【摘要】光伏行業(yè)作為國家能源體系的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在國家政策和補(bǔ)貼的支持下呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。本文研究了2009—2019年國家光伏補(bǔ)貼及政策的變化對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及技術(shù)發(fā)展的影響，結(jié)果表明，政府補(bǔ)貼顯著加快了光伏技術(shù)的發(fā)展，合理的補(bǔ)貼退坡機(jī)制將有利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府補(bǔ)貼;產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì);光伏技術(shù)

近年來，隨著煤和石油等一次能源的不斷消耗，環(huán)境的破壞和溫室效應(yīng)的不斷加劇，發(fā)展清潔和可再生能源已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。光伏發(fā)電作為清潔與可再生能源重要組成部分，對(duì)我國能源發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)的改善以及提高能源安全等具有重要的戰(zhàn)略意義。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有巨大的潛力，但在發(fā)展的初期，技術(shù)和成本是制約其發(fā)展的重要因素，產(chǎn)業(yè)不具備經(jīng)濟(jì)性。因此，合理的政策和補(bǔ)貼是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提效降本的重要手段。我國的光伏產(chǎn)業(yè)和技術(shù)在過去十多年內(nèi)得到迅速的發(fā)展，這與國家以及各級(jí)地方政府的補(bǔ)貼和政策支持密切相關(guān)。

一、光伏政策及補(bǔ)貼的變化

光伏政策發(fā)展主要分為示范項(xiàng)目、核準(zhǔn)電價(jià)、特許招標(biāo)和標(biāo)桿電價(jià)，領(lǐng)跑者計(jì)劃，競價(jià)上網(wǎng)幾個(gè)階段。

在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萌芽階段，主要以政府主導(dǎo)的示范項(xiàng)目和核準(zhǔn)電價(jià)為主。早期的示范項(xiàng)目具有一定的公益性質(zhì)，目的是解決偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)用電難問題，包括西藏的阿里光電技術(shù)，中國光明工程等。而核準(zhǔn)電價(jià)制度審批流程復(fù)雜，需能源局審批，因此盡管有一定的光伏補(bǔ)貼，但是光伏產(chǎn)業(yè)仍然發(fā)展較慢。

2009年初，我國開始實(shí)施金太陽示范工程項(xiàng)目及光伏電站特許招標(biāo)，國內(nèi)光伏市場發(fā)展的大幕由此揭開。納入金太陽工程的項(xiàng)目由政府在光伏項(xiàng)目投資初期給與的一次性建設(shè)補(bǔ)貼，按照光伏系統(tǒng)建設(shè)總投資的50%進(jìn)行補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)地區(qū)為70%。光伏特許招標(biāo)，是對(duì)合理的光伏并網(wǎng)電價(jià)的探索，國家分別在2009—2010年進(jìn)行了兩批光伏特許權(quán)電站的招標(biāo)，涉及8省區(qū)的13個(gè)項(xiàng)目，最終上網(wǎng)價(jià)格在0.82～1.19元/kwh之間。

2011，經(jīng)過了兩批特許權(quán)電站招標(biāo)后，我國出臺(tái)了第一個(gè)光伏地面電站的標(biāo)桿電價(jià)政策，上網(wǎng)價(jià)格定在1.15元/kwh。由于國內(nèi)光照條件分布不均勻，根據(jù)太陽輻照度和度電成本將全國分為了三類太陽能資源區(qū)，形成了梯度的光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。2014年，光伏一類、二類、三類資源區(qū)的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)分別為0.9、0.95、1元/W，分布式光伏電價(jià)補(bǔ)貼為0.42元/W。

2015年，光伏標(biāo)桿電價(jià)政策已經(jīng)實(shí)施了四年，期間標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼一直未變，隨著光伏產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，光伏制造成本已經(jīng)顯著降低，大批資金涌入光伏行業(yè)，行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品參差不齊，多數(shù)企業(yè)為追求利潤而忽略了對(duì)光伏技術(shù)的研究，出現(xiàn)低端產(chǎn)品產(chǎn)能過剩的局面。在此背景下，為加速光伏技術(shù)升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，國務(wù)院提出實(shí)施“光伏領(lǐng)跑者”計(jì)劃。此后，光伏技術(shù)持續(xù)升級(jí)，光伏補(bǔ)貼逐年減少，降低幅度不斷增大，間隔時(shí)間也不斷變短，2016年光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)分別為0.8、0.88、0.98元/w，2017年光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)分別為0.65、0.75、0.85元/w，2018年光伏補(bǔ)貼降低了兩次，每次降幅都在0.05元/w，到2019年標(biāo)桿電價(jià)降低為0.4、0.45、055元/W。分布式補(bǔ)貼降低到0.18元/W。短短五年時(shí)間，光伏標(biāo)桿價(jià)格和戶用補(bǔ)貼幾乎降了一半。

2019年，為應(yīng)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、棄光限電、技術(shù)創(chuàng)新能力不足和補(bǔ)貼缺口的問題，國家發(fā)改委規(guī)定新增光伏電站以競價(jià)上網(wǎng)的方式進(jìn)行，不超過當(dāng)?shù)孛摿蛎弘妰r(jià)的部分由電網(wǎng)直接結(jié)算，超過的當(dāng)?shù)孛摿蛎弘妰r(jià)的部分由國家相關(guān)基金予以補(bǔ)貼。

光伏補(bǔ)貼政策發(fā)展至今，經(jīng)歷了從無到有，從高到低，從鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展到鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展的階段。光伏項(xiàng)目經(jīng)歷了從定規(guī)模，拿指標(biāo)到市場競爭性配置，競價(jià)上網(wǎng)的階段。未來，在宏觀政策的引導(dǎo)下，我國光伏產(chǎn)業(yè)將會(huì)進(jìn)一步加快技術(shù)創(chuàng)新、提質(zhì)降本增效的步伐，以求盡快實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)上網(wǎng)。在國家越來越積極的政策推動(dòng)下及多重保障措施下，平價(jià)上網(wǎng)將成為行業(yè)發(fā)展大勢所趨。

二、光伏政策補(bǔ)貼的變化對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

光伏產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)壁壘高，人員密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，我國光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與國內(nèi)外政策環(huán)境，光伏技術(shù)競爭力，裝備制造力都有著密切的關(guān)系。

（一）“無補(bǔ)貼”階段，以中游光伏電池組件制造為主，成為全球光伏工廠

光伏產(chǎn)業(yè)鏈可以分為上游晶體硅原料、硅棒、硅碇及硅片的制造;中游光伏電池及組件制造;下游光伏系統(tǒng)及應(yīng)用三個(gè)部分。光伏發(fā)展的早期，在全球一體化的大背景下，中國的光伏產(chǎn)業(yè)處于全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈上的依附發(fā)展性格局。由于光伏產(chǎn)業(yè)的上游硅料的制備主要使用德國西門子法，技術(shù)壁壘高，且彼時(shí)我國對(duì)下游光伏電站系統(tǒng)的建設(shè)的補(bǔ)貼政策機(jī)制還未形成，而發(fā)達(dá)國家如德國、日本等已經(jīng)形成了完成的光伏上網(wǎng)補(bǔ)貼政策，對(duì)光伏產(chǎn)品需求量的直線上升。中國由于人口密集，勞動(dòng)力價(jià)格低，因此成為光伏中游電池和組件制造的世界工廠，我國的光伏產(chǎn)業(yè)處于上游產(chǎn)品依賴進(jìn)口，下游產(chǎn)品依靠出口的“兩頭在外”的格局，因此產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定性差，受上游原材料價(jià)格和下游市場需求波動(dòng)影響大。

（二）“標(biāo)桿電價(jià)”階段，形成光伏均衡發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈

2011年起美國和歐盟相繼對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)施“雙反政策”，美國針對(duì)中國光伏企業(yè)征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。由于我國光伏電池和組件的應(yīng)用主要是依賴于出口，因此雙反政策導(dǎo)致下游市場急劇下降，許多光伏企業(yè)面臨破產(chǎn)、倒閉的境地，中國的光伏企業(yè)進(jìn)入寒冬期。在光伏發(fā)電制造業(yè)嚴(yán)峻形勢的“倒逼”之下，國家發(fā)改委出臺(tái)了全國統(tǒng)一的光伏固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，鼓勵(lì)國內(nèi)光伏下游應(yīng)用市場的發(fā)展，擴(kuò)大光伏產(chǎn)品內(nèi)需，光伏發(fā)電制造市場開始由國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)。同時(shí)，隨著國內(nèi)企業(yè)上游硅料、鑄錠、拉棒技術(shù)的進(jìn)步，上游原材料的控制權(quán)也逐漸轉(zhuǎn)移到國內(nèi)。此時(shí)，我國已經(jīng)逐漸改變了光伏上下游“兩頭在外”的格局，形成了均衡發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）競價(jià)、平價(jià)上網(wǎng)階段，光伏產(chǎn)業(yè)全面市場化發(fā)展

隨著光伏技術(shù)的進(jìn)步和裝機(jī)規(guī)模的增加，光伏系統(tǒng)的成本也

隨之不斷下降，根據(jù)國家能源局公布的數(shù)據(jù)，截止到2018年底，中國光伏市場的累計(jì)裝機(jī)容量為174.63GW，2018年新增光伏裝機(jī)容量為44.66GW，排名世界第一。同時(shí)，國家最光伏政策鼓勵(lì)光伏競價(jià)和平價(jià)上網(wǎng)，2019年光伏發(fā)電國家補(bǔ)貼競價(jià)項(xiàng)目總規(guī)模22.79GW，占新增裝機(jī)的一半以上，這表明未來光伏發(fā)展將更加依賴于市場競爭，補(bǔ)貼力度將進(jìn)一步降低，光伏產(chǎn)業(yè)將逐漸走向平價(jià)上網(wǎng)，開啟全面市場化的發(fā)展。

三、光伏政策補(bǔ)貼的變化光伏技術(shù)的影響

（一）“無補(bǔ)貼”階段，主要核心技術(shù)掌握在歐美發(fā)達(dá)國家手中

2000年，面對(duì)歐洲國家巨大的光伏下游市場，中國光伏電池及組件的制造業(yè)快速發(fā)展，但其技術(shù)核心及裝備制造仍然掌握在德國等歐美國家的手中。2007—2011年，在歐美雙反之前，光伏上游多晶硅的生產(chǎn)是資本密集和技術(shù)密集的環(huán)節(jié)，我國太陽能級(jí)高純度多晶硅材料主要依賴于進(jìn)口。而處于中游的光伏電池和組件制造的關(guān)鍵設(shè)備也需要以高額的成本從德國的歐美國家進(jìn)口。

（二）“標(biāo)桿電價(jià)”階段，逐漸掌握上游晶硅制造技術(shù)，國產(chǎn)關(guān)鍵裝備開始出現(xiàn)

2011年“雙反”以后，隨著國家政策對(duì)國內(nèi)光伏市場的鼓勵(lì)，內(nèi)需加大，各主流廠家開始加強(qiáng)光伏技術(shù)的研發(fā)投資，不斷優(yōu)化工藝技術(shù)水平，逐漸開始掌握上游硅料制造技術(shù)，生產(chǎn)能力不斷提高，綜合能耗和還原電耗不斷下降，同時(shí)制造成本快速下降，部分先進(jìn)企業(yè)的生產(chǎn)成本已達(dá)全球領(lǐng)先水平，已經(jīng)完全擺脫了對(duì)國外進(jìn)口原料的依賴。此外，在光伏電池的制造裝備上面，也逐漸擺脫國外設(shè)備廠商的壟斷，一大批國產(chǎn)裝備開始取代進(jìn)口制造設(shè)備。

（三）競價(jià)、平價(jià)上網(wǎng)階段，國內(nèi)光伏制造技術(shù)已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位

光伏“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)施以來，極大的提高了光伏企業(yè)對(duì)于光伏電池組件技術(shù)研究的積極性，我國的光伏電池及組件制造技術(shù)不斷提升，光電轉(zhuǎn)換效率以0.3～0.4%/年的速度快速提高。電池技術(shù)也從傳統(tǒng)的鋁背場技術(shù)提升為高效PERC，HIT，雙玻雙面等技術(shù)。未來，隨著研發(fā)投入的進(jìn)一步加大，柔性鈣鈦礦電池等技術(shù)也將會(huì)逐步走向產(chǎn)業(yè)化。

總的來說，我國光伏補(bǔ)貼政策的演變和光伏產(chǎn)業(yè)及光伏技術(shù)的發(fā)展歷史表明了一種基本的政策路徑。即補(bǔ)貼從無到有，從高到低的緩慢退坡機(jī)制。初期階段，通過高額補(bǔ)貼，信貸優(yōu)惠等政策引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張促進(jìn)光伏制造技術(shù)和成本的快速下降，隨后逐年降低光伏補(bǔ)貼金額，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰，最終回歸到全面市場化的發(fā)展道路上來，以完成最終取代化石能源的目的。

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作者簡介：

余靜文（1991-），女，漢族，湖北鐘祥人，碩士，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院在職人員高級(jí)研修班學(xué)員，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。