【摘要】城市規(guī)劃公眾事前參與對于城市規(guī)劃公眾參與過程而言是屬于必經(jīng)程序，屬于不可或缺的組成部分。如果允許城市規(guī)劃機關(guān)在參與程序上進行自由裁量，則失去了對公眾參與權(quán)程序性保障的實體意義。針對我國城市規(guī)劃公眾事前參與程序缺失的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段急需在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立“盡早和持續(xù)的”的公眾參與制度。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃、事前參與、程序正義

一、城市規(guī)劃公眾事前參與程序的制度意義

分析城市規(guī)劃公眾參與的實質(zhì)，公眾參與程序性法律制度構(gòu)建的核心內(nèi)容是在正當程序的基原則基礎(chǔ)上所確定的城市規(guī)劃的最基本的法定環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)對于城市規(guī)劃公眾參與過程是屬于必經(jīng)程序、不可或缺的組成部分。如果允許城市規(guī)劃機關(guān)在參與程序上進行的自由裁，則失去了對公眾參與權(quán)程序性保障的實體意義，即作為正當程序的應有之義，公眾參與程序是不可以在城市規(guī)劃中省略或事后補辦的，否則會出現(xiàn)程序性違法。

二、城市規(guī)劃公眾事前參與程序制度的域外借鑒

考察借鑒域外城市規(guī)劃公眾參與的制度經(jīng)驗，為我國城市規(guī)劃公眾事前參與程序提供借鑒。德國、英國等國家在城市規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)范中都規(guī)定了公眾“盡早和持續(xù)的”參與性程序制度的內(nèi)容。將整個公眾參與程序提前到城市規(guī)劃機關(guān)的編制準備階段，公眾的提前介入，擴大了信息來源，做到盡可能早的吸取公眾意見，保障城市規(guī)劃的科學性同時，實現(xiàn)了公共利益與個體利益的平衡。當然，早期的城市規(guī)劃編制雖然變動性較大，也對最終的規(guī)劃結(jié)果不具有決定性意義，但其吸收利益訴求，整合利益的總體十分重要。如今我國的城市規(guī)劃公眾參與實踐都是集中在最后階段，即規(guī)劃草案已經(jīng)形成，公眾僅對現(xiàn)有的規(guī)劃利益非配結(jié)果進行同意與否的表決，此時規(guī)劃草案大局已定，不存在利益吸收的問題，也不存在為了一些公眾意見進行大修大改的可能，如此可能導致整個參與極具形式化、符號化。這種看似有效實際上是“全體無效”的參與結(jié)果打擊公眾的參與積極性，最終將影響城市規(guī)劃的科學性與落實性。

三、城市規(guī)劃公眾事前參與程序的構(gòu)建

通過前文分析可知，城市規(guī)劃公眾參與問題，從法律角度分析主要是參與程序性權(quán)利的問題，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定城市規(guī)劃公眾參與的程序制度。

具體的制度設(shè)計需要遵循特定的原則。具體的原則包括如下內(nèi)容，首先，保證公眾全過程參與城市規(guī)劃的編制程序的設(shè)計。本研究將城市規(guī)劃公眾的參與階段限定在城市規(guī)劃的編制階段，實踐中的城市規(guī)劃公眾參與必須貫穿從城市規(guī)劃的編制到規(guī)劃實施的所有環(huán)節(jié)。其次，城市規(guī)劃公眾參與的反復性程序的設(shè)立。為了保證公眾參與權(quán)的實現(xiàn)，需要在參與過程中建立評價制度體系，針對城市規(guī)劃的每一階段的具體公眾參與實踐進行追蹤評判，反復性體現(xiàn)在如果發(fā)現(xiàn)前一階段的公眾參與沒有得到程序性保障，公眾訴求沒有表達與回應，則在城市規(guī)劃程序上不能進入下一環(huán)節(jié)，需要重新進行上一環(huán)節(jié)規(guī)劃程序，保障公眾參與程序性權(quán)利的實現(xiàn)，如此反復進行公眾參與和參與評價，交替反復，直到公眾參與達到要求，整個城市規(guī)劃參與程序方可進入下一階段。最后，城市規(guī)劃公眾參與的反饋性程序設(shè)計。在整個城市規(guī)劃過程，規(guī)劃機關(guān)發(fā)揮決定性作用，特別是在公眾參與領(lǐng)域，城市規(guī)劃主體是義務(wù)主體的身份出現(xiàn)，為公眾提供參與機會與具體的參與途徑，更為重要的是對公眾參與權(quán)利的尊重。作為城市規(guī)劃行政機關(guān)，不論對公眾意見采納與否，都需要對公眾提出的意見進行回饋。采納意見需要通知，對于不予采納的意見采取公開的程序進行回應，并進行理由說明。

在公眾參與程序原則的知道下，在具體的公眾參與程序方面，我國現(xiàn)階段急需在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立“盡早和持續(xù)的”的公眾參與制度。

將公眾參與的時間提前到規(guī)劃編制的早期。吸取公眾意見結(jié)合城市發(fā)展需要綜合編制城市規(guī)劃，可以通過組織電話詢問、座談會、發(fā)放問卷、上門了解、等多種非正式形式廣泛聽取公眾意見，全方位了解公眾的利益訴求。

第一，立法者需要對現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行適時修訂，增加相應條款，滿足“盡早和持續(xù)”參與的參與實踐要求，為公眾更好參與城市規(guī)劃提供法律依據(jù)。該制度在美、德等國的立法實踐中得以落實且取得很好的實踐效果。為我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行適時修訂提供比較法意義上的制度借鑒與指引作用。

第二，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》適時修訂之后，國家層面出臺與之配套的規(guī)章。國務(wù)院相關(guān)部門應該以規(guī)章的形式對“盡早和持續(xù)”參與的制度落實進行進一步細化，加強制度的可操作性。例如，在公眾的具體參與方式上進行列舉、正式參與方式與非正式參與方式的適用前提進行限定等做出更加明確和詳細的規(guī)定。

第三，加強法律實施的監(jiān)管。督促地方各級政府必須嚴格執(zhí)行這些法律、法規(guī)。法律制度要實現(xiàn)預期的立法目的是需要協(xié)調(diào)各部門間的職能，充分發(fā)揮制度的體系協(xié)調(diào)作用的。

參考文獻：

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[2]朱芒.論我國目前公眾參與的制度空間——以城市規(guī)劃聽證會為對象的粗略分析[J].中國法學，2003（3）：52.

作者簡介：

宋新（1982-），女，遼寧本溪人，碩士，助教，中共本溪市委黨校，研究方向：法學。