【摘 要】信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在行政主體撤銷或廢止行政行為中發(fā)揮重要作用。我國(guó)《行政許可法》雖有涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但是在立法上尚未明確，同時(shí)其也存在公共利益界定問(wèn)題、對(duì)相對(duì)人的程序性權(quán)利保護(hù)缺失以及賠償或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)問(wèn)題。通過(guò)分析及借鑒域內(nèi)外的相關(guān)規(guī)定，提出在立法上明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)并且擴(kuò)大信賴受保護(hù)程度的標(biāo)準(zhǔn)、明確公共利益內(nèi)容、建立程序性權(quán)利保障程序以及明確補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)的建議，希望對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的確立提供幫助。

【關(guān)鍵詞】 信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則 利益衡量 問(wèn)題

我國(guó)2004年出臺(tái)的《行政許可法》雖有涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但并非像有些學(xué)者認(rèn)為已成為一項(xiàng)法律原則，其正式確立還需學(xué)界的努力。關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的定義，學(xué)界還有爭(zhēng)議，并未明確它的內(nèi)涵;且在立法尚未明確以及信賴保護(hù)具體規(guī)定的缺失等方面也需要我們進(jìn)行相關(guān)研究。本文通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)資料及實(shí)踐研究，分析行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)尚存的問(wèn)題，提出在立法上明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、明確賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善相對(duì)人的程序性權(quán)利保護(hù)，使信賴?yán)姹Ｗo(hù)的適用具有理論依據(jù)。

一、信賴保護(hù)原則在大陸法系和普通法系的實(shí)踐

（一）德國(guó)

信賴保護(hù)原則最先由德國(guó)等大陸法系行政法學(xué)者提出，第一次世界大戰(zhàn)后在德國(guó)各邦行政法院的判例中被引用，但有關(guān)的學(xué)說(shuō)和討論主要是1956年德國(guó)高院作出“撫恤年金案”的判決，支持了前公務(wù)員寡妻的訴訟請(qǐng)求。這是法院明確了政府應(yīng)基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則限制授益行政行為的撤回或撤銷，將該原則確立為行政法意義上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的關(guān)鍵性案件。但真正奠定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則地位的是德國(guó)法學(xué)家“行政上之信賴保護(hù)”大會(huì)。后來(lái)隨著不斷發(fā)展，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則被明文規(guī)定在聯(lián)邦德國(guó)行政程序法、租稅通則等成文法上。之后該原則不僅作為一項(xiàng)重要的行政法原則得以確立，而且已成為一項(xiàng)憲法原則。

（二）日本

日本受德國(guó)的影響，將信賴保護(hù)原則作為行政法上的一般原則，主要適用于以下領(lǐng)域包括授益行政行為的撤銷、撤回、廢止以及行政指導(dǎo)和行政計(jì)劃。無(wú)論是哪個(gè)領(lǐng)域，首先考慮的是相對(duì)人的信賴?yán)妫绻鄬?duì)人的信賴?yán)媸艿綋p害，則信賴保護(hù)原則當(dāng)然適用。

（三）英國(guó)、美國(guó)

英國(guó)、美國(guó)是普通法系國(guó)家，雖然沒有明確規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但是提出了類似概念，比如“合法預(yù)期”、“不準(zhǔn)翻供”等。“不準(zhǔn)翻供”過(guò)去在普通法上是一項(xiàng)刑訴法原則，后來(lái)被行政法引入。“合法預(yù)期”是行政機(jī)關(guān)的先前行為使相對(duì)人產(chǎn)生了合理的預(yù)期，并且要求行政機(jī)關(guān)滿足，除非損害到公共利益，原則上不能拒絕。和德國(guó)不同，英國(guó)對(duì)于合法預(yù)期的保護(hù)比較關(guān)注程序。

美國(guó)是以英國(guó)普通法為基礎(chǔ)設(shè)定法律法規(guī)，故兩者在相關(guān)制度及理論上有許多相似之處，在美國(guó)信賴保護(hù)原則主要是通過(guò)遵守先例原則以及禁止翻供原則等表現(xiàn)出來(lái)。

通過(guò)對(duì)大陸法系及普通法系國(guó)家的分析，我們不難看出信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則地位的提升，其被越來(lái)越多的國(guó)家所接受并將其設(shè)立為一項(xiàng)原則加以適用，在我國(guó)也有涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但并未確定此原則的法律地位。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)的適用

（一）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵

目前，學(xué)界對(duì)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的定義存在爭(zhēng)議，何海波在其《通過(guò)判決發(fā)展法律——評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用》一文認(rèn)為信賴保護(hù)原則是相對(duì)人對(duì)公權(quán)力的信任而作出一定的行為，這種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益要給予保護(hù);姜明安教授則認(rèn)為是政府要對(duì)自己作出的行為或者是承諾守信用。何教授是站在相對(duì)人一方對(duì)信賴保護(hù)予以定義，而姜教授則主要是約束政府行為，要求其行為穩(wěn)定、明確。筆者認(rèn)為信賴?yán)姹Ｗo(hù)需要包括以下內(nèi)容：第一行政機(jī)關(guān)作出一定的行政行為;第二相對(duì)人基于行政行為作出一定行為;第三利益是正當(dāng)?shù)那抑档帽Ｗo(hù)的。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)的相關(guān)立法

涉及信賴保護(hù)原則的法條是2004年《行政許可法》第8條和第69條規(guī)定，該法的實(shí)施引發(fā)學(xué)界的廣泛討論，甚至有些學(xué)者認(rèn)為信賴保護(hù)原則已經(jīng)得到確立，但是筆者根據(jù)分析認(rèn)為說(shuō)我國(guó)已經(jīng)確立了信賴保護(hù)原則還為時(shí)尚早?！缎姓S可法》第八條是站在行政機(jī)關(guān)的角度，要求行政機(jī)關(guān)作出行為的時(shí)候要依法行政，但并沒有考慮相對(duì)人的利益;第六十九條規(guī)定了可以撤銷行政許可的幾種情形，如果撤銷使公共利益受損的不予撤銷，行政主體的過(guò)錯(cuò)造成損害的情況才給予賠償，其還是優(yōu)先考慮公共利益而并非是個(gè)人私益。在本質(zhì)上，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是優(yōu)先保護(hù)個(gè)人利益，一般采取存續(xù)保護(hù)方式，而只有在其不適用的情況下才采取財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式對(duì)公共利益與私人利益進(jìn)行平衡。如果是認(rèn)為第69條是保護(hù)了相對(duì)人的信賴?yán)娌⑦M(jìn)行利益衡量，那該條適用的情形則是第一撤銷會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益造成損害，則不予撤銷;第二不撤銷會(huì)對(duì)公共利益造成損害的，并且這個(gè)損失明顯高于私人利益的，予以撤銷。所以綜上所述，我國(guó)尚且沒有以法律形式確立信賴保護(hù)原則，只是在相關(guān)法條中有所涉及。

三、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)適用存在的問(wèn)題

2004年最高人民法院根據(jù)《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十八條判決的“益民公司案”引入了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在該案中，最高院經(jīng)審理判決要求市政府在六個(gè)月內(nèi)采取補(bǔ)救措施，并對(duì)益民公司的合法投入予以合理彌補(bǔ)。在該案中雖然益民公司在沒有獲得燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資格的情況下取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但其經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審批，益民公司也投入了一定資金與技術(shù)，市政府與相關(guān)部門需要承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)政府誠(chéng)信原則對(duì)益民公司采取補(bǔ)救措施并給予補(bǔ)償?！耙婷窆景浮笨紤]了相對(duì)人的利益，引入保護(hù)原則，表明我國(guó)已經(jīng)越來(lái)越重視該原則的確立。但由于理論不足，在信賴?yán)姹Ｗo(hù)方面還存在許多不足。

（一）立法尚未明確

上述的“益民公司案”最高人民法院進(jìn)行判決時(shí)，并未援引有關(guān)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的條款，而直接引入了該理論。第一根據(jù)前述的我國(guó)關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是相關(guān)立法來(lái)看，僅在2004年出臺(tái)的《行政訴訟法》第八條和第六十九條有所涉及，沒有將其明確為一項(xiàng)法律原則，在其他行政法中也未有所規(guī)定，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的重要性，有必要將其在立法上予以明確，防止信賴?yán)姹Ｗo(hù)在使用上名不正，言不順;第二我國(guó)對(duì)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)也欠缺具體，僅僅以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)程度，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是十分有限的;第三如若在法律上予以明確，則同時(shí)要做好相關(guān)程序的設(shè)定，包括明確相對(duì)人的程序性權(quán)利、信賴?yán)媸軗p后的救濟(jì)程序等等，我國(guó)法律應(yīng)該逐步做好相關(guān)的立法工作。

（二）公共利益問(wèn)題

什么是公共利益？怎么衡量公共利益大于私人利益？我國(guó)的法律是沒有做出規(guī)定的，公共利益是一個(gè)不確定的概念，哪些屬于公共利益范圍存在爭(zhēng)議，為了保護(hù)一個(gè)不確定的利益而損害一個(gè)個(gè)體的確定利益是否是對(duì)個(gè)體的侵害。關(guān)于“公共利益”學(xué)界有不同的定義，一部分學(xué)者認(rèn)為公共利益是簡(jiǎn)單個(gè)體的相加;另有一些學(xué)者認(rèn)為公共利益分為國(guó)家和社會(huì)利益，這些對(duì)于公共利益的界定都是學(xué)者從主觀出發(fā)的具有主觀性的概念。

（三）信賴?yán)姹Ｗo(hù)程序性權(quán)利保護(hù)缺失

我國(guó)目前僅有的涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)的《行政許可法》第 8 條和第 69 條對(duì)于行政許可在廢止和撤銷行政行為前，并沒有對(duì)相對(duì)人的程序性權(quán)利作出規(guī)定，這顯然不利于保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?。在?shí)踐中有一些授益性行政行為案件，行政機(jī)關(guān)直接單方作出了撤銷決定，在決定之前并未告知相對(duì)人，也未給予相對(duì)人任何聽證和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，這就可能給相對(duì)人造成較大的損失。

（四）信賴補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)的缺失

目前行政許可法僅明確相對(duì)人有獲得賠償、補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但尚未配備相應(yīng)的機(jī)制，使得相對(duì)人權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)答應(yīng)賠償、補(bǔ)償，但是一拖再拖使相對(duì)人長(zhǎng)期內(nèi)無(wú)法獲得相應(yīng)賠償、補(bǔ)償。相對(duì)人對(duì)賠償、補(bǔ)償不服的，應(yīng)該有相應(yīng)的法律途徑來(lái)解決，可以通過(guò)復(fù)議或是提起訴訟亦或是先復(fù)議后訴訟來(lái)解決矛盾。另外，關(guān)于賠償、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也未明確規(guī)定，相對(duì)人利益的損害的定量以及賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額由行政主體單方?jīng)Q定，行政主體認(rèn)定多少就是多少，這也可能變相損害相對(duì)人的利益，因此有必要將賠償、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)予以明確，并且可以邀請(qǐng)中立的第三方來(lái)認(rèn)定相對(duì)人利益的損害程度。

四、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)的完善

（一）立法上明確信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

1.立法

對(duì)于信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)不僅是實(shí)體上的還需要是程序上的，特別是程序上的立法可以借鑒德國(guó)，《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》的第48、49條是對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的規(guī)定，若是授益行政行為，根據(jù)相對(duì)人一方的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)須對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損失作出補(bǔ)償。若是違法行政行為則規(guī)定了受益人不得以信賴為依據(jù)的情形。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)也在行政程序上予以明確。

目前我國(guó)《行政程序法》尚未出臺(tái)，可以借此機(jī)會(huì)將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則予以規(guī)定，并且明確規(guī)定該原則適用的領(lǐng)域以及哪些情況是例外，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不是一個(gè)萬(wàn)能條款，我們必須要將其明確哪些領(lǐng)域可以適用，避免套用該原則侵害國(guó)家利益或者是個(gè)人私益。將信賴?yán)姹Ｗo(hù)通過(guò)實(shí)體法與程序法對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的明確，有利于相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，也有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為。

2.擴(kuò)大信賴?yán)媸鼙Ｗo(hù)程度的標(biāo)準(zhǔn)

目前對(duì)于相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)的程度僅以公共利益需要為標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是十分有限的，而實(shí)踐中出現(xiàn)的情況有多種類，可以將行政行為的性質(zhì)和特點(diǎn)作為決定信賴?yán)姹Ｗo(hù)程度的標(biāo)準(zhǔn)。行政行為分為合法行政行為以及違法行政行為，對(duì)于合法行政行為相對(duì)人的信賴程度較高，需要給予較高的保護(hù)，而違法行政行為相對(duì)人信賴程度低，其信賴?yán)姹Ｗo(hù)力度低。在合法授益行政行為與違法授益行政行為中，也應(yīng)予以區(qū)分，對(duì)此我們可以借鑒德國(guó)的做法。對(duì)于合法授益行政行為列舉可以全部或部分撤銷的情況，更加注重對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，而對(duì)于違法授益行政行為，一般情況下都予以撤銷，除非卻有特殊情況，可見德國(guó)是從合法與違法角度來(lái)判定信賴?yán)姹Ｗo(hù)的程度，而非僅僅依據(jù)對(duì)公共利益的需要。

（二）明確公共利益

公共利益的不確定性主要表現(xiàn)為“公共”上，公共是什么，公共即公眾共同。那么如何確定公眾的范圍，德國(guó)學(xué)者綜合了地域說(shuō)和人數(shù)說(shuō)提出了“反面說(shuō)”，主要告訴我們公共與個(gè)體是相對(duì)而言的，比如說(shuō)一個(gè)學(xué)校里，學(xué)校大多數(shù)學(xué)生的利益相較于某一個(gè)學(xué)生來(lái)說(shuō)是公共利益，但如果把這個(gè)學(xué)校與其他學(xué)校利益相比，該學(xué)校的利益又變成了私益，所以行政機(jī)關(guān)在以公共利益為由撤銷行政行為時(shí)，要考慮該種情況下是否真的涉及公共利益，以及公共利益與私人利益相比，哪個(gè)損失比較大。

其次，明確規(guī)定在撤銷行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能隨意的以公共利益為理由，如若需要撤銷并認(rèn)為公共利益受到損害，則要具體說(shuō)明涉及哪些公共利益，以及根據(jù)比例原則對(duì)相對(duì)人利益進(jìn)行認(rèn)定，如果公共利益損害大于個(gè)人私益，就允許撤銷行政行為。并將所有利益納入考量，不能因公共利益維護(hù)而忽視個(gè)人私益，也不能注重保護(hù)私益而將公共利益不予充分衡量，不應(yīng)顧此失彼。

（三）信賴?yán)娴某绦蛐詸?quán)利保護(hù)

行政主體在撤銷或者廢止行政行為是必須與相對(duì)人進(jìn)行溝通，防止單方?jīng)Q定，剝奪相對(duì)人的參與。在作出決定之前應(yīng)告知相對(duì)人有關(guān)情況，并告知相對(duì)人可以進(jìn)行陳述、申辯，如若可以舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人在法定期限內(nèi)申請(qǐng)聽證，通過(guò)相對(duì)人的參與防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。在有關(guān)規(guī)定方面可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，我國(guó)臺(tái)灣行政程序法第102條對(duì)信賴?yán)娴某绦蛐员Ｗo(hù)就作了明確規(guī)定。

（四）明確信賴補(bǔ)償或者賠償標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)

1.明確信賴?yán)娴难a(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)沒有對(duì)信賴?yán)娴难a(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，使得相對(duì)人在實(shí)踐中獲得的補(bǔ)償或者賠償遠(yuǎn)低于損失的利益甚至是完全沒有得到賠償或補(bǔ)償。就我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)當(dāng)適用適當(dāng)補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)而非完全補(bǔ)償或賠償，若是完全補(bǔ)償或賠償則對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，但是需要注意的是適當(dāng)補(bǔ)償不應(yīng)低于相對(duì)人的直接損失，若是相對(duì)人的直接損失得不到保障，那么補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立等同于虛設(shè)，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)壓低相應(yīng)的補(bǔ)償或者賠償?shù)慕痤~而告知相對(duì)人這就是其認(rèn)定的適當(dāng)。同時(shí)在規(guī)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)同時(shí)表明賠償或者補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

2.信賴?yán)娴木葷?jì)

有權(quán)利就會(huì)有救濟(jì)，當(dāng)權(quán)力受到侵害時(shí)就應(yīng)該提供相應(yīng)的救濟(jì)，在德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)明確規(guī)定信賴?yán)嫜a(bǔ)償或者賠償存在爭(zhēng)議時(shí)可以通過(guò)訴訟來(lái)解決，那么我國(guó)也可以借鑒。筆者認(rèn)為在賦予相對(duì)人訴訟權(quán)利之前，可以規(guī)定相對(duì)人向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議，表明其所需要獲得賠償或者補(bǔ)償?shù)姆秶约疤岢鲑r償補(bǔ)償?shù)谋匾裕霞?jí)行政機(jī)關(guān)審查之后給與回復(fù)，如果相對(duì)人對(duì)回復(fù)還是不滿意的可以向法院起訟。在訴訟之前進(jìn)行復(fù)議前置，可以給法院減輕負(fù)擔(dān)，使賠償或補(bǔ)償爭(zhēng)議在行政機(jī)關(guān)就能得到解決。

結(jié) 語(yǔ)

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則發(fā)揮重要的作用，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民越來(lái)越希望其利益能夠得到政府的保護(hù)，但在現(xiàn)實(shí)情況中，由于行政機(jī)關(guān)的“出爾反爾”隨意撤銷廢止行政許可，侵害行政相對(duì)人利益的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)?！缎姓S可法》的出臺(tái)涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，在當(dāng)時(shí)解決了一定的問(wèn)題，但是由于立法上尚未正式確立，其適用可能沒有法律依據(jù)，不具有正當(dāng)性，同時(shí)其還存在公共利益界定、相對(duì)人程序性權(quán)利保護(hù)缺失以及賠償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)方面等存在問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)上述幾個(gè)問(wèn)題的探討分析，并借鑒域內(nèi)外相關(guān)的規(guī)定提出建議，以期對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的建立有所幫助。信賴?yán)姹Ｗo(hù)院存在的問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)不可能完全消除，但是隨著原則的構(gòu)建，許多問(wèn)題隨著法治社會(huì)的發(fā)展會(huì)漸漸消失，相對(duì)人的合法權(quán)益也能得到更好的保護(hù)。

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作者簡(jiǎn)介：徐儷（1995.2-），女，漢，浙江金華，碩士研究生在讀，憲法學(xué)與行政法學(xué)，浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江省杭州市，310000