nóng)戶的環(huán)保觀念淡薄，對農(nóng)藥及其廢棄物對環(huán)境污染和自身健康的危害性缺乏關(guān)注，只圖眼前方便，日常生產(chǎn)生活中形成的隨意丟棄廢棄物的不良習(xí)慣難以短期改變過來。

二、適用于廣東的農(nóng)藥包裝廢棄物回收模式選擇

國際上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家開始采取有效措施處理處置農(nóng)藥包裝廢棄物并獲得了較好成效[7-8、10-14]。具體來說有通過立法強(qiáng)制回收的，如巴西、匈牙利等;有主要為行業(yè)倡導(dǎo)執(zhí)行的，如美國、加拿大等;有行業(yè)倡導(dǎo)與國家監(jiān)管并行的，如德國、比利時、澳大利亞等[9]。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合世行項(xiàng)目的情況來看，本著政府主導(dǎo)、企業(yè)責(zé)任、多方參與、市場化運(yùn)行的原則開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理，比較適合廣東省當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際。具體來說：政府的主要職責(zé)就是提供財(cái)政扶持、制定相關(guān)政策進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管;農(nóng)藥生產(chǎn)和銷售商是回收工作的責(zé)任主體;使用者（農(nóng)戶）承擔(dān)盡量少用農(nóng)藥并將包裝廢棄物交回的義務(wù);廢棄物處理機(jī)構(gòu)履行包裝處理任務(wù);合作社、非營利組織等在回收的各個環(huán)節(jié)中提供協(xié)助和服務(wù)。

歸納起來，適用于廣東省的農(nóng)藥包裝廢棄物回收模式選擇有以下3種（見表2）。

（一）模式一：依托農(nóng)資經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)統(tǒng)一回收

利用了農(nóng)資經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)作為回收的主體是世行項(xiàng)目的一大亮點(diǎn)。通過世行項(xiàng)目篩選的指定農(nóng)資店門口會擺放著一個印刷著世行標(biāo)志的農(nóng)資垃圾回收桶。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)定，農(nóng)資店主對持有IC卡的農(nóng)戶進(jìn)行售后追蹤，不時提醒他們要回收廢棄物。所有項(xiàng)目農(nóng)戶使用完農(nóng)藥后，須妥善保留包裝廢棄物，并于下次購買農(nóng)資時帶回并投放到農(nóng)資回收桶，否則無法繼續(xù)購買下一次農(nóng)藥。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)若發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目農(nóng)戶亂扔亂丟農(nóng)藥包裝廢棄物，縣區(qū)級項(xiàng)目辦和村委會督促村技術(shù)助理進(jìn)行調(diào)查，對農(nóng)戶第一次警告，第二次責(zé)令退出，屆時農(nóng)戶也將無法享受到世行項(xiàng)目購買化肥、農(nóng)藥的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。回收后農(nóng)資店集中存放，由項(xiàng)目指定的專業(yè)環(huán)保單位歸集運(yùn)輸和處理。項(xiàng)目實(shí)施3年以來，農(nóng)戶隨意丟棄包裝廢棄物的不良行為得到的很大的改變，數(shù)據(jù)表明，回收比例達(dá)到了63.15%。

為更好地激勵農(nóng)戶回收的積極性，項(xiàng)目還考慮采取多元化的激勵手段。具體借鑒京東等電商回收包裝紙箱的做法，只要農(nóng)戶完成回收任務(wù)，即可獲得相應(yīng)的返利或購物補(bǔ)貼;項(xiàng)目辦每年根據(jù)農(nóng)資店的廢棄物回收數(shù)量進(jìn)行評優(yōu)表彰和獎勵。

（二）模式二：利用農(nóng)村保潔隊(duì)伍回收

一種是“鎮(zhèn)—村—保潔員”模式。各個行政村聘請1-2名專職或兼職回收員進(jìn)行回收，回收員可以是村干部、黨員同志、貧困戶或熱心村民，在村民中有一定的威信。具體做法包括：（1）于作物集中打藥期間，在本村的集中配藥的水源地安放農(nóng)藥包裝廢棄物回收桶，由回收人員指導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行回收操作，回收人員同時負(fù)責(zé)清理路邊、田邊和池塘邊等地的農(nóng)藥包裝廢棄物。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺了對保潔員的管理和激勵政策，人員的報(bào)酬根據(jù)廢棄物的回收量和環(huán)境保潔水平結(jié)合核定。（2）回收員直接以貨幣形式回收。回收標(biāo)準(zhǔn)為：對100毫升、100-300毫升、301毫升以上的廢棄農(nóng)藥瓶分別按照每只0.2元、0.5元和1元進(jìn)行回收，農(nóng)藥包裝袋則以50克為上下分界線，分別按照每只0.1元和0.2元回收?；厥諉T集中后交鎮(zhèn)集中收集點(diǎn)，其報(bào)酬與回收量掛鉤。另一種是“鎮(zhèn)—環(huán)衛(wèi)站（或保潔公司）—保潔員”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可將本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥包裝廢棄物收集工作外包給環(huán)衛(wèi)站或保潔公司，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥包裝廢棄物的回收、整理分類、計(jì)量、裝卸、運(yùn)輸交接等工作，并建立臺賬。

（三）依靠農(nóng)民專業(yè)合作社（農(nóng)業(yè)企業(yè)）回收

農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)的農(nóng)藥代理、終端銷售和統(tǒng)防統(tǒng)治指導(dǎo)等多重角色，使得農(nóng)資包裝廢棄物在源頭上的統(tǒng)一回收成為可能。在合作社發(fā)展相對成熟的地區(qū)，可以把100畝以上規(guī)模的專業(yè)合作社（規(guī)模承包大戶）、龍頭企業(yè)、專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治組織，單獨(dú)列為回收點(diǎn)?；厥拯c(diǎn)設(shè)立專門的回收人員負(fù)責(zé)本企業(yè)和服務(wù)范圍內(nèi)包裝廢棄物的撿拾、回收和分類。收集完后一定時期內(nèi)自行將廢棄包裝運(yùn)送至收集點(diǎn)，建立回收臺賬。在世行項(xiàng)目中，合作社較多的惠州市惠陽區(qū)就嘗試在社內(nèi)放置分類回收桶，回收率達(dá)到90%以上。此外，各鎮(zhèn)街可以制定激勵獎懲規(guī)定，把回收率是否達(dá)標(biāo)，與對本企業(yè)扶農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行、各種資格的認(rèn)證和榮譽(yù)的評定等掛鉤。

三、對策建議

基于農(nóng)藥包裝物回收試點(diǎn)過程中暴露出的問題和可行模式，我們提出以下對策建議，以期推動廢棄農(nóng)藥包裝廢棄物回收的早日落地。

（一）明確職責(zé)，建立穩(wěn)定的回收處理專項(xiàng)資金

回收農(nóng)藥包裝廢棄物所發(fā)生的費(fèi)用主要包括直接回收費(fèi)、回收員補(bǔ)貼、回收網(wǎng)點(diǎn)補(bǔ)貼、存儲場地費(fèi)和專業(yè)處置費(fèi)等。針對回收資金不足的問題，可采用多種方式建立穩(wěn)定的回收專項(xiàng)資金。首先，在廣東省仍然是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的大背景下，“污染者付費(fèi)原則”尚不適宜推廣，農(nóng)藥包裝物的回收更多應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)銷售者的責(zé)任延伸上。因此，需明確農(nóng)藥生產(chǎn)者和銷售者是農(nóng)藥包裝廢棄物回收和處理的第一責(zé)任主體，建立生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入制度，要求準(zhǔn)入的企業(yè)根據(jù)營業(yè)額，向當(dāng)?shù)氐恼块T繳納污染防治資金。另一方面，核算回收經(jīng)費(fèi)，按照一定比例把這部分費(fèi)用列入到本級財(cái)政預(yù)算，與農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的防治資金共同構(gòu)成農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理的專項(xiàng)資金，也就是說，通過“企業(yè)污染防治資金+財(cái)政專項(xiàng)資金”雙保險來確?；厥召M(fèi)用。此外需要建立嚴(yán)格的臺賬和績效考核制度，確保?？顚Ｓ?。

（二）完善配套，提高農(nóng)藥包裝物無害化處置水平

針對很多地區(qū)的有資質(zhì)的固體廢物處理企業(yè)數(shù)量偏少或?qū)嶋H處置能力不足的問題，一方面要積極引導(dǎo)和幫助相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)管理，提升技術(shù)，可充分發(fā)揮現(xiàn)有的醫(yī)療固廢等處理設(shè)施的作用，進(jìn)一步拓展廢物處置范圍，提升處置能力。另一方面，針對不同類型農(nóng)藥包裝廢棄物的材料特點(diǎn)，盡快建設(shè)一批固廢無害化處理設(shè)施。最后，增加農(nóng)藥環(huán)保領(lǐng)域的專項(xiàng)科研投入，研發(fā)可降解的新型農(nóng)藥包裝物和再生塑料的利用技術(shù)，以減少農(nóng)藥包裝廢棄物的產(chǎn)生，提高包裝廢棄物資源化利用價值。

（三）因勢利導(dǎo)，深入開展專業(yè)化的統(tǒng)防統(tǒng)治

在目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小且分散化的情況下，從源頭上減少農(nóng)藥廢棄物產(chǎn)生量的最有效的途徑是深入開展病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作。統(tǒng)防統(tǒng)治即專業(yè)機(jī)構(gòu)對作物“統(tǒng)一防治時間、統(tǒng)一防治農(nóng)藥、統(tǒng)一防治技術(shù)”，不僅可以減少施藥次數(shù)，提高病蟲害防治效果，還可以通過選用大包裝農(nóng)藥從而減少農(nóng)藥廢棄物的產(chǎn)生量，并由機(jī)防手統(tǒng)一回收包裝，減少甚至杜絕亂扔包裝物現(xiàn)象。據(jù)世行項(xiàng)目在臺山項(xiàng)目區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，水稻病蟲害專業(yè)化防治效果能比農(nóng)民自防提高10-15個百分點(diǎn)，平均每畝每造減少用藥1-2次。未來，規(guī)?；?、組織化和專業(yè)化的經(jīng)營是趨勢，專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、大戶等新型主體將成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍?？梢岳眠@些農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，推行病蟲害代防代治、統(tǒng)防統(tǒng)治等植保專業(yè)化服務(wù)，建設(shè)一批農(nóng)藥施用、包裝物清洗、包裝物回收等新型的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體。

（四）加大宣傳，增強(qiáng)農(nóng)戶的環(huán)保意識

社會各界特別是縣級環(huán)保和農(nóng)業(yè)主管部門，都應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、微信、電視廣播等宣傳渠道，加強(qiáng)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作的宣傳力度，讓農(nóng)藥生產(chǎn)者和銷售商充分認(rèn)識到其在農(nóng)藥包裝廢棄物回收方面應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)在包裝物上應(yīng)印刷廢棄回收處置的醒目提示信息，銷售商出售農(nóng)藥時要叮囑使用者科學(xué)回收。村委會、農(nóng)技站等基層組織也應(yīng)適時開展面向農(nóng)戶的農(nóng)藥知識的培訓(xùn)和教育工作，讓使用者充分認(rèn)識農(nóng)藥包裝廢棄物對環(huán)境和健康的危害，使其積極參與到包裝廢棄物回收和安全處置工作中來。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督，完善激勵約束

國家層面出臺專門針對農(nóng)藥包裝廢棄物回收的法律法規(guī)和地方層面操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營者出臺獎懲結(jié)合的激勵性措施，提高回收效率。管理措施的有效實(shí)施也離不開監(jiān)督。明確監(jiān)督責(zé)任主體為回收所在區(qū)域的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府農(nóng)業(yè)環(huán)保部門。各監(jiān)督主體應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管工作：若農(nóng)藥生產(chǎn)者、銷售者、相關(guān)責(zé)任人不履行農(nóng)藥廢棄物回收義務(wù)的，依法予以嚴(yán)懲，真正把農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理納入法制化軌道。

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