張穎

摘要：在我國社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中，政策執(zhí)行審計是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)今績效審計在國內(nèi)外的發(fā)展已十分成熟，其審計目標、內(nèi)容、方法等理論體系相對完善，而作為政府審計的新發(fā)展——政策執(zhí)行審計的研究卻相對缺乏。開展政策執(zhí)行審計與績效審計的關(guān)系研究是政府審計發(fā)展的必然要求。現(xiàn)分析政策執(zhí)行審計與政府績效審計之間的區(qū)別與聯(lián)系，為政策執(zhí)行審計的進一步研究的理論基礎(chǔ)提供一些思考與借鑒。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行審計;績效審計;審計目標;比較

中圖分類號：F239 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）10-0094-02

一、我國的政策執(zhí)行審計

（一）政策執(zhí)行審計的定義

政策執(zhí)行審計是一種審計評估。是由國家審計機關(guān)為了貫徹落實保障國家政策制度的目標，對審計對象在政策制定后，公共經(jīng)濟政策所采取的執(zhí)行過程、行為活動以及執(zhí)行效果的一種評估。這種做法是為了及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的些許偏差以及具體的執(zhí)行問題和制度缺陷，后續(xù)針對問題進行整改。這種做法，也是為了真正達到政策的效果和預(yù)期的目的，逐步完善整個政策制度而做出的必要準備。

政策執(zhí)行審計是政府審計的一種新的發(fā)展方向，基于審計調(diào)查對政策執(zhí)行效果的審計分析與評估。政策執(zhí)行審計是一種可以科學(xué)客觀評價政府出臺的政策措施的方法，通過評估可以做到及時預(yù)防和減少政策執(zhí)行的缺陷與不足，這樣就可以強化貫徹落實具體政策，并且可以驗證、評價政策措施具體實施的結(jié)果。根據(jù)政策的具體發(fā)展進程的詳細情況，審計機關(guān)會適時介入，這時開展審計分析和評估的審計形式就是政策執(zhí)行審計。

（二）政策執(zhí)行審計的本質(zhì)

從政策執(zhí)行審計的本質(zhì)上看，學(xué)者們觀點包括：政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為績效審計;政策執(zhí)行審計的本質(zhì)為跟蹤審計，注重政策執(zhí)行審計對審計結(jié)果的跟蹤、報告;學(xué)術(shù)界普遍認可政策執(zhí)行審計兼有績效審計和跟蹤審計的特性。此外，政策執(zhí)行審計獨有的特點為預(yù)見性、推廣性、政治敏感性、動態(tài)性、時效性。

二、我國的績效審計

績效審計是指由審計機構(gòu)組織并采取監(jiān)督檢查措施，監(jiān)督對象為機關(guān)干部、政府機構(gòu)或國家重大項目等經(jīng)濟活動，對比并評價預(yù)期計劃與實際效果的公共資源的配置情況與使用效率情況，以此推動國家重大投資項目經(jīng)濟管理的工作完善，進一步加強控制政府績效，提高政府績效的控制水平。

政府績效審計的本質(zhì)具體可由其本質(zhì)責(zé)任關(guān)系來解釋：政府承擔(dān)受托方的角色，以進行管理和經(jīng)營公共資源為目的，在公共資源越發(fā)稀少的客觀條件下，對公共資源的擁有者是公眾，需承擔(dān)起持續(xù)提高公共資源的使用效率，達到預(yù)期使用效果的責(zé)任。因此，政府績效審計的本質(zhì)為檢查和評價公共績效有效履行效果的責(zé)任行為。由此很容易看出，政府績效審計的功能為監(jiān)督、評價和鑒證。

三、兩者關(guān)系

（一）從政府審計的本質(zhì)來看

最高國際組織審計機關(guān)INTOSAI曾于《審計準則》中表明，不管采取何種措施進而得出各種安排，最高審計機關(guān)的基本職能是維護和促進公共責(zé)任的承擔(dān)以達到預(yù)期的效果。在我國最高審計即為政府審計，其核心價值功能在于促進政府績效的提高、逐漸透明政策環(huán)境、增強公共責(zé)任履行力度、保持可靠及防治腐敗。其中政府審計的范圍不僅有合規(guī)審計，也包含績效審計。

其中，政策執(zhí)行審計的發(fā)展豐富了審計形式，是政府審計多元化的一種新形式，其基于審計調(diào)查對執(zhí)行政策后所產(chǎn)生的效果進行的審計分析評估。在實際審計中，首先，政府審計利用其審計特性，找出阻礙政策實施的重要因素，確保政策的有效推動。其次，將政策實施最終得到的成果與既定目標比較，判斷其是否符合計劃，以此揭示問題，推動整改，科學(xué)的完善政策制度。因此，政策執(zhí)行審計從本質(zhì)上兼具合規(guī)與績效審計的特點。

（二）從審計目標來看

從政策實施的效果來看，審計目標應(yīng)判斷以下兩點：一是與既定目標的差別，評價效果與期望目標的相關(guān)水平。二是政策是否真正有效落實。利用并通過實施政策，其實際產(chǎn)生效果和期望目標的越相關(guān)，那么政策便越有效?？冃徲嫷哪繕擞腥矫?，分別為經(jīng)濟性、效率性與效果性。利用審計手段判斷公共政策目標是否得到實現(xiàn)，公共政策資源的使用是否達到了預(yù)定的效率、效果。

促進和推動全面有效履行政府公共受托經(jīng)濟責(zé)任是政策執(zhí)行審計的目的。政府即受托人由人民群眾委托，承擔(dān)起公共經(jīng)濟資源經(jīng)管與使用狀況，并利用一定的國家政策來保障、提高公共經(jīng)濟資源的有效與合理使用水平。政策執(zhí)行審計可以詮釋為推動政策更具科學(xué)嚴謹性及可操作性、公共經(jīng)濟政策全面執(zhí)行、實現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟責(zé)任有效履行的一種審計方式。

因此，政策執(zhí)行審計不完全與以效果性、效率性與經(jīng)濟性為目標的績效審計相同，也不完全等價一般意義的傳統(tǒng)合規(guī)性審計。其具體目標可以就具體的國家政策落實為角度，利用分析評估的方式，鑒證該項具體政策的推動能否達到預(yù)期成果，以及保障該項政策有效實施、推動國家制度完善，站在貫徹落實國家重大政策的角度，遠高于其他具體績效審計工作。

（三）從審計的評價標準來看

我國的政策執(zhí)行審計正處于新興發(fā)展的階段，成熟的審計效果評估指標體系還在逐步完善中，仍需要發(fā)展大量的理論知識來支撐。其審計評價指標的選取勢必要以嚴謹、科學(xué)合理的制定，還要能夠體現(xiàn)政策執(zhí)行的績效水平、可操作水平、是否符合國家方針政策等等，以推動國家重大政策的完善落實。

就績效審計的審計評價指標而言，需要緊密結(jié)合經(jīng)濟效益與社會效益。其中推動科學(xué)嚴謹?shù)膶徲嬙u價標準體系形成，并利用完善的審計評價指標，促進績效監(jiān)督成果。因此績效審計的評價標準，需要緊密結(jié)合政策從制定、執(zhí)行，到最終展現(xiàn)實際結(jié)果等各階段過程?，F(xiàn)行的績效審計評價指標一般以強制性標準和參考標準結(jié)合，定量標準和定性標準相結(jié)合等各方面標準結(jié)合，進行評價分析。

（四）從審計內(nèi)容來看

政策執(zhí)行審計是利用一定的審計手段，為了評價分析政府的有關(guān)公共經(jīng)濟的政策措施，以控制政策執(zhí)行偏差達到合理化程度，提高政策的科學(xué)嚴謹性、推動政策的落實與完善。其利用審計評價的形式對政策落實所產(chǎn)生的的實際成果進行分析，是審計機關(guān)依據(jù)政策的逐步實施過程適時而進行審計評估的一種審計形式。其主要內(nèi)容有：政策貫徹落實審計、公共資源配置的審計、政策性撥付財政資金的審計、與政策結(jié)合的公共資金政策執(zhí)行成果審計以及政策制定的科學(xué)評估分析等等。

隨著政府職能的擴大以及績效審計活動的深層次開展，就績效審計而言，其審計的內(nèi)容為經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性五個內(nèi)容，其審計內(nèi)容也隨著審計制度的成熟而不斷拓展。其主要內(nèi)容有：政府機構(gòu)的工作經(jīng)費審計、利用國家財政性資金進行項目構(gòu)建的審計、專項財政資金使用的審計、西方政府機構(gòu)對我國捐助、借款資金的審計等等。

四、政策執(zhí)行審計與績效審計對比的啟示

就政策執(zhí)行的本質(zhì)而言，對于某項需要具體研究的特定國家重大政策，利用政策執(zhí)行審計的具體目標，用以鑒證分析該項政策的實施能否實現(xiàn)既定目標，以及為了保障該項政策措施能夠有效落實而提出的相關(guān)具體要求?，F(xiàn)今，無法將政策執(zhí)行審計簡單歸類于傳統(tǒng)財政財務(wù)收支合規(guī)性審計，其和一般考察公共經(jīng)濟資源配置、管理和利用的的績效審計不完全相同。

但政策執(zhí)行審計目前的理論與實踐發(fā)展都處于初步的狀態(tài)，其本質(zhì)和目標、方法、評價標準、內(nèi)容都處于尚未完善的階段。就其總體特點來說政策執(zhí)行審計是為了控制政策執(zhí)行偏差達到合理化程度，提高政策的科學(xué)嚴謹性、推動政策的落實與完善，最終實現(xiàn)政府公共受托經(jīng)濟責(zé)任的有效履行而開展的一項審計工作。其這一總體特點的基礎(chǔ)，即公共受托經(jīng)濟責(zé)任的有效履行，與績效審計相同。但就其為推動政策措施的有效落實與完善的最終目標而言又區(qū)別于以經(jīng)濟性、效率性與效果性為目標的績效審計。因此本文得出的結(jié)論是政策執(zhí)行審計基于合規(guī)審計與績效審計衍生出的審計新發(fā)展，但是其本質(zhì)有別于合規(guī)審計或績效審計，政策執(zhí)行審計是為了推動進一步的國家治理現(xiàn)代化，完善政策措施而產(chǎn)生的新興審計方式，并以此豐富了審計形式的多元化。

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[責(zé)任編輯：龐 林]