竇艷玲 張健明

摘 要：隨著人口老齡化形勢的日益嚴(yán)峻，通貨膨脹率的居高不下以及“債務(wù)”缺口的迅猛遞增，養(yǎng)老金保值增值刻不容緩，對養(yǎng)老金入市運(yùn)營進(jìn)行有效監(jiān)管迫在眉睫。而現(xiàn)有的監(jiān)管體制并不能有效地管控風(fēng)險(xiǎn)，因此，有必要集中力量完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制?；诖?，著重從完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制的必要性、瓶頸和實(shí)現(xiàn)路徑這幾個方面切入，并展開深入探討。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金;投資運(yùn)營;監(jiān)管體制

中圖分類號：F830.91? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）30-0066-02

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

1.研究背景與問題提出。為了積極響應(yīng)黨的十九大提出的全面建成可持續(xù)的社會保障體系的號召，為了積極應(yīng)對2019年將實(shí)現(xiàn)的“十五連漲”，為了積極緩解通貨膨脹、人口老齡化和空賬運(yùn)轉(zhuǎn)帶來的巨大養(yǎng)老金支付壓力，為了有效遏制擠占和挪用養(yǎng)老金的監(jiān)守自盜現(xiàn)象，更為了提升人民的幸福感、獲得感和保障銀發(fā)老人的生活質(zhì)量，我們應(yīng)該集中力量做好養(yǎng)老金入市的保駕護(hù)航工作，尤其是監(jiān)管體制的完善方面。

2.文獻(xiàn)綜述。近年來，我國一些學(xué)者對養(yǎng)老金入市監(jiān)管進(jìn)行了許多積極的探究。李穎（2016）聚焦養(yǎng)老金入市的社會監(jiān)督問題，借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，在完善養(yǎng)老金信息公開機(jī)制、設(shè)置專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面提出建議。萬永潔（2016）通過梳理和借鑒英國和美國等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管立法、監(jiān)管體制的選擇等方面提出建議。唐坤和呂倩西（2016）認(rèn)為，養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清、缺乏獨(dú)立性，借鑒臺灣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在明確行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系、建立社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會等方面提出建議。

就養(yǎng)老金入市而言，學(xué)界對養(yǎng)老金入市監(jiān)管的研究匱乏，很少以獨(dú)立成文的形式對其進(jìn)行深入研究，而且大多數(shù)學(xué)者集中研究監(jiān)管立法，對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)管方面研究較少且尚淺，然而監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性和社會監(jiān)管的外部力量的強(qiáng)化對于監(jiān)管體制的完善來說可謂是非常關(guān)鍵的兩環(huán)，值得深挖。因此，養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制完善的研究空間和研究價值不可小覷。

二、完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制的必要性

1.從安全性來講。養(yǎng)老金作為人們的“養(yǎng)命錢”，關(guān)乎人們的生存保障和生活質(zhì)量，稍有閃失，會威脅到社會的和諧和穩(wěn)定。因此，為了有效管控養(yǎng)老金入市的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化養(yǎng)老金入市的外部監(jiān)管力量迫在眉睫。

2.從可控性來講。何文澤將養(yǎng)老金入市風(fēng)險(xiǎn)分為：市場風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，前兩個風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分散的可能性較小，而經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分散的可能性較大，顯然從經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)著手，風(fēng)險(xiǎn)管控效果會倍增。因此，為了有效管控道德和操作等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)密的監(jiān)管體制不容缺位。

3.從低效性來講。正是由于監(jiān)管機(jī)制的低效性，養(yǎng)老金被擠占挪用的現(xiàn)象才屢禁不止。其中轟動一時的，當(dāng)屬2006年曝光的上海社保案，“保命錢”被監(jiān)守自盜了八年才水落石出?？梢?，監(jiān)管力量的薄弱滋生了貪腐官員暗度陳倉的機(jī)會。同時，2011年的西南證券案也暴露了基金投資運(yùn)營的監(jiān)管漏洞，因此，強(qiáng)力完善監(jiān)管體制勢在必行。

三、完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制的瓶頸

1.監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清，缺乏獨(dú)立性。目前，我國養(yǎng)老金入市監(jiān)管現(xiàn)狀主要是以行政監(jiān)督為主，審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督為輔。首先，我國具有養(yǎng)老金監(jiān)管職責(zé)的部門一般身兼數(shù)職，分身乏術(shù)。如人社部、財(cái)政部以及審計(jì)署都兼具一定的監(jiān)管職能，但各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不清，且易受行政部門的牽制。因此，有必要設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專司養(yǎng)老金監(jiān)督職責(zé)。其次，在2011年我國社會保險(xiǎn)法中明確規(guī)定社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會只能向行政主管機(jī)關(guān)提出咨詢和建議，并無相應(yīng)獨(dú)立的決定權(quán)[1]。由此暴露出養(yǎng)老金監(jiān)督構(gòu)架存在著行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職能不清、監(jiān)督委員會性質(zhì)不明等問題。

2.社會監(jiān)管力量有待激活。一是公眾監(jiān)督有心無力。首先，在《辦法》中明確規(guī)定養(yǎng)老金入市運(yùn)營要接受政府監(jiān)督，導(dǎo)致政府身兼運(yùn)動員和裁判員兩職，難以真正做到公平和高效。其次，公眾缺乏專業(yè)的養(yǎng)老金管理知識以及主張監(jiān)督權(quán)的意識。大多數(shù)公眾只知道按時履行養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)，但對股票、投資回報(bào)率等專業(yè)知識一無所知，且對養(yǎng)老金入市保持著置身事外的觀望態(tài)度，缺乏主張和申請監(jiān)督權(quán)的意識[2]。二是輿論監(jiān)督受到抑制。由于養(yǎng)老金的投資運(yùn)營和收益等信息披露不及時、透明度不高，導(dǎo)致新聞媒體難以及時獲得可靠的信息來源，從而抑制輿論監(jiān)督力量的發(fā)揮。

3.監(jiān)管法律仍不完善。西方發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老金監(jiān)管方面積累了較為成熟的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，如英國1961年出臺了《信托投資法》作為養(yǎng)老金的監(jiān)管法律。然而，我國目前并未出臺關(guān)于養(yǎng)老金監(jiān)管的專門法律，顯然在監(jiān)管立法方面仍需下苦功夫[2]。首先，相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前我國養(yǎng)老金入市的監(jiān)管法律依據(jù)主要是《社會保險(xiǎn)法》，但其相關(guān)法條大多都是授權(quán)性法條，表述模糊且缺乏可操作性，導(dǎo)致具體監(jiān)管問題無章可循。同時，在2015年頒行的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》也是以“辦法”的形式出臺的，法律層次和法律效力較低[3]。其次，執(zhí)法和處罰力度乏弱。近年來社保基金被擠占挪用的事件屢禁不止，可見相關(guān)部門對違法行為的執(zhí)法震懾力和處罰措施乏力。

四、完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)路徑

1.厘清各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系，建立社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會。著力在監(jiān)管機(jī)制方面為養(yǎng)老金入市做好保駕護(hù)航的工作。首先，人社部、財(cái)政部等各監(jiān)管部門應(yīng)在各自監(jiān)管范圍內(nèi)厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，在監(jiān)管重合領(lǐng)域做好協(xié)調(diào)配合，切勿推諉扯皮，造成監(jiān)管真空。其次，英國在2005年4月組建了養(yǎng)老金監(jiān)管局，并賦予其獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)[3]。政府可借鑒英國的獨(dú)立性原則，建立獨(dú)立且專業(yè)的社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會，也賦予其獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金投資管理和信息披露情況的日常內(nèi)部監(jiān)管，并加強(qiáng)投資管理人和托管人資質(zhì)的嚴(yán)格把關(guān)和審核[4]。同時，監(jiān)督委員會應(yīng)由多方利益代表組成，如參保人、社會保障界和金融界的權(quán)威專家等。還可借鑒臺灣社會保險(xiǎn)監(jiān)督委員會成員占比1/4的原則，重點(diǎn)突出監(jiān)督委員會的專業(yè)且獨(dú)立的監(jiān)管職責(zé)和作用[5]。

2.完善基金信息公開機(jī)制，普及財(cái)政金融知識。養(yǎng)老金入市的運(yùn)營情況與參保者的利益直接掛鉤。首先，應(yīng)完善養(yǎng)老金信息公開機(jī)制，保障參保者的知情權(quán)和安全感。一方面，政府應(yīng)甄選和培訓(xùn)高素質(zhì)的人才隊(duì)伍專職為參保者講解和普及養(yǎng)老金的運(yùn)營原理和流程。另一方面，政府應(yīng)設(shè)立專門的網(wǎng)站門戶，及時公開透明養(yǎng)老金的投資方向和收益等相關(guān)信息[2]。其次，應(yīng)普及財(cái)政金融知識。從公眾自身而言，應(yīng)改變旁觀者的姿態(tài)，提高主人翁的意識，積極主動學(xué)好基本理財(cái)金融和社會保障等相關(guān)知識，密切關(guān)注養(yǎng)老金的運(yùn)營管理的動態(tài)信息，發(fā)現(xiàn)不良情況要及時舉報(bào)或是給予建議。

3.完善養(yǎng)老基金監(jiān)管法律，加大執(zhí)法和處罰力度。有效的法律監(jiān)管是維持養(yǎng)老金入市良好運(yùn)營的重要前提。當(dāng)務(wù)之急，立法部門應(yīng)蹄疾步穩(wěn)地盡快完善基金監(jiān)管的相關(guān)法律，填補(bǔ)監(jiān)管真空。首先，應(yīng)盡快出臺相關(guān)配套的可操作的行政法規(guī)以指導(dǎo)監(jiān)管實(shí)踐，讓監(jiān)管部門有章可循。同時，相關(guān)法律不能僅僅局限于“辦法”的形式，應(yīng)該出臺更高法律層次和效力的監(jiān)管保障，賦予其更高的法律權(quán)威和震懾力。其次，在法律層面上強(qiáng)化執(zhí)法和處罰力度，對于監(jiān)管部門問責(zé)不到位和處罰懈怠的情況制定具體的處罰措施，賦予監(jiān)管部門懲罰決定權(quán)。此外，可增設(shè)“養(yǎng)老金詐騙罪”，還可明確規(guī)定具體的損害賠償責(zé)任，以此來震懾基金挪用等違規(guī)操作[3]。

目前我國正處于定量投資監(jiān)管階段，實(shí)施嚴(yán)格的數(shù)量投資限制可能會限制投資組合的多樣性，對投資收益帶來負(fù)面影響。因此，我國應(yīng)逐漸完善養(yǎng)老金制度、利好發(fā)展資本市場和不斷提高投資管理能力，逐步過渡到“審慎人”監(jiān)管模式[6]。同時，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金監(jiān)管部門自身的獨(dú)立性，完善外部的社會監(jiān)督環(huán)境和法制監(jiān)管環(huán)境，通過強(qiáng)化內(nèi)外雙層監(jiān)管力量以嚴(yán)密完善養(yǎng)老金入市監(jiān)管體制。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 劉俊棋.養(yǎng)老金入市的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國的政策選擇[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2012，（9）：135-139.

[2]? 李穎.養(yǎng)老金入市社會監(jiān)督探討[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2016，（15）：112-113.

[3]? 萬永潔.養(yǎng)老金入市監(jiān)管制度研究[D].成都：西南政法大學(xué)，2016.

[4]? 黃宗錫.加強(qiáng)養(yǎng)老金入市運(yùn)作監(jiān)管的問題研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計(jì)，2017，（5）：34-35.

[5]? 唐坤，呂倩西.我國基本養(yǎng)老金運(yùn)營及監(jiān)管權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)[J].重慶行政（公共論壇），2016，（2）：55-57.

[6]? 封進(jìn).養(yǎng)老基金入市，如何為其設(shè)置“安全鎖”[J].人民論壇，2017，（1）：84-85.

Analysis on the Construction of the Supervision System of Pension Entering the Capital Market

DOU Yan-ling，ZHANG Jian-ming

（Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620，China）

Abstract：With the increasingly serious population aging，the high inflation rate and the rapid increase of the“debt”gap，it is urgent to preserve and increase the value of the pension.And it is imminent to supervise the operation of the pension entering the capital market.However，the existing supervision system can not effectively control risks.Therefore，it is necessary to concentrate on perfecting a supervision system for the pension entering the capital market，mainly discusses the necessity，constraints，and conditions of the supervision system of pension entering the capital market.

Key words：pension;investment operation;supervision system