潘仁偉

摘 要：公路的建設(shè)和使用為農(nóng)村地區(qū)改變閉塞的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展帶來(lái)了有利條件。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)農(nóng)村地區(qū)公路建設(shè)的重視，農(nóng)村公路總里程建設(shè)取得了一定的成績(jī)。但在養(yǎng)護(hù)資金管理方面還存在一些問(wèn)題，因此，對(duì)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的管理問(wèn)題應(yīng)當(dāng)給予足夠重視。本文首先分析了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的背景和重要性。其次，指出了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理中存在的問(wèn)題。最后，根據(jù)存在的問(wèn)題，提出了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;公路養(yǎng)護(hù);資金管理

在經(jīng)濟(jì)水平的提高和社會(huì)的不斷發(fā)展背景下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也日漸完善。特別是交通方面，公路作為人們出行的必備方式也在不斷完善。隨著“村村通公路”政策的提出，農(nóng)村公路建設(shè)也取得了一定成績(jī)，截止到2018年末，我國(guó)農(nóng)村公路總里程已經(jīng)超過(guò)400萬(wàn)公里。農(nóng)村公路建設(shè)是加強(qiáng)農(nóng)村與城市聯(lián)系的必要渠道，有利于解決三農(nóng)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展。但是，在農(nóng)村公路建設(shè)中也存在諸多問(wèn)題，最主要地就是公路養(yǎng)護(hù)資金管理問(wèn)題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公路的建設(shè)和完善。本文對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理問(wèn)題及對(duì)策的研究，不僅有利于理論意義，而且可以為現(xiàn)階段農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理提供參考。

一、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的背景及重要性

（一）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的背景

1951年，我國(guó)提出“民工建勤”制度，在不影響農(nóng)時(shí)的情況下，組織地方民工對(duì)公路進(jìn)行修建，后來(lái)在多個(gè)法規(guī)條例中也強(qiáng)調(diào)了此制度。2007年國(guó)務(wù)院對(duì)“一事一議”制度進(jìn)行了認(rèn)可，主要用來(lái)解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源問(wèn)題。2016年1月1日，《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)進(jìn)入有法可依的階段。同時(shí)也對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理進(jìn)行了規(guī)定[1]。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理制度的不斷完善，為實(shí)現(xiàn)“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”農(nóng)村公路總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的重要性

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)要取得良好效果，則離不開(kāi)對(duì)資金的管理。第一，科學(xué)合理的資金管理體系有利于解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金不足等問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)來(lái)說(shuō)，最重要的就是資金問(wèn)題，因此資金管理機(jī)制的構(gòu)建顯得尤為重要。第二，通過(guò)資金管理可以有效優(yōu)化農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，惠及民生。解決了公路養(yǎng)護(hù)資金問(wèn)題，才能更好地建設(shè)農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)與外界的聯(lián)系，例如，農(nóng)民可以通過(guò)公路運(yùn)輸貨物實(shí)現(xiàn)增收等。第三，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理是鄉(xiāng)村振興的有力支撐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了更多機(jī)遇，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理則有利于農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，因此可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理中存在的問(wèn)題

（一）普遍存在重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題

一直以來(lái)，我國(guó)都是對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)投入的資金較多，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金的投入力度比較有限，形成了“重建輕養(yǎng)”的現(xiàn)狀。這樣就形成了不科學(xué)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理模式，也帶來(lái)了一些不利影響。一方面，重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)狀影響農(nóng)村公路的壽命。公路在建設(shè)完成后，需要定期進(jìn)行養(yǎng)護(hù)才能延長(zhǎng)生命周期，但是農(nóng)村公路在建成之后，無(wú)論市縣還是村級(jí)管理部門(mén)往往會(huì)忽視對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)，公路的定期檢測(cè)、維修等工作均不到位。另一方面，重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)狀增加了后續(xù)養(yǎng)護(hù)資金成本。公路在投入使用一段時(shí)間后，會(huì)發(fā)生路面斷裂等問(wèn)題的發(fā)生，如果不及時(shí)進(jìn)行修整則有可能造成路面大面積損毀，這樣就需要花費(fèi)更多的資金進(jìn)行維修，增加了養(yǎng)護(hù)成本[2]。

（二）資金管理機(jī)制不健全

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理機(jī)制不健全表現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，預(yù)算管理機(jī)制不健全。目前來(lái)看，我國(guó)的縣道、鄉(xiāng)道、村道實(shí)行各自管轄的機(jī)制，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)缺乏具體目標(biāo)，并且缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，因此并沒(méi)有形成預(yù)算管理體制，相關(guān)部門(mén)只是通過(guò)小而分散的方式進(jìn)行資金撥付[3]。第二，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源范圍窄、資金量有限。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的主要來(lái)源是財(cái)政資金劃撥，自籌方式獲得的資金有限且不穩(wěn)定，可見(jiàn)資金來(lái)源比較少且資金量不足。第三，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金分配機(jī)制不科學(xué)。由于農(nóng)村公路管理部門(mén)對(duì)養(yǎng)護(hù)工作并不重視，因此在資金分配過(guò)程中的隨意性較強(qiáng)，缺乏科學(xué)合理的資金分配機(jī)制。

（三）養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目隨意變更增加資金管理難度

從農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目具有點(diǎn)多面廣、分散性和多變性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)無(wú)疑增加了資金管理難度。對(duì)于一些較小的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，由于缺乏科學(xué)合理的預(yù)算機(jī)制，且項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，導(dǎo)致項(xiàng)目的隨意性較強(qiáng)，所以為養(yǎng)護(hù)資金管理帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。對(duì)于一些較大的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，項(xiàng)目的銜接容易出現(xiàn)問(wèn)題，并且在遇到客觀條件變化時(shí)，養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目施工也會(huì)受阻，從而導(dǎo)致項(xiàng)目變更頻繁，資金管理難度也增加[4]。

（四）資金管理主體權(quán)責(zé)劃分不清晰

從農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理主體來(lái)看，既涉及地方政府，也涉及交通管理部門(mén)和公路管理部門(mén)等，主體較多引發(fā)交叉管理，從而導(dǎo)致農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理主體不明確。管理主體不明確則會(huì)影響農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的效率，也增加了資金管理成本，不利于科學(xué)有效的資金管理機(jī)制的形成。此外，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理主體之間還存在責(zé)任劃分不清晰的問(wèn)題。從養(yǎng)護(hù)資金預(yù)算到使用，并沒(méi)有對(duì)資金管理責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，也沒(méi)有相應(yīng)的罰則機(jī)制，不利于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理監(jiān)督機(jī)制的形成。同時(shí)，責(zé)任劃分不清晰也會(huì)導(dǎo)致互相推諉、推卸責(zé)任等問(wèn)題的發(fā)生。

三、農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的對(duì)策

（一）提高對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的重視程度

從我國(guó)的情況來(lái)看，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的管理模式，在農(nóng)村公路建成之后，應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)人員對(duì)公路進(jìn)行定期檢測(cè)和維修，延長(zhǎng)農(nóng)村公路的生命周期。其次，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的上級(jí)部門(mén)應(yīng)當(dāng)給予足夠重視。上級(jí)部門(mén)應(yīng)當(dāng)從思想上提高認(rèn)識(shí)，并組織相關(guān)人員對(duì)農(nóng)村公路進(jìn)行定期養(yǎng)護(hù)，同時(shí)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和籌劃。最后，農(nóng)村管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)提高對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金管理的重視程度。村級(jí)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照上級(jí)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金管理的要求認(rèn)真落實(shí)，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的管理提供保障。

（二）資金管理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理

我國(guó)應(yīng)當(dāng)從多方面進(jìn)行規(guī)劃，以構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理機(jī)制。第一，預(yù)算管理是加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的重要手段?？茖W(xué)有效的預(yù)算管理能夠提高資金管理的效率，有利于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的合理使用。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立資金預(yù)算制度，加強(qiáng)規(guī)劃和管理，并加強(qiáng)對(duì)后續(xù)跟進(jìn)機(jī)制的管理，充分保證預(yù)算機(jī)制的效果。第二，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的擴(kuò)大，才能增加資金總量。我國(guó)應(yīng)當(dāng)改變農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源于財(cái)政撥付的現(xiàn)狀，在一定程度上增加資金自籌比例，采取多種措施拓寬公路養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源渠道。第三，健全農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的分配管理機(jī)制。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)資金的分配進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，形成科學(xué)決策、合理分配的資金管理機(jī)制。

（三）對(duì)規(guī)模不同的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施不同的資金管理策略

要解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理難的問(wèn)題，就要不斷加強(qiáng)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的管理，避免項(xiàng)目隨意變更。對(duì)于規(guī)模較小的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算管理，在項(xiàng)目實(shí)施之前做好充分準(zhǔn)備，統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目及資金使用，避免因項(xiàng)目變更而增加公路養(yǎng)護(hù)成本。對(duì)于規(guī)模較大的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)注重項(xiàng)目前期、中期和后期的銜接，為公路養(yǎng)護(hù)資金管理帶來(lái)便利，也有利于資金管理效率的提升。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目資金進(jìn)行合理規(guī)劃和監(jiān)管，避免出現(xiàn)資金嚴(yán)重超出預(yù)算的情況發(fā)生。

（四）明確劃分資金管理主體及其權(quán)責(zé)

要提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理的效果，就應(yīng)當(dāng)明確劃分資金管理主體及其責(zé)任。一方面，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理主體應(yīng)當(dāng)各司其職。對(duì)于地方政府、交通管理部門(mén)和公路管理部門(mén)等主體，應(yīng)當(dāng)明確各自的責(zé)任，避免因交叉管理影響資金管理效率。同時(shí)，各主體之間在明確責(zé)任的前提下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，從而增加對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的管理力度。另一方面，對(duì)于資金管理主體的違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制。如果農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金管理主體出現(xiàn)管理不到位、思想不重視等違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲追責(zé)。此外，要提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金主體的管理效率，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，既包含上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督也包含社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督提高資金管理效率和效果。

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